II SA/Wa 1722/05

II SA/Wa 1722/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej
Jacek Fronczyk /sprawozdawca/
Stanisław Marek Pietras /przewodniczący/
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.),, Protokolant Łukasz Pilip, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...]; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego A. M. z kancelarii R. Sp. k., kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 52, 80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
Prokurator Generalny decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prokuratora Apelacyjnego w S. z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...], mocą której, na podstawie art. 4 ust. 1, art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 104 § 1 i 2 kpa, odmówiono P. J. udzielenia informacji publicznej w zakresie:
- przedłożenia wykazu wszystkich zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych prokuratury podległych Prokuraturze Apelacyjnej w S. pracowników, ze wskazaniem pełnionej funkcji, posiadanych kompetencji i kwalifikacji;
- przygotowania i przedłożenia dokumentów oraz rozstrzygnięć wydanych przez jednostki organizacyjne prokuratury podległe Prokuraturze Apelacyjnej w S. w marcu 2005r. z podziałem na rodzaj dokumentu oraz osoby, które dokument wydały;
- sporządzenia wykazu, odbytych w marcu 2005r. w jednostkach organizacyjnych prokuratury podległych Prokuraturze Apelacyjnej w S., zebrań, narad, konferencji, odpraw ze wskazaniem ich terminów, tematów na nich poruszanych, list uczestników oraz kosztów przeprowadzonych spotkań.
W motywach rozstrzygnięcia podano, że w dniu [...] kwietnia 2005r. P. J. złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej, który w części nie dotyczył w ogóle informacji publicznej, zaś w powyższym zakresie dotyczył informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Organ zaznaczył, iż prawo do uzyskania informacji przetworzonej podlega ograniczeniu ze względu na interes publiczny. Wnioskodawca zaś, składając swój wniosek, nie wykazał, że domaga się uzyskania informacji przetworzonej ze względu na istotny interes publiczny, jak tego wymaga ustawa o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też Prokurator Generalny uznał decyzję Prokuratora Apelacyjnego w S. za prawidłową.
P. J. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzji wydana została z naruszeniem art. 7, 9, 11, 111, 107, 138 i 156 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 i 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 61 Konstytucji RP. Skarżący podniósł, że organ przerzucił na niego ciężar udowadniania, że informacje, o które wystąpił mają charakter informacji przetworzonych. Zarzucił także, że jego wniosek obejmował czterdzieści cztery kwestie, zaś decyzje rozstrzygają jedynie w zakresie trzech. Wniósł o uchylenie w całości decyzji Prokuratora Generalnego, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa.
Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zwrócił uwagę, że to na podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek wykazania, że żądane informacje mają charakter informacji publicznych przetworzonych i brak tej przesłanki ustawowej muszą powiązać z niewykazaniem interesu publicznego, gdy zdecydują się wydać w danej sprawie decyzję odmowną. Przesłanek takich natomiast nie wykazano zarówno w zaskarżonej decyzji Prokuratora Generalnego, jak i w utrzymanej w mocy decyzji Prokuratora Apelacyjnego w S., tym samym obie decyzje naruszają prawo materialne, jak i przepisy postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami procedury.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżący, jak i jego pełnomocnik. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a mianowicie sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, regulującego również procedurę dostępu do informacji publicznej, co nie pozostało bez wpływu na wynik sprawy. Brak jest natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o co wnosił skarżący.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić P. J., że Sąd ocenia legalność wydanych w sprawie decyzji w takim zakresie, w jakim rozstrzygnięto ich mocą o prawach i obowiązkach strony. Sugestie skarżącego co do nierozpoznania przez Prokuratora Apelacyjnego w S. części jego żądań, pozostają w niniejszym postępowaniu poza kontrolą Sądu. Subiektywne odczucia strony co do nierozpatrzenia części wniosku przez organ mogą być weryfikowane, lecz w innym postępowaniu.
Wydane w sprawie decyzje rozstrzygają w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej o charakterze przetworzonym. W istocie bowiem treścią części żądania udzielenia informacji publicznej, zgłoszonego przez skarżącego w dniu [...] kwietnia 2005r., było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej.
W sytuacji gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych.
W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), uzyskanie tego typu informacji możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny.
Pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu.
W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. W sytuacji zatem braku interesu publicznego w danej sprawie, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji z takim właśnie uzasadnieniem.
Podkreślić jednak należy, iż wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej, na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże istnienia interesu publicznego.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb. W bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się kpa. Należy więc przyjąć, że procedura dostępu do informacji publicznej uregulowana jest w tej ustawie w sposób kompleksowy.
Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.
Charakter żądanej informacji publicznej wpływa nie tylko na prawo dostępu do niej, ale również determinuje sposób rozpoznania sprawy związanej z dostępem do informacji publicznej (a więc także to, w jakiej formie miałoby dojść do jej udostępnienia).
Przepis art. 14 ust. 2 ww. ustawy uzależnia możliwość uzyskania informacji publicznej (zarówno informacji przetworzonej, jak i nieprzetworzonej) od sposobu lub formy, w jakich wnioskodawca życzyłby sobie jej udostępnienia. Innymi słowy, gdy organ nie może zrealizować wniosku zgodnie z żądaniem winien poinformować wnioskodawcę, w jakim przypadku i w jaki sposób (dotyczy też formy) byłoby to możliwe.
Przez "sposób" należy rozumieć: 1) określony tryb postępowania, formę wykonania czegoś; 2) zespół cech charakterystycznych dla czyjegoś zachowania, styl; 3) to, co umożliwia uzyskanie, osiągnięcie, wykonanie czegoś; środek; możliwość (według "Uniwersalnego słownika języka polskiego" pod redakcją prof. Stanisława Dubisza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003).
W świetle cytowanego wyżej art. 14 ust. 2 przedmiotowej ustawy dysponent informacji publicznej przetworzonej winien więc powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z uwagi na to, iż ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej i wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W przypadku gdy wnioskodawca w terminie 14 dni w ogóle nie ustosunkuje się do wezwania, wówczas zajdzie podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 ust. 1 ustawy). Z kolei, gdy wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, nie wykaże istnienia interesu publicznego, wtedy organ powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji.
W niniejszej sprawie P. J. w swym wniosku z dnia [...] kwietnia 2005r. o udzielenie informacji publicznej w istocie nie wykazał powodów, dla których spełnienie jego żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego, ale też na tym etapie nie miał takiego obowiązku, albowiem, zgodnie z tym, co zostało zaprezentowane powyżej, składając swój wniosek nie musiał wiedzieć, że objęte wnioskiem informacje mają charakter informacji publicznych przetworzonych.
Prokurator Apelacyjny w S. nie poinformował skarżącego o tym, że część informacji objęta jego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2005r. ma charakter informacji publicznej przetworzonej i nie wezwał do wykazania w terminie 14 dni powodów, dla których spełnienie żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Działając jako organ pierwszej instancji, "od razu" odmówił udzielenia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na niewykazanie interesu publicznego. W takim stanie sprawy decyzję odmowną należy uznać za przedwczesną. Gdyby bowiem organ wyczerpał tryb z art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, wówczas – w zależności od stanowiska wnioskodawcy – mogłoby dojść bądź do wydania decyzji umorzeniowej, bądź odmownej albo udzielenia informacji, czego również nie można wykluczyć.
Prokurator Generalny, oceniając decyzję Prokuratora Apelacyjnego w S., naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa, albowiem utrzymał ją w mocy mimo, że podjęta została z naruszeniem art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia poczynionych uwag i dokonanej przez Sąd wykładni.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.
W oparciu o art. 250 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w kwocie 240 zł powiększone o należny podatek VAT w wysokości 52, 80 zł, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.