II SA/Wa 1726/23

II SA/Wa 1726/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Kruszewska-Grońska
Lucyna Staniszewska /sprawozdawca/
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 1440/24 - Postanowienie NSA z 2025-05-29
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c; art. 135; art. 200, 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Lucyna Staniszewska (spr.), , Protokolant Marta Stec, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Szkoły Policji w [...] z dnia [...] maja 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącej M. T. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Komendanta Głównego Policji (dalej: ,,KGP’’, ,,Organ II instancji’’) z dnia [...] lipca 2023 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Komendanta Szkoły Policji w [...] (dalej: ,,KSP’’, ,,Organ I instancji’’) z dnia [...] maja 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania M. T. (dalej: ,,Skarżąca’’) uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] grudnia 2022 r.
II. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
1. M. T. oświadczeniem mieszkaniowym z dnia [...] lutego 2023 r. wystąpiła do Komendanta Szkoły Policji w [...] o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] grudnia 2022 r.
Skarżąca w oświadczeniu wskazała, że na podstawie ustnej umowy użyczenia zajmowała w okresie od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] grudnia 2022 r. wraz z synem P. T. część lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...], stanowiący własność jej rodziców. Policjantka oświadczyła, że od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] maja 2021 r. użytkowała powyższy lokal wraz z synem i rodzicami, ponieważ przebywali Oni w tym czasie na stałe w [...], ze względu na chorobę syna funkcjonariuszki, który wymagał opieki 24 -godzinnej oraz ze względu na jej wyjazdy związane ze studiami wyższymi.
Według pisemnych wyjaśnień Skarżącej, powierzchnia użytkowa przedmiotowego lokalu mieszkalnego wynosi 40,52 m2 . Mieszkanie składa się z dwóch pokoi: jeden o powierzchni 13 m2 (przedzielony ścianką działową) w tym pokój syna 6,80 m2 oraz pokój użytkowany przez policjantkę - 6,20 m2. Powierzchnia drugiego pokoju wynosi 14,00 m2 i jest to pokój, który zajmowali rodzice policjantki we wnioskowanym okresie. Zatem łączna powierzchnia mieszkalna lokalu wynosi 27,00 m2. Skarżąca wskazała, że ponosi koszty utrzymania lokalu (czynsz, media), bez żadnych dodatkowych opłat na rzecz właścicieli.
Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że funkcjonariuszka posiada lokal mieszkalny w miejscowości [...] przy ul. [...], z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby publicznymi środkami komunikacji, łącznie z przesiadkami, przekracza dwie godziny w obie strony, zgodnie z rozkładem jazdy.
Organ I instancji podczas przesłuchania strony, ustalił, że rodzice funkcjonariuszki (E. i K. T.) zameldowani są w [...] przy ul. [...] i pod tym adresem przebywają na stałe.
Zgodnie z aktem notarialnym Repertorium "[...]" nr [...] lokal mieszkalny w [...] przy ul. [...] (niegdyś ul. [...]) Państwo K. i E. T. nabyli w dniu [...] czerwca 2016 r. Z tym dniem Pani M. T. zmieniła miejsce zamieszkania na adres [...], ul. [...], informując o tym fakcie Komendanta Szkoły Policji w [...]. Z dniem [...] maja 2017 r. zmieniła również na powyższy adres meldunek na pobyt stały.
W dniu [...] grudnia 2022 r. aktem notarialnym Repertorium "[...]" nr [...] Państwo E. i K. T. sprzedali nieruchomość przy ul. [...] w [...] o powierzchni użytkowej 40,52 m2, Pani M. T. w udziale wynoszącym 6/23 części oraz K. T. w udziale wynoszącym 17/23 części, w imieniu którego na podstawie zezwolenia objętego postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2022 r. sygn. akt [...] działała Pani M. T. Cena została przez Strony ustalona na kwotę 115.000,00 zł.
Ponadto, jak wynika z materiałów dołączonych do postępowania na podstawie postanowienia [...] z dnia [...] marca 2023 r., syn M. T., K. T., w roku 2017 nabył po zmarłym ojcu P. L. spadek m.in. w postaci prawa współwłasności do lokalu mieszkalnego położonego w [...], ul. [...]. Powierzchnia użytkowa przedmiotowego lokalu wynosi 47,20 m2 i składa się z trzech pokoi o łącznej powierzchni mieszkalnej 31,60 m2. Jak zeznała Pani M. T., syn odziedziczył mieszkanie wraz ze swoim małoletnim przyrodnim bratem R. L. Przedstawiciel ustawowy R. L. chciał sprzedać swoją część lokalu mieszkalnego a Skarżąca nie miała możliwości zamieszkania pod tym adresem. Ponadto koszty utrzymania mieszkania i dojazdów do pracy z [...] przekraczałyby możliwości finansowe Skarżącej, poza tym syn uczęszczał do szkoły w [...].
Aktem notarialnym Repertorium "[...]" nr [...] w dniu [...] marca 2019 r. I. S. działająca w imieniu i na rzecz małoletniego syna R. L., jako przedstawiciel ustawowy, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział [...] z dnia [...] marca 2018 r. Sygn. Akt [...] oraz M. T. działająca w imieniu i na rzecz małoletniego syna K. T. jako przedstawiciel ustawowy, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Sygn. Akt [...] sprzedały spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oznaczonego numerem [...], położonego w [...] przy ul. [...].
2. Komendant Szkoły Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2023 r. odmówił Skarżącej przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stanowisko swoje uzasadnił tym, iż strona jako posiadacz zależny włada nieruchomością jak właściciel, tym samym ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Uwzględniając okoliczności przedstawione przez Skarżącą, Organ I instancji uznał należy, iż M. T. była posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...], spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, a co za tym idzie nie zaistniała przesłanka do przyznania jej uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za wskazany w oświadczeniu mieszkaniowym okres (również z uwzględnieniem przedawnienia roszczenia za okres [...] stycznia 2020 r. do [...] lutego 2020 r.).
3. Funkcjonariuszka reprezentowana przez pełnomocnika nie zgodziła się z powyższym orzeczeniem i z zachowaniem ustawowego terminu, złożyła odwołanie do Komendanta Głównego Policji, w którym wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie jej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] grudnia 2022 r. Przedmiotowej decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez Organ I instancji, że we wnioskowanym okresie była posiadaczem lokalu mieszkalnego na podstawie umowy użyczenia, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że nie przysługuje jej przedmiotowe świadczenie pieniężne. Ponadto, wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie jej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego we wnioskowanym okresie. W ocenie Skarżącej, Organ I instancji dokonał zabiegów interpretacyjnych prowadzących do sformułowania dodatkowych przesłanek uznając, że Skarżąca posiadała lokal mieszkalny, albowiem zawarła umowę użyczenia. Organ nie ma żadnego dokumentu, z którego wynikałaby taka umowa, a stan faktyczny nie pozwala na uznanie, że do zawarcia umowy doszło choćby w sposób dorozumiany.
4. Komendant Główny Policji, który po rozpatrzeniu akt sprawy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 775), art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2023 r. poz. 171) oraz § 6, § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 649) utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Szkoły Policji w [...] z dnia [...] maja 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania M. T. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] grudnia 2022 r.
Organ II instancji wskazał, że celem niniejszego postępowania jest ustalenie, czy funkcjonariuszce przysługuje prawo do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w okresie od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] grudnia 2022 r. uwzględniając jej tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego.
KGP przywołał normę z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wskazującą, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno - pensjonatowy. KGP przywołał normę z art. 88 ust. 1 ustawy statuującą ogólną zasadę, zgodnie z którą policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądów administracyjnych na wypadek niemożności przydziału odpowiedniego lokalu mieszkalnego wśród możliwych do uzyskania przez policjanta świadczeń pieniężnych ustawodawca wymienił prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Organ II instancji wskazał, że istotą ww. normy jest to, aby z określonego w nim równoważnika korzystali jedynie ci policjanci, którzy w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie posiadają lokalu mieszkalnego, ani też w takich miejscowościach lokalu mieszkalnego nie posiadają członkowie rodziny policjanta. Natomiast, przez pojęcie posiadania lokalu mieszkalnego należy rozumieć – w ocenie KGP – zarówno każdą postać korzystania z lokalu w sensie faktycznym, jak i każdy tytuł prawny do posiadania tego lokalu. KGP podkreślił, że wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. Posiadanie oznacza jedynie taki tytuł prawny, który daje prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym/domem. Powołując się na treść art. 336 kodeksu cywilnego posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel, natomiast posiadaczem zależnym rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Szczegółowe zasady przyznawania świadczenia pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego regulują przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 947).
Organ II instancji wskazał, że Skarżącej przysługuje jedna norma zaludnienia - i przy uwzględnieniu w wysokości norm zaludnienia jej syna - strona posiada uprawnienia do dwóch norm zaludnienia tj. lokalu mieszkalnego w rozmiarze od 14 m2 do 20 m2. Natomiast powierzchnia mieszkalna zajmowanego lokalu wynosi 27,00 m2 co zaspokaja potrzeby mieszkalne strony.
Organ II instancji uznał, że zamieszkiwanie przez Panią M. T. wraz z synem P. T. w lokalu mieszkalnym stanowiącym własność Jej rodziców, jest posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Skoro z przepisów ustawy o Policji wynika, że fakt posiadania między innymi odpowiedniego mieszkania wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu, tym samym przesłanki posiadania lokalu mieszkalnego nie można łączyć jedynie z posiadaniem tytułów prawnych wymienionych w akcie wykonawczym do ustawy. W konsekwencji, w świetle przepisów ustawy o Policji nabycie oraz zachowanie prawa do równoważnika wyklucza posiadanie lokalu, a w pojęciu tym mieści się również zajmowanie lokalu na podstawie umowy użyczenia. KGP przywołał wyrok NSA z dnia 17.03.2021 r., sygn. III OSK 150/21.
Odnosząc się do zarzutów strony wskazanych w odwołaniu, Organ II instancji wskazał, że faktycznie Organ I instancji nie dysponuje żadnym dokumentem, z którego wynikałaby umowa użyczenia, ale jest to w pełni uzasadnione, ponieważ to Strona w oświadczeniu wskazała że zajmuje sporny lokal na podstawie ustnej umowy użyczenia. W ocenie KGP, długotrwałe udostępnienie lokalu (domu) mieszkalnego do wyłącznego korzystania, zwłaszcza mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny, kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia. Do zawarcia takiej umowy dochodzi w sposób dorozumiany przy czym nie wymaga ona dla swej ważności nawet formy pisemnej.
Natomiast, KGP przyjął, że czas przebywania (w okresie od [...] stycznia 2020 r. do [...] maja 2021 r.) rodziców Pani M. T. w przedmiotowym lokalu w którym nie zamieszkują Oni na stałe, był podyktowany koniecznością sprawowania opieki nad wnukiem. A w tym czasie stałym miejscem ich zamieszkania był nadal [...], gdzie powracali na niektóre weekendy, a fakt przebywania w [...] - według zeznań strony wiązał się tylko i wyłącznie z chęcią pomocy swojej córce (pobyt doraźny), a nie z zamiarem zmiany miejsca zamieszkania i zasiedlenia swojej własności w [...]. Organ zatem nie wziął pod uwagę współzamieszkiwania Skarżącej z jej rodzicami w lokalu w [...]. Komendant Główny Policji przychylił się zatem do stanowiska Organu I instancji, że Pani M. T. była posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...], od dnia [...] stycznia 2020 r. (i także wcześniej — od 2016 r.) do dnia [...] grudnia 2022 r. Lokal ten spełniał kryterium przysługujących norm zaludnienia i położony był w miejscowości pełnienia służby, zatem potrzeby mieszkaniowe policjantki zostały zaspokojone i nie zaistniała przesłanka do przyznania skarżącej uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za wskazany w oświadczeniu mieszkaniowym. Organ II instancji uwzględniając zakres uprawnienia policjanta, który jest ograniczony trzyletnim terminem przedawnienia roszczenia (art. 107 ust. 1 Ustawy o Policji) – uznał, że okres od [...] stycznia 2020 r. do [...] lutego 2020 r. uprawnienie skarżącej uległo przedawnieniu.
III. 1. Od wskazanej powyżej decyzji, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – M. T., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżąca w całości zaskarżyła decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...], a pod jej adresem zarzuciła:
1) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że M. T. we wnioskowanym okresie od [...] stycznia 2020 r. do [...] grudnia 2022 r. była posiadaczem lokalu mieszkalnego na podstawie umowy użyczenia;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 ustawy o policji, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wnioskodawczyni nie przysługuje równoważnik pieniężny z uwagi na posiadanie lokalu mieszkalnego.
Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Szkoły Policji w [...] w sprawie [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Skarżąca podkreśliła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że w okresie od [...] stycznia 2020 r. do grudnia 2022 r. posiadała lokal mieszkalny i tym samym nie przysługuje jej świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ I instancji wskazał, że M. T. posiadała lokal, albowiem użytkowała mieszkanie w [...] przy ul. [...] na podstawie ustnej umowy użyczenia. Takie stwierdzenie jest sprzeczne ze stanem faktycznym, wskazała Skarżąca. Wskazała bowiem, że w związku z udostępnieniem lokalu ponosiła koszty opłat i czynszu. Oznacza to, że nie doszło do zawarcia choćby dorozumianej umowy użyczenia, które polega na nieodpłatnych oddaniu w posiadanie przedmiotu umowy.
Skarżąca w powołaniu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2021 r. w sprawie III OSK 330/21 wskazała, że uprawnienie funkcjonariusza do świadczenia należy oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji, a prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich, dodatkowych warunków - w ocenie Skarżącej - nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Według Skarżącej, niedopuszczalne są wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą.
Skarżąca podkreśliła, że Organ I instancji dokonał zabiegów interpretacyjnych prowadzących do sformułowania dodatkowych przesłanek uznając, że odwołująca posiadała lokal mieszkalny, albowiem zawarła umowę użyczenia. Organ nie ma żadnego dokumentu, z którego wynikałaby taka umowa, a stan faktyczny nie pozwala na uznanie, że do zawarcia umowy doszło choćby w sposób dorozumiany. Organ odwoławczy poparł stanowisko Komendanta Szkoły Policji w [...]. Komendant Główny Policji przyznał, że faktycznie brak jest dokumentu, z którego wynikałaby umowa użyczenia, lecz należy domniemywać zawarcie ustnej umowy użyczenia. Takie domniemanie jest niezasadne. Skarżąca podkreśliła nadto, że w podobnych okolicznościach M. T. otrzymała na mocy decyzji równoważnik pieniężny za wcześniejszy okres.
2. W odpowiedzi na skargę, KGP wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów skargi, Organ II instancji zwrócił uwagę, że w toku postępowania administracyjnego Skarżąca w oświadczeniu sama wskazała, że użytkuje lokal mieszkalny w [...] na podstawie ustnej umowy użyczenia.
KGP nie zgodził się z zarzutem Skarżącej zawartym w uzasadnieniu skargi, że organ dokonał tu "zabiegu interpretacyjnego". Wystąpiła bowiem przesłanka negatywna do przyznania równoważnika, tj.: posiadanie przez Skarżącą lokalu mieszkalnego na podstawie umowy użyczenia. KGP odniósł się do regulacji art. 710 i n. Kodeksu cywilnego wskazując, że przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Umowa użyczenia jest umową, która może być zawarta w dowolnej formie: pisemnej, ustnej, konkludentnej. Z żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego nie wynika aby umowa użyczenia dla swej ważności miałaby być zawarta w formie pisemnej. Długotrwałe udostępnienie części budynku do korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia, do zawarcia której dochodzi zazwyczaj w sposób dorozumiany, przy czym nie wymaga ona dla swej ważności nawet formy pisemnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/GI 1226/18).
Zajmowanie lokalu mieszkalnego na podstawie użyczenia jest posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym a na jego poparcie KGP przywołał wyroki NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 3112/15, z 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 2514/15).
KGP stwierdził, że jeżeli lokal będący w posiadaniu przez funkcjonariusza odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 cyt. ustawy), a w następstwie tego - również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. Stanowisko takie KGP umotywował orzecznictwem sądowoadministracyjnym (uchwała NSA z 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77), ale również orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 14 maja 2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. Nr 4, poz. 84). Trybunał podkreślił też, iż pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego.
IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do treści pierwszego z ww. przepisów, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z kolei art. 120 p.p.s.a. stanowi, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności, czy też zgodności z zasadami współżycia społecznego.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej p.p.s.a.).
3. Skarga została uwzględniona jednak z innych przyczyn, niż te, które zostały w niej wskazane.
4. W przedmiotowej sprawie istota sprawy sprowadza się do oceny, czy Skarżącej przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
W myśl art. 88 ust. 1 ustawy o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145, dalej: ,,u.p.’’), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.
Stosownie do art. 92 ust. 1 u.p., policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.
Zgodnie z art. 95 ust. 1 u.p. lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi:
1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94;
2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy;
3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2;
4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3.
5. Równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze, jeżeli policjant nie posiada lokalu. Jeżeli jednak policjant zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie i posiada we wskazanych miejscowościach lokal mieszkalny (dom), to równoważnik z tytułu braku lokalu mieszkalnego mu nie przysługuje.
5. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że skoro ustawa o Policji nie definiuje "posiadania" lokalu (domu), należy się odwołać do jego rozumienia na gruncie prawa cywilnego. Posiadanie może mieć charakter samoistny lub zależny: zgodnie z art. 336 kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten, kto faktycznie włada rzeczą nie jako właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Ponieważ Skarżąca mieszkała w domu swoich rodziców, zajmując w nim jeden pokój na wyłącznie własne potrzeby, tego rodzaju stosunek prawny należy uznać za użyczenie. Zajmowanie pokoju w domu rodziców na podstawie użyczenia, jest posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.
Z tej przyczyny organy prawidłowo dokonały oceny statusu posiadania przez nią mieszkania jako użytkownik. Tego, że omawiana ustna umowa pomiędzy Skarżącą, a jej rodzicami ma charakter nieodpłatny, nie zmienia okoliczność uiszczania przez Skarżącą czynszu najmu na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej czy ponoszenie opłat eksploatacyjnych np. media, wywóz śmieci, które uiszczane są na rzecz innych podmiotów, a nie na rzecz właścicieli lokalu.
6. Chociaż w skardze nie zakwestionowano normy powierzchniowej przysługującej policjantowi to Sąd dostrzegł, że użyczony jej lokal przez rodziców jej nie spełniał. Zgodnie z brzmieniem przepisów w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 947) wynika, że lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia dla policjanta posiadającego rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, z zastrzeżeniem pkt 3 i 4. Skarżąca tworzy rodzinę ze swoim synem. Przepis § 3 ww. rozporządzenia stanowi zaś, że norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m² powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym.
W przypadku skarżącej i jej syna powierzchnia pokoi winna wynosić od 14 do 20 m2. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że powierzchnia pokoi w mieszkaniu Skarżącej wynosi co prawda 27 m2 , jednakże Skarżąca miała do dyspozycji jeden pokój o pow. 13 m2, ponieważ drugi pokój zajmowali rodzice Skarżącej. Dla prawidłowego rozpoznania wniosku Skarżącej o równoważnik pieniężny za lokal mieszkalny, konieczne jest ustalenie powierzchni mieszkalnej faktycznie zajmowanej przez Skarżącą i jej syna we wnioskowanym okresie.
Zdaniem Sądu, przyczyna dla której rodzice Skarżącej zamieszkiwali wraz z nią w mieszkaniu jak i to, że mieli inne miejsce zameldowania nie mają znaczenia jeśli faktycznie Skarżąca miała do dyspozycji wyłącznie jeden pokój o powierzchni 13 m2. Stwierdzenie, że norma zaludnienia jest w przypadku Skarżącej zaspokojona bowiem powierzchnia łączna pokoi w lokalu wynosi 27 m2 jest co najmniej przedwczesna.
Posiadany przez Skarżącą pokój w lokalu mieszkalnym nie spełnia przysługujących policjantowi i jego rodzinie norm zaludnienia, a Organ nie ustalił, czy Skarżąca korzystała także z drugiego pokoju, skoro zajmowali go jej rodzice.
7. Wskazać należy, że do odmowy przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie wystarcza sam fakt posiadania lokalu mieszkalnego, istotna jest także jego powierzchnia zajmowana przez funkcjonariusza i jego rodzinę. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia nie można interpretować bez uwzględnienia pozostałych unormowań przedmiotowej kwestii. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że takiemu policjantowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w danej miejscowości spełniającego m.in. normy zaludnienia. Zarówno doktryna prawa i orzecznictwo stoi na stanowisko, że prawo do przedmiotowego równoważnika pieniężnego przysługuje również wówczas gdy powierzchnia posiadanego mieszkaniowa nie spełnia norm zaludnienia.
Skarżącej przysługuje więc prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie występują negatywne przesłanki do przyznania tego równoważnika, o których mowa w § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
8. Sąd zwraca także uwagę, że w odniesieniu do ustalonego przez Organy obu instancji przedawnienia części roszczenia od [...] stycznia 2020 r. do [...] lutego 2020 r. należy ten stan faktyczny i prawny uwzględnić w rozstrzygnięciu. W sprawach dotyczących przedawnienia uprawnień administracyjnych organ jest związany wnioskiem podmiotu zainteresowanego. Skuteczne złożenie podania, co do zasady, inicjuje postępowanie w przedmiocie skonkretyzowania uprawnienia administracyjnego. W odniesieniu do spraw wszczynanych na wniosek, o ile postępowanie zostanie wszczęte a przedawnienie wymaga rozważenia, bowiem okoliczność dochowania terminu nie jest oczywista to wówczas naturalnym zachowaniem organu powinno być wszczęcie postępowania w sprawie i po stwierdzeniu, że jednak nastąpiło przedawnienie, umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania w zakresie objętym przedawnieniem.
Ustalenie przez organ w trakcie prowadzonego postępowania, że w sprawie nastąpiło przedawnienie, obliguje tenże organ do wydania aktu stosowania prawa uwzględniającego tę okoliczność, a nie jedynie zasygnalizowanie tego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Stwierdzenie przedawnienia w toku procedury administracyjnej powinno być traktowane jako przesłanka o charakterze materialnym, która ma wpływ na orzeczenie w sprawie co do istoty. Przyjęcie stanowiska o materialnym charakterze terminu oznacza też, że akt organu wydany wskutek przedawnienia nie jest rozstrzygnięciem formalnym.
7. Ponownie rozpoznając sprawę właściwy Organ zobowiązany jest do zastosowania się do wykładni prawnej przeprowadzonej w niniejszej sprawie, a następnie zobowiązany jest przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w celu ustalenia jaka we wnioskowanym okresie była powierzchnia mieszkalna faktycznie zajmowana przez Skarżącą i jej syna w lokalu przy ul. [...] w [...]. Konieczne jest przy tym jednoznaczne ustalenie, z których pomieszczeń i w jaki sposób korzysta Skarżący oraz jej rodzice.
8. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, jak w punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżącą w wysokości 480 zł.