II SA/WA 1720/23

II SA/Wa 1720/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa
Iwona Maciejuk /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kube
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 5 ust. 2, art. 6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1233
art. 11 ust. 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1 i 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant starszy specjalista Ewa Kielak-Niedźwiedzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] czerwca 2023 r. (bez numeru) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
K.K. w dniu 8 maja 2023 r. złożył za pomocą poczty elektronicznej do Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej: W związku z ogłoszeniem wariantu inwestorskiego dla STEŚ [...] zwrócił się o przesłanie na podany adres e-mail szczegółowej analizy wielokryterialnej dot. wybranego wariantu [...] i wariantów rezerwowych.
W dniu 05.06.2023 r. organ wezwał wnioskodawcę pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania do uzupełnienia wniosku o braki formalne tj. dane adresowe i podpisanie wniosku, albowiem jak wskazał, po wstępnym badaniu wniosku doszedł do przekonania, że w sprawie konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej. Organ wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie zostaje przedłużone do [...] lipca 2023 r.
Wnioskodawca pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. zawierającym podpis własnoręczny uzupełnił braki i poinformował jednocześnie, że ponawia tym pismem m.in. wniosek dotyczący przesłania szczegółowej analizy wielokryterialnej dot. wybranego wariantu [...] i wariantów rezerwowych dla STEŚ [...].
[...] Sp. z o.o.z siedzibą w [...] decyzją (bez numeru) z dnia [...] czerwca 2023 r., na podstawie art. 107 § 1 k.p.a. i art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, po rozpatrzeniu wniosku K.K., który wpłynął w dniu 8 maja 2023 r. do [...] sp. z o.o., o udostępnienie informacji publicznej odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej, tj. szczegółowej analizy wielokryterialnej dot. wybranego wariantu [...] i wariantów rezerwowych dla STEŚ [...].
W uzasadnieniu organ przywołał art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej u.d.i.p. Wskazał, że dane, o które wnioskodawca wnioskuje są objęte tajemnica chronioną tajemnicą przedsiębiorstwa spółki [...] Sp. z o.o. Organ wyjaśnił, że wnioskowane informacje podlegają ochronie na podstawie dwóch aktów wewnętrznych obowiązujących w [...] Sp. z o.o. W Spółce obowiązywała uchwała Zarządu nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie określenia dokumentów stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa i zgodnie z tą uchwałą, wszelkie dokumenty lub informacje związane z obszarem zajętym pod inwestycję, w szczególności dotyczące lokalizacji Inwestycji, koncepcyjne, przedprojektowe, projektowe i studialne, a także dotyczące wpływu Inwestycji na otoczenie, który to dokument uprawnia Spółkę do objęcia przedmiotowych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa. Obecnie w Spółce obowiązuje Polityka Bezpieczeństwa wprowadzona uchwałą Zarządu z dnia [...] września 2022 r. nr [...] r. i dane wytworzone po wejściu w życie ww. Polityki podlegają ww. regulacji. W szczególności, zgodnie z art. 6.3 Polityki w spółce stosowana jest zasada "need to know"', rozumiana jako ścisłe limitowanie dostępu do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. 1) W odniesieniu do Pracowników i Współpracowników, tajemnica przedsiębiorstwo jest udostępniono pracownikom, którzy w ramach obowiązków służbowych powinni być zapoznani z tego rodzaju informacjami, ponieważ jest to konieczne do właściwej realizacji powierzonych zadań służbowych i realizacji umów na rzecz [...]. 2) W odniesieniu do Osób Trzecich, zasada "need to know" stosowana jest do osób, którym należy udostępnić informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w związku z realizacją umów podpisanych przez [...]. Udostępnieniu podlegają jedynie informacje, które są konieczne i niezbędne do realizacji tego rodzaju umów. Za niedopuszczalne uważa się przekazywanie innych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, które nie mają znaczenia dla właściwej realizacji umowy.
Organ wskazał, że szczegółowa analiza wielokryterialna dotycząca wybranego wariantu [...] i wariantów rezerwowych jest częścią studium techniczno - ekonomiczno- środowiskowego, w dalszej części decyzji "STEŚ". Warianty przedstawione w STEŚ jeszcze nie podlegały konsultacjom społecznym i analiza wielokryterialna dotycząca wybranego wariantu [...] nie będzie podlegała w całości konsultacjom, ponieważ to do inwestora należy wybór konsultowanych wariantów. Ujawnienie informacji, o które wnioskuje Wnioskodawca, które dotychczas nie były ujawnione, mogłoby narazić spółkę [...] na szkody wizerunkowe i operacyjne. Inwestor jest na wczesnym etapie planowania Inwestycji, przed nim jest jeszcze etap rozpoczęcia zamówień publicznych na projektowanie, wybór Inżyniera Kontraktu i realizację robót budowlanych, a przede wszystkim jest przed etapem konsultacji społecznych wymaganych zgodnie z przepisami powszechnymi. Opisy wariantów zawierają w szczególności porównawcze dane finansowe, które na obecnym etapie inwestycji nie powinny być ujawniane, ponieważ mogłoby to wpłynąć m.in. na wysokość wynagrodzenia zaoferowanego w przetargach. Ujawnienie powyższych informacji mogłoby zagrozić prawidłowemu przebiegowi procedur konkurencyjnych, w szczególności zwiększyć ryzyko zakazanej zmowy przetargowej albo innych czynów nieuczciwej konkurencji ze strony wykonawców. Ponadto, ujawnienie treści STEŚ tylko wybranym osobom/podmiotom (jeszcze przed etapem konsultacji społecznych które ze swojej natury mają charakter otwarty i powszechny) stwarza ryzyko niezachowania równości stron lub wręcz działań spekulacyjnych w zakresie obrotu nieruchomościami. Posiadanie i intencjonalne wykorzystywania informacji zawartych w studium rodzi obawy co do nakłaniania właścicieli wybranych nieruchomości do niegospodarnego rozporządzenia własnym majątkiem. Jednocześnie spółka [...] sp. z o.o. zrealizuje wszystkie obowiązki wynikające z tzw. konsultacji społecznych, w szczególności Działu IV ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko na odpowiednim kolejnym etapie przygotowania inwestycji. Ujawnienie studium techniczno- ekonomiczno- środowiskowego przed etapem konsultacji społecznych może spowodować straty wizerunkowe i wprowadzać opinię publiczną w błąd poprzez rozpowszechnienie np. jedynie wybranych fragmentów STEŚ lub rozpowszechniania wniosków, które nie wynikają z całego dokumentu STEŚ. To inwestor realizuje inwestycję to do niego należy decyzja w zakresie tego jakie opcje realizacji inwestycji bierze pod uwagę, a w konsekwencji tego jakie przedstawia do konsultacji społecznych. Organ wskazał, że umowa z wykonawcą STEŚ zawiera stosowne klauzule o poufności.
Organ wskazał też, że na potrzeby stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przyjmuje się definicję "tajemnicy przedsiębiorstwa", którą, jak podał, zawiera przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. 2020, poz. 1913 ze zm.), zwaną dalej u.z.n.k. Organ przytoczył następnie definicję tajemnicy przedsiębiorstwa wskazaną w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wskazując, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Organ wskazał, że o spełnieniu aspektu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy stanowią zatem następujące okoliczności: • ujęcie informacji w wykazie informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy, • nieujawnienie ww. informacji do wiadomości publicznej, • ograniczenie dostępu do tych informacji do wąskiego grona osób posiadającego odpowiednie kompetencje, • zobowiązanie pracowników mających dostęp do ww. informacji do zachowania ich w tajemnicy.
Podniesiono, że Spółka podjęła ściśle określone działania w celu zachowania poufności informacji żądanych przez wnioskodawcę. Wnioskowane informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, co przesądza o poufnym charakterze tych informacji. Wskazano, że zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przesłanka poufności informacji zostaje zachowana, gdy informacja nie jest ujawniona do wiadomości publicznej. Ujawnienie informacji mających dla Spółki wartość handlową i ekonomiczną mogłoby naruszyć zasady swobodnej konkurencji. Wnioskowane informacje zawierają również dane, które mogą pozwolić na określenie potencjału finansowo - ekonomicznego Spółki, co mogłoby mieć negatywny wpływ na możliwości negocjacyjne z przyszłymi ewentualnymi kontrahentami. Pozwoliłoby innym podmiotom zapoznać się w sposób nieuprawniony z modelem biznesowym Spółki {który zostałby ujawniony, bowiem pewne rozwiązania Spółka na obecnym etapie ma prawo wykluczać, a jedynie wybrane rozwiązania brać pod uwagę), a także strategią funkcjonowania Spółki, a co za tym idzie wpłynąć na obniżenie jej potencjału ekonomicznego.
Decyzję wydaną jako dokument elektroniczny organ przesłał do wiadomości wnioskodawcy e-mailem w dniu [...] czerwca 2023 r. Wnioskodawca zapoznał się z wiadomością w dniu [...] czerwca 2023 r. Organ przesłał decyzję za pośrednictwem operatora pocztowego, decyzja doręczona została stronie w dniu 3 lipca 2023 r. W dniu [...] czerwca wnioskodawca, po zapoznaniu się z decyzją przesłaną e-mailem, wystosował do [...] pismo z dnia [...] czerwca 2023 r. , w którym w nawiązaniu do decyzji z [...] czerwca 2023 r. wskazał, że składa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. przesłanie w uzupełnieniu dla pokazanej opinii publicznej tabeli zbiorczej (ogólna punktacja dla wariantów [...]-[...] tabel szczegółowych z uzyskanymi ocenami dla poszczególnych komponentów w odniesieniu do każdego modelu (z podaniem wagi danego modelu i składowych dla kryteriów dla poszczególnych wariantów. Podął, że wnioskowane materiały (tabele z wyliczeniami wg przykładu) nie stanowiącymi tajemnicy przedsiębiorcy należy przesłać na podany przez wnioskodawcę adres e-mail.
[...] pismem z dnia [...] lipca 2023 r. w odpowiedzi na wniosek z [...] czerwca
2023 r. wskazał wnioskodawcy, że przedstawia poniżej wyniki analizy Wielokryterialnej, z uzyskanymi ocenami dla każdego z ocenionych modeli w ramach poszczególnych wariantów. Wskazał jakie kryteria przeanalizowano w ramach modelu rozwojowego, technicznego, ekonomicznego i ekologicznego.
K.K. pismem z dnia [...] lipca 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Sp. z o.o. Zaskarżył decyzję w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. ograniczenie dostępu do informacji publicznej dotyczącej wykonanej analizy wielokryterialnej dla wariantów od [...] do [...] tj. w zakresie przesłania tabel szczegółowych z uzyskanymi ocenami dla poszczególnych komponentów w odniesieniu do każdego z modelu (z podaniem wagi danego modelu i składowych dla kryteriów) dla wszystkich wariantów. Wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości.
Podniósł, że w wydanej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej [...] określił, że wnioskowane dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i odmówił ich udostępnienia dla STEŚ [...] tj. wariantów od [...] do [...] dane w ocenie skarżącego winny być jednak udostępnione albowiem nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa. Takie dane o tym charakterze [...] udostępnia bowiem opinii publicznej np. dla STEŚ[...] tj. warianty od [...] do [...] (dane ogólnodostępne w internecie). Tym samym odmowa przekazania informacji, o które ponownie wnioskował skarżący do [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2023 r. (pismo - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) stanowi naruszenie prawa materialnego poprzez biedna wykładnię art. 5 u.d.i.p. Wnioskowane dane dot. przesłania tabel dla analizy wielokryterialnej zawierających wagi danego modelu i składowych dla kryteriów dla wszystkich wariantów STEŚ[...] (nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa albowiem są ogólnodostępne dla innych STEŚ, tym samym organ wydając decyzję błędnie zinterpretował treść wniosku i znaczenie art. 5 u.d.i.p.
[...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wskazał, że skarga jest nieuzasadniona. Organ podtrzymał stanowisko zajęte w decyzji. Wyjaśnił też, w odniesieniu do wniosku strony z dnia [...] czerwca 2023 r. (organ omyłkowo wskazał datę [...].VI.2023 r.), który wpłynął do organu 5 lipca 2023 r. ("wniosek o ponowne rozpatrzenie"), że jedynie pomocniczo wysłano do strony (jedynie informacyjnie) wydruk decyzji mailem w tym samy dniu, gdy wysłano decyzję za pośrednictwem operatora pocztowego.
Spółka wyjaśniła w toku postępowania sądowego pismem z dnia [...] grudnia
2023 r., że uchwała w sprawie wprowadzenia Polityki Bezpieczeństwa Informacji została wydana pod nr [...] w dniu [...] sierpnia 2022 r. Wyjaśniono, że doszło do oczywistej omyłki pisarskiej, ponieważ w odpowiedzi na skargę błędnie jako nr uchwały wskazano [...] z dnia [...] września 2022 r.
Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2024 r. podtrzymał skargę. Przedstawił przebieg postępowania w sprawie, wskazał, że Spółka pismem z dnia [...] lipca 2023 r. odpowiedziała na wniosek z [...] czerwca 2023 r. i udzieliła jedynie wybiórczych, niepełnych informacji niezwiązanych z treścią złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że pismem z dnia [...] lipca 2023 r. [...] nie przekazano informacji, o które wnioskował we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wskazał też m.in., że przyjęte kryteria, wagi, komponenty oraz składowe komponentu stanowią elementarne dane dla dokonania prawidłowej tzw. analizy wielokryterialnej dla dowolnej inwestycji zarówno liniowej (kolejowej lub drogowej) lub też inwestycji kubaturowych. Ww. dane nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa i powinny stanowić załącznik m.in. do raportu oddziaływania na środowisko, albowiem tylko ta analiza potwierdza jedynie właściwie dokonany przez inwestora wybór tzw. wariantu inwestorskiego oraz tzw. wariantów rezerwowych. Niedopuszczalnym jest stwierdzenie przyjęte przez spółkę [...] opisane zarówno w decyzji odmownej z dnia [...].06.2023 r. jak i w odpowiedzi na skargę z dnia [...].08.2023 r. że cyt. "analiza wielokryterialna dotycząca wybranego wariantu [...] nie będzie podlegała w całości konsultacjom". W ocenie skarżącego, co potwierdza m.in. liczna literatura techniczna w tym zakresie, celem właściwie dokonanej analizy wielokryterialnej dla każdej inwestycji jest bowiem zaprezentowanie szczegółowych podziałów kosztów i korzyści wraz z określeniem ich procentowych wag dla każdego z proponowanego przez inwestora wariantu w tym inwestycyjnego, rezerwowego lub też tzw. wariantu bezrealizacyjnego.
Skarżący wskazał też m.in., że zgodnie z informacjami i zapewnieniami przekazanymi wielokrotnie przez przedstawicieli spółki [...], zawartymi w dokumentach realizacyjnych spółki jak również informacjami przekazanymi w trakcie ogłaszania opinii publicznej wyboru wariantu inwestorskiego [...] – metodologia opracowania analiz wielokryterialnych oraz przedstawiania wyników w tym zakresie wg opinii spółki [...] dla wszystkich prowadzonych inwestycji jest porównywalna i transparentna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności, czy też zgodności z zasadami współżycia społecznego.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.
Oceniana w świetle powyższych kryteriów skarga nie podlegała uwzględnieniu. Wskazania wymaga jednocześnie, że Sąd przyjął, iż skarga jest dopuszczalna, a pismo skarżącego do Spółki z dnia [...] czerwca 2023 r., nazwane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, potraktowane zostało jako dodatkowe stanowisko strony w sprawie. Decyzja z dnia [...] czerwca 2023 r. weszła bowiem do obrotu prawnego [...] lipca 2023 r. (po doręczeniu za pośrednictwem operatora pocztowego) i dopiero od tej daty strona mogła złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, albo skargę do sądu administracyjnego. Skarżący, po doręczeniu w dniu [...] lipca 2023 r. przez Spółkę decyzji z dnia [...] czerwca 2023 r. wniósł wyłącznie skargę do Sądu. W tych okolicznościach kierując się ochroną praw jednostki i zapewnieniem prawa do sądu, Sąd przyjął, że skarga jest dopuszczalna. Sąd zauważa, że działanie Spółki poprzez pierwotne wysłanie do skarżącego wydruku decyzji e-mailem (jak wskazano w odpowiedzi na skargę, jedynie informacyjnie) mogło wprowadzić stronę w błąd, co do faktu jej doręczenia w sytuacji, gdy nie zaznaczono takiego informacyjnego działania. Powyższe nie wpływa jednakże na wynik sprawy. W sprawie nie ma bowiem wątpliwości, że k.p.a. nie przewiduje możliwości doręczenia decyzji za pośrednictwem e-maila, a zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2023 r. doręczona została [...] lipca 2023 r. Skarga wniesiona została do Sądu w terminie.
Odnosząc się zaś do istoty sprawy Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2023 r. stwierdził, że nie narusza ona prawa materialnego i procesowego.
[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. (art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), jest bowiem Spółką Skarbu Państwa powołaną na mocy art. 11 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym
(Dz.U. 2023 r., poz..892) do przygotowania i realizacji Programu wieloletniego Centralnego Portu Komunikacyjnego obejmującego budowę nowego lotniska centralnego dla Polski oraz koordynacji i realizacji inwestycji towarzyszących, w tym nowej sieci linii kolejowych, dróg ekspresowych, autostrad i pozostałej infrastruktury przesyłowej, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Informacja publiczna, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 ustawy wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 ustawy nie jest to katalog zamknięty.
Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.
W ocenie Sądu żądana we wniosku informacja, której udostępnienia odmówiono zaskarżoną decyzją, stanowi informację o sprawie publicznej i powyższe nie było kwestionowane w sprawie. Realizacja inwestycji i inwestycji towarzyszących stanowi cel publiczny w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344).
Spółka odmawiając udostępnienia żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej powołała się na tajemnicę przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o., jako przesłankę ograniczającą udostępnienie żądanej informacji publicznej.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Zdaniem Sądu Spółka wykazała w niniejszej sprawie, że podstawę ograniczenia dostępu do informacji żądanej we wniosku, tj. szczegółowej analizy wielokryterialnej dotyczącej wybranego wariantu [...] i wariantów rezerwowych dla STEŚ [...], w tym przedmiocie bowiem decyzja rozstrzyga, stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Spółka prawidłowo przywołała treść tego przepisu omyłkowo wskazując jedynie na ust. 4 w miejsce ust. 2.
Spółka nie naruszyła w tej sprawie przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu decyzji wykazano, że żądana informacja publiczna stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Takimi właśnie wartościami kierował się ustawodawca wprowadzając w ustawowej regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. kategorię tajemnicy przedsiębiorcy jako wartości uzasadniającej ograniczenie dostępu do informacji publicznej.
Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. W zakresie przesłanki formalnej przedsiębiorca musi wyrazić w sposób zewnętrzny wolę zachowania określonej informacji w poufności. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja objęta manifestacją przedsiębiorcy musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności (por. wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I 2347/15; z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3260/14; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do art. 11 ust. 2 u.z.n.k., przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Niewątpliwie celem u.z.n.k. jest ochrona swobody działalności gospodarczej przez zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji i dostępu do rynku na równych prawach. Określone informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli m.in. mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, a ich ujawnienie mogłoby narażać go na dający się oszacować i wykazać uszczerbek ekonomiczny. Inaczej mówiąc, sens i potrzeba ochrony określonych informacji w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa istnieje wówczas, gdy ujawnienie tych informacji może negatywnie wpłynąć, przynajmniej potencjalnie na interesy przedsiębiorcy.
W dotychczasowym orzecznictwie sądowym, na podstawie art. 11 ust. 2 u.z.n.k. prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (informacja o określonej treści, mająca wartość gospodarczą) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji formalny (v. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 195/13; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 759/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W sprawie tej Spółka wykazała spełnienie obu tych elementów, co potwierdza nadesłany do Sądu materiał dowodowy.
Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej, jako niedostępnej dla osób trzecich. W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji (E. Nowińska, M. Du Vail, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Z informacją poufną mamy zatem do czynienia wtedy, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna.
W sprawie tej nie ma wątpliwości, że Spółka wykazała wolę, aby żądana informacja pozostała tajemnicą dla określonych odbiorców i Spółka podjęła działania w celu ograniczenia liczby osób mających dostęp do informacji. Wynika to jednoznacznie z przyjętej Polityki Bezpieczeństwa, która określa – jak wynika z jej treści – rozwiązania dotyczące m.in. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa i dotyczy wszystkich pracowników, współpracowników i kontrahentów Spółki (Polityka bezpieczeństwa wprowadzona uchwałą Zarządu z dnia [...] sierpnia 2022 r.). Z dokumentu tego wynika, że Spółka zachowuje informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa w poufności, tj. nie jest ona udostępniana lub wyjawiana osobom, podmiotom nieupoważnionym (pkt 7 ppkt 3, 1a)).
Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich.
Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji.
Spółka w zaskarżonej decyzji wyjaśniła, w sposób wystarczający dla oceny trafności zajętego stanowiska, dlaczego żądane informacje publiczne mają dla niej wartość gospodarczą (handlową, ekonomiczną) i ich ujawnienie może naruszyć zasady swobodnej konkurencji. W załączniku nr 3 do Polityki Bezpieczeństwa Spółka przyjęła też kwalifikację informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Określono w nim też zasady ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, w tym określono powołaną w decyzji w pkt. 6 ppkt 3 1) i 2) zasadę limitowania dostępu do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Regulamin określa też jakie kategorie osób są zobowiązane do przestrzegania zasad związanych z ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa
Sąd po zapoznaniu się z nadesłaną przez Spółkę informacją publiczną, której udostępnienia decyzją Spółka odmówiła wnioskodawcy, stwierdził, że w istocie żądana informacja zawiera m.in. dane, które mogą pozwolić na określenie potencjału finansowo-ekonomicznego Spółki i nie można wykluczyć, że ujawnienie tych danych mogłoby mieć negatywny wpływ na możliwości negocjacyjne z ewentualnymi przyszłymi kontrahentami. Szczegółowa analiza wielokryterialna jest częścią studium techniczno-ekonomiczno-środowiskowego i przedstawione w niej warianty, jak wskazano w decyzji, na dzień jej wydania nie podlegały konsultacjom społecznym. Nie jest wprawdzie zrozumiałe jakie szkody wizerunkowe i operacyjne, na które także Spółka powołała się w decyzji, miałoby wywołać ujawnienie żądanej informacji publicznej na tym etapie, jednakże niezrozumiałe powołanie tych okoliczności nie waży na wyniku tej sprawy. Nie ma bowiem wątpliwości, że kwestie "wizerunkowe" nie stanowią same w sobie podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Natomiast wskazane w dalszej części uzasadnienia decyzji kwestie dotyczące wczesnego etapu planowania inwestycji, przed etapem rozpoczęcia zamówień publicznych na projektowanie, czy realizację robót budowlanych, pozwalają ujmować żądane informacje publiczne, jako informacje organizacyjne przedsiębiorstwa.
Realizując spoczywający na Sądzie obowiązek rzeczywistej kontroli dokumentów źródłowych będących przedmiotem wniosku i dokonania oceny ich charakteru, Sąd w składzie orzekającym zapoznał się z materiałami nadesłanymi przez Spółkę stanowiącymi żądaną informację publiczną, które nie zostały udostępnione wnioskodawcy. Sąd zapoznał się również Polityką Bezpieczeństwa obowiązująca w Spółce, określającą m.in. zasady ograniczania dostępu do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa oraz m.in. z Regulaminem stanowiącym załącznik nr 3 do Polityki Bezpieczeństwa.
Sąd po zapoznaniu się z nadesłaną przez Spółkę informacją publiczną, żądaną we wniosku, stwierdził, że opisy wariantów zawierają m.in. porównawcze dane finansowe, na co Spółka wskazywała w decyzji i ich ujawnienie mogłoby istotnie zagrozić prawidłowości przebiegu procedur, w tym zwiększyć ryzyko zakazanej zmowy przetargowej albo innych czynów nieuczciwej konkurencji. Sąd podziela twierdzenie Spółki, że udostepnienie wnioskodawcy (a zatem konkretnej, wybranej osobie), jeszcze przed etapem konsultacji społecznych (a zatem na dzień wydania zaskarżonej decyzji) stwarza ryzyko niezachowania równości stron lub działań spekulacyjnych w zakresie obrotu nieruchomościami. Nie ma wątpliwości, że tego rodzaju informacje, jak żądane przez wnioskodawcę, na dzień wydania decyzji nie są powszechnie znane.
Argumentacja skarżącego, że żądane informacje publiczne, których udostępnienia odmówiono decyzją nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa, albowiem dane o takim charakterze Spółka udostępnia opinii publicznej np. dla STEŚ [...] (warianty od [...] do [...]), zauważyć należy, że udostępnienie, na które wskazuje skarżący, nie dotyczy żądanej w tej sprawie informacji publicznej, nastąpiło na zupełnie innym etapie inwestycji, w tym w szczególności po konsultacjach i stanowi przedstawienie konkretnego wariantu do analiz II etapu (informacje dostępne na stronie [...].
Podkreślenia wymaga w związku z tym raz jeszcze, że przedmiotem żądania wniosku i rozstrzygnięcia decyzji nie było "przesłanie tabel szczegółowych (...)", co skarżący wskazuje w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2024 r., ale szczegółowa analiza wielokryterialna dotycząca wybranego wariantu [...] i wariantów rezerwowych dla STEŚ [...]. Decyzja o odmowie udostępnienia dotyczy takiego właśnie żądania wniosku i żądanie to nie mogło podlegać swobodnym modyfikacjom Spółki. Nie może być zatem mowy o doprecyzowywaniu przez skarżącego po wydaniu decyzji (w piśmie strony z [...] czerwca 2023 r.) żądania.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że żądane we wniosku informacje, których udostępnienia decyzją odmówiono na dzień [...] czerwca 2023 r. nie były powszechnie znane ani jako całość, ani w szczególnym zestawieniu niektórych tylko elementów. Podkreślenia wymaga przy tym, że informacje te jednoznacznie oznaczone zostały przez Spółkę, zgodnie z przyjętymi w Regulaminie zasadami, jako tajemnica przedsiębiorstwa i tak też są przez Spółkę traktowane, co potwierdza postępowanie przed Sądem.
W ocenie Sądu brak jest – na gruncie tej sprawy – podstaw do podważenia stanowiska Spółki, że żądane we wniosku informacje stanowią informacje organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą dla Spółki.
W sprawie tej Spółka wykazała też, że podjęła działania w celu zachowania informacji, o których mowa we wniosku, w poufności, a tym samym ograniczyła grono osób mających dostęp do treści przedmiotowych informacji. Spółka bezspornie wykazała wolę nieujawniania tych informacji w żądanej postaci. Nadesłany do Sądu materiał dowodowy potwierdza, że wnioskowane informacje podlegają ochronie na podstawie regulacji wewnętrznych obowiązujących w [...] Sp. z o.o., o których była już mowa wyżej, jako tajemnica przedsiębiorstwa.
Nie ma wątpliwości co do obowiązywania w Spółce Polityki Bezpieczeństwa wprowadzonej uchwałą z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] r. (w decyzji omyłkowo powołano się na uchwałę z [...] września 2022 r. nr [...]). Spółka zasadnie wskazała w decyzji, że w punkcie 6.3 Polityki Bezpieczeństwa (dokładniej, załącznika nr 3 do niej), wprost przewidziano, że 1) w odniesieniu do Pracowników i Współpracowników, tajemnica przedsiębiorstwo jest udostępniana pracownikom, którzy w ramach obowiązków służbowych powinni być zapoznani z tego rodzaju informacjami, ponieważ jest to konieczne do właściwej realizacji powierzonych zadań służbowych i realizacji umów na rzecz [...]. 2) w odniesieniu do Osób Trzecich, zasada "need to know" stosowana jest do osób, którym należy udostępnić informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w związku z realizacją umów podpisanych przez [...]. Udostępnieniu podlegają jedynie informacje, które są konieczne i niezbędne do realizacji tego rodzaju umów. Za niedopuszczalne uważa się przekazywanie innych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, które nie mają znaczenia dla właściwej realizacji umowy.
W ocenie Sądu, po zapoznaniu się z całością materiału dowodowego, stwierdzić należy, że Spółka miała podstawy, aby odmówić udostępnienia żądanej informacji publicznej: szczegółowej analizy wielokryterialnej dotyczącej wybranego wariantu [...] i wariantów rezerwowych dla STEŚ [...], z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k.
Powołane przepisy zostały prawidłowo zastosowane w stanie faktycznym tej sprawy. Spółka podjęła działania w celu utrzymania informacji w poufności. Całokształt materiału dowodowego świadczy o tym, iż żądane informacje pozostają pod szczególną ochroną i są niedostępne dla szerokiego kręgu osób.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.), orzekł jak w wyroku.