II SA/Wa 1709/20

II SA/Wa 1709/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-09-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Łukasz Krzycki /sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
III OSK 5318/21 - Wyrok NSA z 2024-11-20
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, 8 § 1, art. 11, 77 §1, art. 80, 107 §3,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2016 poz 1948
srt. 165 ust.7, art. 270 ust. 3
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Dz.U. 2016 poz 1947
art. 170 ust. 1 pkt 1, art. 179, 180, at. 276 ust. 1-3
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2021 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - orzeczenie decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] kwietnia 2020 r., którym stwierdzono wygaśnięcie - z dniem [...] sierpnia 2017 r. - stosunku służbowego p. S.S., zwanej dalej "Funkcjonariuszem".
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:
- wyrokiem z 5 listopada 2018 r. (sygn. akt I OSK 1044/18) Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organ I. instancji do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego Funkcjonariusza - w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; w uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że w art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), zwanej dalej "ustawą wprowadzającą KAS", przewidziano skutek wygaśnięcia stosunków służbowych z dniem 31 sierpnia 2017 r. w przypadku funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby; przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt. 1 ustawy wprowadzającej KAS należy uwzględniać każdorazowo kryteria, określone art. 165 ust. 7 tej ustawy,
- decyzją z [...] lutego 2019 r. organ I. instancji stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego Funkcjonariusza z upływem 31 sierpnia 2017 r., wskutek nieotrzymania pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; wobec wniesienia przez Funkcjonariusza odwołanie organ II. instancji - decyzją z [...] kwietnia 2019 r. - uchylił to orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia; decyzją z [...] grudnia 2019 r. ponownie stwierdzono wygaśnięcie stosunku służbowego Funkcjonariusza z upływem 31 sierpnia 2017 r.; Funkcjonariusz ponownie się odwołał - zaś organ II. instancji uchylił zakwestionowane orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia,
- decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. organ I. instancji po raz kolejny stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego Funkcjonariusza z upływem 31 sierpnia 2017 r. - wskutek nieotrzymania w terminie do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; w uzasadnieniu wskazano, że przebieg dotychczasowej służby Funkcjonariusza nie umożliwił złożenia mu propozycji służby, gdyż prowadziłoby to do przekroczenia - ustalonego przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej - limitu funkcjonariuszy; po analizie przebiegu służby Funkcjonariusza - w kontekście przesłanek wskazanych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS - stwierdzono długotrwałe nieobecności w służbie (od stycznia 2017 do 31 maja 2017 r. - 101 dni zwolnienia lekarskiego); nieobecności w służbie w związku z wykorzystywaniem urlopów zdrowotnych, niższy od wymaganych poziom kompetencji zawodowych oraz wskazaną w kwestionariuszu oceny okresowej dyspozycyjność na poziomie przeciętnym; reasumując podniesiono, że struktura i alokację kadrową w Izbie Administracji Skarbowej w [...] oraz podległych jej jednostkach ukształtowano tak, aby zagwarantować najwyższy poziom realizacji zadań i celów Krajowej Administracji Skarbowej, zwanej dalej "KAS",
- wobec skutecznego wniesienia odwołania przez Funkcjonariusza sprawa jest rozpatrywana ponownie,
- zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie; oznacza to, że ani organ administracji publicznej, ani sąd - orzekając ponownie w tej samej sprawie - nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu - są nimi związane; w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego; zmierza ona do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku - w związku z rozpoznawaną sprawą; wskazania, co do dalszego postępowania, stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej; dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy - służą uniknięciu błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie,
- w wyroku o sygn. akt I OSK 1044/18 Sąd stanął na stanowisku, że wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania; jest konsekwencją zachowania organu, polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, z zastosowaniem wskazanych tam kryteriów; są one istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w tym przepisie; jej brak doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego; w razie wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji w tym przedmiocie; wymagającymi rozważenia przesłankami będą w tym przypadku te, określone w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS; mając na uwadze ocenę prawną oraz wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu o sygn. akt I OSK 1044/18, organ I. instancji stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego Funkcjonariusza z upływem 31 sierpnia 2017 r.; decyzję w tym przedmiocie wydano zgodnie z wytycznymi Sądu - zarówno co do rodzaju rozstrzygnięcia, jakie powinno zapaść w niniejszej sprawie, jak i z uwzględnieniem wywodu prawnego, dotyczącego konieczności podania przez organ zastosowanych kryteriów oceny oraz przesłanek selekcji funkcjonariuszy, określonych art. 165 ust 7 ustawy wprowadzającej KAS; w rozstrzygnięciu organu I. instancji uwzględniono również zalecenia organu odwoławczego, zawarte w decyzji kasacyjnej z [...] lutego 2020 r.,
- rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego funkcjonariuszy determinowały względy wynikające ze zmian w organizacji funkcjonowania skarbowości i Służby Celnej - utworzenie KAS; z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (obecnie opubl. w Dz.U. z 2012 r. poz. 422), zwana dalej "ustawą o KAS", którą KAS utworzono; w jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową; ustawą wprowadzono szereg rozwiązań w zakresie ustroju i organizacji jednostek KAS, w tym także w sprawach dotyczących służby i pracy; przepisy przejściowe i wprowadzające zawarto w ustawie wprowadzającej KAS; zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się - z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170, - odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS albo - pełniącymi służbę w jednostkach KAS - funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej; zachowali ciągłość pracy i służby,
- w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS przewidziano, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają - w terminie do dnia 31 maja 2017 r., - odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania,
- w myśl art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2,3 i 6 ustawy o KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o KAS wygasają:
- z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;
- po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, nie później jednak niż 31 sierpnia 2017 r.,
- Funkcjonariusz do 31 maja 2017 r. nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS; w konsekwencji braku propozycji - w myśl art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS - jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r.,
- nieprzedstawienie Funkcjonariuszowi do 31 maja 2017 r. propozycji pracy czy służby w KAS określanych dalej wspólnym mianem "zatrudnienie", znajduje oparcie w przepisach ustawy wprowadzającej KAS; ustawodawca pozostawił bowiem kierownikom jednostek organizacyjnych KAS prawo decydowania, komu przedstawią propozycję, a - w przypadku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia - wybór rodzaju zatrudnienia, jaki zostanie zaproponowany poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki - czy będzie to zatrudnienie na podstawie umowy o pracę czy też propozycja pełnienia służby; ustawa nie zawiera nakazu złożenia pracownikom propozycji zatrudnienia, zaś funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby; ustawodawca umożliwił bowiem dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb poszczególnych jednostek organizacyjnych i realizowanych przez nie zadań; stąd też Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie był zobowiązany do przedłożenia Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia; potwierdzono to również w wydanym w niniejszej sprawie orzeczeniu o sygn. akt I OSK 1044/18,
- w uzasadnieniu wydanej w I. instancji decyzji wyjaśniono - zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku o sygn. akt I OSK 1044/18 - przyczyny, zaniechania przedstawienia Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia; Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki; wejście wżycie ustawy o KAS oraz przepisów wprowadzających ustawę o KAS oraz związana z tym reorganizacja, spowodowały bowiem konieczność ukształtowania nowej struktury organizacyjnej, jaką jest KAS; w jej skład wchodzą odrębne niegdyś jednostki organizacyjne - jak izby skarbowe, urzędy skarbowe, urzędy kontroli skarbowej oraz izby celne i urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi; organ I. instancji - po analizie przebiegu dotychczasowej służby Funkcjonariusza - podjął decyzję o nieprzedstawienia mu propozycji zatrudnienia; prowadziłoby to bowiem do przekroczenia ustalonego przez Szefa KAS dla Izby Administracji Skarbowej w [...], limitu funkcjonariuszy; uzasadniając decyzję wskazano na:
- długotrwałe nieobecności Funkcjonariusza w służbie - od stycznia 2017 do [...] maja 2017 r. - 101 dni zwolnienia lekarskiego,
- nieobecności w służbie, w związku z wykorzystywaniem urlopów zdrowotnych,
- niższy od wymaganych poziom kompetencji zawodowych oraz wskazaną w kwestionariuszu oceny okresowej z 2013 roku dyspozycyjność na poziomie przeciętnym,
- w odwołaniu Funkcjonariusz kwestionuje poczynione przez organ I. instancji ustalenia, dotyczące przebiegu jego służby, i sformułowane na ich podstawie wnioski – określa je jako bezpodstawne,
- Funkcjonariusz przebywał na zwolnieniach lekarskich przez ponad 100 dni; nie realizował w tym czasie powierzonych mu zadań; taka sytuacja nie leży niewątpliwie w interesie służby; prowadzi do jej dezorganizacji oraz wywołuje negatywne skutki w zakresie efektywności wykonywania zadań; wywołuje również negatywne skutki finansowe - związane z koniecznością wypłaty uposażenia. oznacza to, że przedłużająca się absencja Funkcjonariusza w służbie zwykle godzi w jej dobro i zachowanie w służbie funkcjonariusza, który od dłuższego czasu nie wykonuje swoich obowiązków odbywa się ze szkodą dla służby,
- odwołujący podniósł, że w kwestionariuszu oceny okresowej z [...] maja 2015 r. ogólny poziom realizacji zadań ustalono na poziomie oczekiwanym a ocena końcowa była pozytywna; z danego. kwestionariusza oceny okresowej wynika, jednak również, że Funkcjonariusz miał niższy poziom kompetencji niż wymagany na jego stanowisku służbowym; dotyczyło to następujących kompetencji: gotowość do zmian (poziom wymagany 4 - poziom kompetencji stwierdzony - 3), orientacja na klienta (poziom wymagany - 4, poziom stwierdzony - 3), oraz skuteczność komunikacyjna (poziom wymagany - 4, poziom stwierdzony - 3); bezspornie również Funkcjonariusz uzyskał w ocenie okresowej z [...] lipca 2013 r. - w pkt. 1, dotyczącym oceny spełniania kryterium dyspozycyjności - niską ocenę 2 punkty (z opinii bezpośredniego przełożonego oraz z oceny kierownika urzędu); opinię o funkcjonariuszu sporządza bezpośredni przełożony a końcowej oceny dokonuje kierownik urzędu - osoby, które nadzorują i znają pracę oraz sposób wykonywania przez funkcjonariusza obowiązków służbowych; z akt nie wynika zaś, by Funkcjonariusz kwestionował otrzymane oceny; możliwe było zatem powołanie się na ocenę dyspozycyjności - w kontekście kryteriów selekcji z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS,
- organ odwoławczy podzielił natomiast stanowisko Funkcjonariusza, sformułowane w odwołaniu, w kwestii absencji związanej z korzystaniem z urlopu zdrowotnego; skorzystanie z przysługującego funkcjonariuszowi prawa do urlopu zdrowotnego nie może być bowiem negatywnie oceniane przez organ; nie czyni to jednak wadliwym rozstrzygnięcia organu I. instancji, w świetle innych przyczyn braku złożenia Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w strukturach KAS,
- stanowisku, organu I. instancji - w świetle wytycznych zawartych w orzeczeniu o sygn. akt I OSK 1044/18 – jest zasadne; prawidłowo orzekł w sprawie oraz wskazał i uzasadnił powody, dla których nie przedstawił Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia; argumenty tego organu w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, znajdują oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym; odpowiadają też przesłankom ustawowym - określonym w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS,
- organ I. instancji – nie przedstawiając Funkcjonariuszowi do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby, - działał w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległą Izbę; dla prawidłowej i terminowej realizacji nałożonych na Służbę Celno-Skarbową zadań istotne jest efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych, przy uwzględnieniu potrzeb i specyfiki poszczególnych jednostek KAS; organ I. instancji - będąc równocześnie kierownikiem urzędu i realizując politykę kadrową w izbie administracji skarbowej - podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki; przede wszystkim odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy czy służby, aby nałożone przez ustawodawcę zadania realizowano prawidłowo; na każdym etapie zarządzania podległą jednostką, jednym z zasadniczych celów realizowanych przez jej kierownika jest m.in. dążenie do stworzenia optymalnych warunków do kształtowania pozytywnego wizerunku KAS; realizując zaś politykę kadrową w podległej mu jednostce, dyrektor izby administracji skarbowej ma możliwość oceny kadry pod kątem zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych; z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS nie wynika dla organu obowiązek złożenia propozycji zatrudnienia każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy; pozostawiono to uznaniu przełożonego, który - biorąc pod uwagę całokształt okoliczności - podejmuje decyzję, czy skorzystać z prawnej możliwości przedstawienia propozycji, czy też - co miało miejsce w niniejszej sprawie - nie przedłożyć funkcjonariuszowi lub pracownikowi propozycji zatrudnienia,
- w procesie składania propozycji nie można pomijać celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca planując reformę administracji skarbowej; mają one nadrzędne znaczenie, a ich osiągnięcie determinowało wdrożenie całej reformy; zamierzeniem przyświecającym utworzeniu KAS było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej; rozproszenie i powielanie niektórych zadań - związanych z procesem poboru należności podatkowych i celnych, w ramach poszczególnych służb - powodowało, że nie było możliwe ich realizowanie spójnie i jednolicie, a zarazem z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych; wejście w życie ustawy o KAS, a pośrednio także ustawy wprowadzające KAS, miało zatem służyć osiągnięciu zakładanych przez reformę celów; w związku z tym ustawodawca pozostawił woli dyrektorów izb administracji skarbowej dobór kadr KAS,
- mając to na uwadze organ I. instancji był uprawniony do nieprzedłożenia Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia z uwagi na konieczność dostosowania stanu kadrowego dotychczasowej Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na KAS,
- z podanych przyczyn - w świetle art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS - Funkcjonariusz nie otrzymał propozycji służby lub zatrudnienia w KAS; konsekwencją tego - w myśl art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS - było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie - z dniem 31 sierpnia 2017 r.,
- nie zasługują na uwzględnienie zarzuty odwołania, dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - w tym art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a.; wprawdzie - w przypadku decyzji wydawanej na zasadzie uznania administracyjnego, a taką podejmowano w niniejszej sprawie - niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na obiektywną ocenę okoliczności sprawy, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego, jest wadą postępowania, skutkującą wadliwością zapadłej w takim postępowaniu decyzji; dotyczyć to musi jednak materiału dowodowego, niezbędnego z punktu widzenia podstaw materialnoprawnych danego postępowania; zebranie całego materiału dowodowego to zgromadzenie dowodów, dotyczących wszystkich, mających znaczenie dla sprawy faktów; ich określenia następuje w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą rozstrzygnięcia sprawy; w rozpoznawanej sprawie - prowadząc postępowanie, będące konsekwencją wyroku o sygn. akt I OSK 1044/18 - zgromadzono i właściwie rozpatrzono materiał dowodowy; wskazuje on przyczyny braku złożenia Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w KAS; materiał ten jest spójny, a wywiedzione na jego podstawie wnioski - w kontekście przesłanek wskazanych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS – prawidłowe,
- w art. 7 K.p.a. ustawodawca ustanowił zasadę ogólną - uwzględnienia nie tylko słusznego interesu obywatela, ale także interesu społecznego; jest ona ściśle powiązana z - wyprowadzaną z art. 2 i 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) - zasadą proporcjonalności; nakazuje organom administracji publicznej - przy wyjaśnianiu i załatwianiu sprawy - wyważenie między interesem społecznym i słusznym interesem obywatela; wyrażając w art. 7 K.p.a. zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, ustawodawca chciał zapobiec jednostronnemu akcentowaniu czy to interesu społecznego, czy to interesu jednostki. w sprawie wszechstronnie oceniono zebrane materiały dowodowe; decyzję o nieprzedstawieniu Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w KAS podjęto w trosce o właściwą realizację zadań ustawowych przez podległą jednostkę - przy optymalnym rozmieszczeniu zasobów kadrowych w ramach posiadanego funduszu płac, limitu funkcjonariuszy wyznaczonego przez Szefa KAS oraz limitu zatrudnienia ogółem,
- w rozpatrywanej sprawie nie naruszono też art. 32 i 60 Konstytucji RP; w wyroku o sygn. akt I OSK 1044/18 stwierdzono: "Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego służby celnej, administracji podatkowej i kontroli skarbowej do nowej struktury organizacyjnej oraz nowych zadań nałożonych na organy KAS. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale trzecim ustawy wprowadzającej KAS. W tym właśnie kontekście i z takiej perspektywy należy zauważyć, że przekształcanie lub wygaszanie przez ustawodawcę stosunków zatrudnienia z mocy samego prawa jest szczególnym przypadkiem, w którym konstytucyjna ochrona trwałości stosunków zatrudnienia w służbie publicznej stanowi wartość narażoną na daleko idące ograniczenia. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie przekształcania lub wygaszania z mocy samego prawa stosunków zatrudnienia w służbie publicznej wskazuje, że szczególny charakter służby publicznej nie przekłada się na niezmienność zasad jej funkcjonowania, w tym także na bezwzględną ochronę trwałości stosunku zatrudnienia (wyrok z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt Kp 1/11). Zatrudnieni w służbie publicznej powinni liczyć się z tym, że ochrona trwałości ich stosunków zatrudnienia będzie dostosowana do zmieniających się warunków społecznych. Co do zasady, zamieszczenie w ustawie gwarancji stabilności zatrudnienia daje podstawę do oczekiwania, że ustawodawca nie zmieni w sposób arbitralny zasad ochrony trwałości tych stosunków (wyrok TK z dnia 16 czerwca 2003 r., sygn. akt: K 52/02). Ingerowanie z mocy prawa w indywidualne stosunki zatrudnienia w służbie publicznej może być uzasadnione zasadniczymi reformami aparatu administracji. Z punktu widzenia postanowień art. 24 Konstytucji w związku z charakterem służby publicznej wynikającym z art. 60 oraz art. 153 ust. 1 Konstytucji, ustanie lub modyfikacja stosunków zatrudnienia z mocy prawa jest możliwa w sytuacjach wyjątkowych, związanych z koniecznością realizowania innych ważnych wartości konstytucyjnych",
- reasumując, decyzję w I. instancji wydano zgodnie z prawem; zawarto tam wyjaśnienie przesłanek, którymi kierowano się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o nieprzedłożeniu Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia; orzekając w sprawie uwzględniono przebieg jego służby, obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa oraz wytyczne, zawarte w wyroku o sygn. akt I OSK 1044/18.
W skardze zarzucono naruszenie przepisów:
- art. 32 i 60 Konstytucji RP, poprzez złamanie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, konstytucyjnej zasady dostępu do służby publicznej na równych zasadach wobec zwolnienia Funkcjonariusza w niejasnych okolicznościach, z powołaniem się na zdarzenia, które nie są miarodajne do przebiegu jego służby,
- art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, poprzez akceptację decyzji organu I. instancji a tym samym:
- brak merytorycznego i faktycznego zastosowania w stosunku do Funkcjonariusza przesłanek z tego przepisu; odwołano się jedynie do przesłanek pozaustawowych; są one przy tym bez znaczenia wobec upływu czasu, bądź stanowią okoliczności nieprawdziwe; w szczególności przedstawiano je celowo i subiektywnie negatywnie, chociaż nie miały takiego charakteru,
- akceptację błędnego zastosowania do Funkcjonariusza określonych w tym przepisie kryteriów i uznanie, że jego kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania przemawiają za tym, by nie złożyć mu propozycji służby; prawidłowa ocena powinna prowadzić zaś do złożenia mu propozycji zatrudnienia,
- art. 7 i 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędną ocenę dowodów; prowadziło to do wniosku:
- jakoby decyzja o nie przedstawieniu propozycji służby była prawidłowa a stosunek służbowy wygasł; tymczasem należyta i wszechstronna ocena materiału dowodowego prowadzi do przeciwnego wniosku,
- o niewręczeniu propozycji służby, jako czynności prawidłowej i zgodnej z prawem; nie powinno to mieć jednak miejsca,
- art. 7-9,11,12 oraz 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego w sprawie; w konsekwencji błędne oceniono spełniania przesłanek art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS,
- art. 15 K.p.a. - zasady dwuinstancyjności; nie uchylono bowiem - stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. - decyzji organu I. instancji wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym - z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. - nie poinformowano Funkcjonariusza o wszczęciu postępowania administracyjnego jak i o możliwości składania w jego toku wniosków dowodowych oraz nie umożliwiono mu końcowego zapoznania się z aktami sprawy i przedstawienia swojego w niej stanowiska.
Wniesiono o:
- przeprowadzenie dowodów z dwu odpowiedzi na interpelacje poselskie, szeregu informacji o wolnych stanowiskach służbowych w Służbie Celno-Skarbowej, kwestionariuszy ocen okresowych Funkcjonariusza oraz otrzymanego przezeń podziękowania,
- uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej.
W szerokim uzasadnieniu skargi polemizowano z ustaleniami organów obu instancji, jakoby przebieg służby Funkcjonariusza, w tym jego indywidualne kwalifikacje i cechy, nie predysponowały go do przestawienia mu propozycji zatrudnienia. Podniesiono też:
- błędne jest stwierdzenie organu dotyczące terminu wygaśnięcia stosunku służbowego Funkcjonariusza z dniem 31 sierpnia 2017 r. w myśl uzasadnienia wyroku o sygn. akt I OSK 1044/18 stosunek ten nie mógł wygasnąć z tym dniem - wobec nie wydania do tego czasu stosownego orzeczenia w danym przedmiocie,
- organ I. instancji powołuje się na pismo Szefa KAS z [...] marca 2017 r. dotyczące limitu funkcjonariuszy; ceduje więc odpowiedzialność za nieotrzymanie przez Funkcjonariusza propozycji służby na ten organ; z kolei w przedmiotowym piśmie nie wskazano limitu pracowników Izby Administracji Skarbowej w [...]; z interpelacji nr [...] z [...] stycznia 2018 r Posła na Sejm RP- Pana A. G. - na którą odpowiedział Szef KAS w piśmie z lutego 2018 roku zadano pytanie, czy Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] wydano polecenie ograniczenia zatrudnienia w konkretnej skali, czy była to jego indywidualna decyzja; Szef KAS udzielił odpowiedzi, że - w myśl obowiązujących przepisów - całokształt kompetencji w zakresie kształtowania indywidualnych stosunków pracy, w tym dokonywania czynności z zakresu prawa pracy, należy do właściwości poszczególnych dyrektorów izby administracji skarbowej, którzy odpowiadają za zapewnienie niezakłóconej realizacji zadań KAS; wynika stąd, że to poszczególni dyrektorzy izb administracji skarbowej podejmowali indywidualne decyzje w kwestii zatrudnienia, w tym także w zakresie ewentualnego ograniczenia jego skali; z kolei dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] - od [...] marca 2017 r. - prowadził cały czas nabory zewnętrzne na pracowników cywilnych w Izbie Administracji Skarbowej w [...] oraz wewnętrzne wśród pracowników cywilnych na funkcjonariuszy celno-skarbowych; od [...] stycznia 2018 r. - już po przymusowym odejściu wielu doświadczonych funkcjonariuszy – ogłosił szereg naborów zewnętrznych – np. na stanowisko młodszego specjalisty Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii stanowisk specjalistycznych, liczba etatów – 8.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym wobec treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758, ze zm.), § 4 zarządzenia nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. oraz § 1 pkt 2 i § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym – tak zarządzenie k. 58 akt sądowych.
Sąd zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydając zaskarżoną decyzję – w tym zakresie trafne są wywody skargi - organ odwoławczy nie wyjaśnił sprawy w jej istotnych aspektach, poprzez ustalenie kluczowych faktów a następnie ich ocenę w kontekście kryteriów normatywnych przedstawienia propozycji zatrudnienie. Musiałoby to znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu. Oznacza to istotne naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3, w zw. z art. 8 § 1 i art. 11, K.p.a.
Rozpoznając sprawę organ administracji trafnie wprawdzie przywołał treść regulacji normatywnych, jakie mają w niej zastosowanie. Zasadnie też odnotowano znaczenie orzeczenia Sądu, jakie zapadło w tej sprawie (sygn. akt I OSK 1044/18) oraz związanie organów administracji - a także rozpoznającego sprawę Sądu - wyrażoną w nim oceną prawną jak i wskazaniami, co do dalszego postępowania. Wobec uprzedniego szczegółowego zreferowania stanowiska organu, ponowne go powtarzanie byłoby bezcelowe. Sąd przyjmuje je w danym zakresie za własne.
Organ administracji nie uwzględnił jednak właściwie uwarunkowań, wynikających z treści powołanych regulacji normatywnych, z uwzględnieniem wiążących w danym zakresie ocen prawnych. Nie dokonał w następstwie tego stosownie szczegółowych ustaleń faktycznych - istotnych dla właściwego rozstrzygnięcia danej sprawy.
Kluczowe jest w niej przede wszystkim precyzyjne ustalenie przesłanek i kryteriów orzekania w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego, wobec treści art. 270 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS, w zw. z art. 276 ust. 1 – 3 ustawy o KAS.
Należy zauważyć, że przypadek wygaśnięcia stosunku służbowego, wobec treści art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS, jest odrębnym (lex specialis) w stosunku do przesłanek zwolnienia, wymienionych w art. 179 i 180 ustawy o KAS, czy podstaw wygaśnięcia stosunku służbowego, przewidzianych art. 182 tego aktu. Stosowne zdarzenie - w postaci nieprzedstawienia propozycje dalszej służby - ma jedynie analogiczne skutki do zwolnienia funkcjonariusza KAS na zasadach ogólnych (tak art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS). Wymagało jednak ustalenia, czy zachodziły przesłanki ku temu, przewidziane ustawą wprowadzającą KAS.
Chodzi więc o odkodowanie normatywnych kryteriów wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. Do wydania orzeczenia zobowiązano bowiem organ treścią prawomocnego orzeczenia (sygn. akt I OSK 1044/18). Przede wszystkim konieczne jest rozstrzygnięcie, co jest przesłanką wydanie decyzji:
- samo ustalenie faktu nieprzedstawienia określonemu funkcjonariuszowi propozycji służby lub zatrudnienia, w określonym art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej KAS terminie, bądź też
- ocena zasadności zaniechania przedstawienia takiej propozycji przy określonych zmianach, wynikających z przekształcenia struktur administracji celnej i skarbowej w związku z utworzeniem KAS, wobec kwalifikacji i cech funkcjonariusza, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS.
W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy trzeba mieć przy tym na względzie także związanie oceną prawną, wyrażoną w orzeczeniu Sądu o sygn. akt I OSK 1044/18. Organ trafnie odnotował, wynikający z uzasadnienia tego wyroku obowiązek rozważenie sprawy w kontekście przesłanek normatywnych, określonych art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, jak i potrzebą poznania przesłanek zaniechania przedstawienia propozycji Funkcjonariuszowi w kontekście posiadanych przezeń kwalifikacji i dotychczasowego przebiegu służby. Wykładając przepisy ustawy wprowadzającej KAS, w powiązaniu z przypisami ustawy o KAS, sądy administracyjne opowiadają się generalnie za potrzebą rozstrzygania danej sprawy w drodze decyzji, z uwagi na regułę szerszej ochrony trwałości stosunku służbowego funkcjonariuszy publicznych - analogicznie w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. o sygn.. akt I OPS 1/19 (dostępna na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA").
W takiej sytuacji ewentualne przyjęcie, jakoby granice danej sprawy wyznaczało ustalenie, czy danej osobie w określonym terminie przedstawiono propozycję zatrudnienia, wypaczałoby oczywiście cel rozstrzygania sprawy w drodze orzeczenia administracyjnego, podlegającego kontroli instancyjnej a następnie sądowej. W sprawach byłych funkcjonariuszy KAS nie jest bowiem sporna okoliczność samego przedstawienia propozycji, lecz zasadność zaniechania takiej czynności.
Wobec wskazanych uwarunkowań wypada uznać, że przedmiotem danej sprawy - zakończonej wydaniem decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego wobec nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia - jest ustalenie zasadności działanie osoby pełniącej funkcje kierowniczą w danym organie administracji, w postaci zaniechania - w ramach kryteriów normatywnych doboru kadr, w związku z reformą administracji celnej i skarbowej. Nie byłoby więc w sprawie wystarczające samo ogólne wykazanie, że do nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia doszło w powiązaniu z samą reformą. Konieczne jest ustalenie czy - pomijając określoną osobę w doborze kadr - działano racjonalnie, z uwzględnieniem wskazanych ustawą kryteriów.
Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przeprowadzenie reformy instytucji o złożonej strukturze organizacyjnej, zatrudniających wiele osób - pracowników i funkcjonariuszy - jest działaniem bardzo złożonym. Nie sposób więc zakładać, aby wolą prawodawcy było zapewnienie pełnej kontroli doboru kadr w oparciu o przedstawienie zestawienia z obiektywnie sparametryzowanymi ocenami wszystkich osób - pracowników i funkcjonariuszy, co do których podejmowane są rozstrzygnięcia, materializujące się poprzez przedstawienie bądź nie propozycji dalszego zatrudnienia – co do każdego stanowiska pracy. O ile taka byłaby wola prawodawcy wskazałby tego rodzaju powinność. Może przy tym budzić wątpliwości czy w ogóle tego rodzaju rzetelne i obiektywne opracowanie mogłoby zostać sporządzone.
Nie oznacza to jednak sytuacji, gdy określone rozstrzygnięcie – w następstwie nieprzedstawienia propozycji dalszego zatrudnienia - nie jest możliwe do zakwestionowania - dopuszczalne jest nie przytoczenie żadnej, odnoszące się do obiektywnych kryteriów argumentacji, która przemawiała za nieprzedstawieniem propozycje dalszego zatrudnienia. Przeciwnie - konieczne jest w takim przypadku odwołanie się do przesłanek, które mogą być obiektywnie zweryfikowane - w szczególności wymienionych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS. Stanowi on, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.". Przy tym pojęcie dotychczasowej pracy i służby może obejmować także ocenę cech indywidualnych określonej osoby.
Pogląd taki prezentowany był już w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (tak np. nieprawomocne wyroki o sygn. akt II SA/Wa 2540/19 – oraz 941/20 - dostępne w CBOSA).
Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpatrywanej sprawy należy odnotować, że organ II. instancji nie uczynił zadość wymaganiu stosownie wnikliwego rozpoznania sprawy w kontekście zarzutów, sformułowanych przez Funkcjonariusza w odwołaniu.
Organ I. instancji wywodził, że przesłanką nie przedstawienia Funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, było m.in. ograniczenie ilości etatów, jakie pozostały do obsadzenia w tworzonej strukturze Izby Administracji Skarbowej w [...]. Przywołano też szereg okoliczności, pozostających w związku ze służbą Funkcjonariusza oraz jego wcześniejszymi ocenami.
Na wstępie należy odnotować, że niezbędną przesłanką nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia - co jest równoważne ze zwolnieniem a więc będzie opisywane także tym określeniem - jest rzeczywiste redukcja stanowisk, które mógłby on objąć, wobec posiadanych kwalifikacji. Ograniczenie takie wynika ze szczególnego statusu osób, pełniących służbę w formacjach mundurowych - szerszej ochrony stabilności ich zatrudnienia. Kluczowe dla ustalenia, że w sprawie zachodziły przesłanki zwolnienia jest stwierdzenie:
- przeprowadzenia redukcji etatów, bądź stanowisk, jakie może objąć dany funkcjonariusz wobec posiadanych kwalifikacji,
- obiektywnych przesłanek, dotyczących cech indywidualnych funkcjonariusza, która przemawiały za nieprzedstawienie mu propozycji dalszego zatrudnienia.
Odnosząc się do drugiej przesłanki trzeba zaznaczyć, że - ponieważ na etapie reformy administracji skarbowej nie było wolą prawodawcy obsadzenie wszelkich stanowisk na zasadzie konkursów (intencji takiej nie można domniemywać, wobec odmiennej treści stosownych regulacji normatywnych ustawy wprowadzającej KAS) - nie sposób oczekiwać przedstawienia czy przywołania w uzasadnieniu decyzji konkretnych zestawień lub porównań, z których wynikałoby, jak dana osoba winna być oceniana wobec innych osób, którym stosowne propozycje zatrudnienia przedstawiono. Niezbędny jest za to przywołanie okoliczności dotyczących dotychczasowego przebiegu służby danego, zwalnianego funkcjonariusza, które uprawdopodobnić mogą zasadność wyboru innych osób, bądź wykazanie, że osoba o określonych kwalifikacjach w ogóle okazała się zbędna w danej strukturze. W danym kontekście powinien był rozważyć sprawę organ odwoławczy.
Odnosząc to do realiów rozpatrywanej sprawy trzeba odnotować, że na etapie odwołania Funkcjonariusz kwestionował samą potrzebę redukcji etatów wobec utworzenia nowej jednostki organizacyjnej - Izby Administracji Skarbowej w [...]. Podważał stanowisko organu I. instancji jakoby osoba pełniąca funkcję kierowniczą była zobligowana do ograniczenia ilości etatów przez obiektywne czynniki zewnętrzne – np. narzuconą liczbę etatów. Myśl tę rozwinięto dodatkowo w skardze wychodząc, że dostępne dokumenty uzasadniają wątpliwości, czy faktycznie powoływane przez organy ograniczenie etatów w danej Izbie było wymagane (powoływano odpowiedzi na interpelacje poselskie). Konieczność redukcji etatów wskazywały z kolei organy, jako przesłankę potrzeby zwolnienie Funkcjonariusza. Ma to więc - w realiach danej sprawy - znaczenie bardzo istotne. Wobec sformułowanych w odwołaniu zarzutów, organ II. instancji ograniczył się jedynie do wskazania, że przedstawienie Funkcjonariuszowi propozycji służby prowadziłoby do przekroczenia "limitu funkcjonariuszy wyznaczonego przez Szefa KAS". Nie przywołano przy tym żadnych szerszych okoliczności, czy dokumentów dotyczących ustaleń, co do danego faktu. Jednocześnie jest to okoliczność sporna - kwestionowana nadal w skardze.
W takim sytuacji nie sposób uznać, aby sprawę z danym wykresie stosownie wnikliwie wyjaśniono. Sąd nie jest z kolei właściwy do dokonywania w danym zakresie własnych ustaleń - na przykład w oparciu o akta administracyjne bądź ogólnie dostępne materiały - w tym w sieci teleinformatycznej. Naruszałoby to zasadę rozpoznawania sprawy w dwu instancjach przez organ administracji a później wyłącznie następczej kontroli legalności wydanego orzeczenia przez sąd administracyjny.
Trafne są również zarzuty skargi, gdzie wywodzono, że organ odwoławczy nie odniósł się stosownie wnikliwie do kwestii prowadzenia dalszych naborów do KAS, gdy równocześnie uznano za zasadne zwolnienie Funkcjonariusza. Wprawdzie chybione są wywody skargi, gdzie kwestionowano w ogóle możliwość prowadzenia naboru do jednostek administracji skarbowej, gdy równocześnie określonym osobom nie przedstawiono propozycji dalszego zatrudnienia w tej instytucji. Nie sposób bowiem wykluczyć, że personel danej jednostki organizacyjnej musiał być uzupełniony o osoby z innymi kwalifikacjami niż posiadane przez Funkcjonariusza. W skardze przywoływano np. konkurs na stanowisko młodszego specjalisty Służby Celno-Skarbowej zaś Funkcjonariusz - mając stopnień [...] - realizował zadania jako [...] Służby Celnej (tak - świadectwo służby w aktach). Nie sposób przy tym uznać za racjonalne obsadzanie dowolnych stanowisk funkcjonariuszami ze znacznym doświadczeniem czy wysokim stopniem służbowym, co wiąże się ze stosownym ich uposażeniem. Takie gospodarowanie środkami budżetowymi, ograniczonymi stosownymi limitami, nie byłoby racjonalne. Organ odwoławczy nie poczynił jednak w danym zakresie żadnych ustaleń. Musiałoby to bowiem znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia. Nie jest też wystarczające stwierdzenie, że określone nabory prowadzono wobec przyjęcie przez KAS nowych zadań oraz odchodzenia pracowników. Istotne bowiem, czy dane potrzeby mogły być przewidziane na etapie, gdy zwolniono Funkcjonariusza.
Zasadne są także - choć jedynie częściowo - zarzuty skargi, gdzie podnoszono, że organ nie dość wnikliwie odniósł się do kryteriów oceny przebiegu służby Funkcjonariusza. Chybione są wprawdzie zarzuty skargi, jakoby wyznacznikiem oceny osób, którym nie przedstawiono propozycje dalszego zatrudnienia, nie mogła być generalnie ich faktyczna absencja w pracy, niezależnie czy ponoszą one za to odpowiedzialność – np. wobec korzystania z przysługującego z mocy ustawy urlopu zdrowotnego bądź zwolnienia lekarskiego. W szczególnych okolicznościach (np. reformy instytucjonalnej) może być to także ważnym kryterium selekcji personelu - np. gdy faktycznie zasadne jest zwolnienie części z nich. Dotyczy to także instytucji publicznej, jaką jest organ administracji skarbowej. Obowiązkiem osoby organizującej pracę określone jednostki organizacyjnej - utrzymywanej wszak ze środków publicznych - jest taki dobór personelu, aby funkcjonowała ona najbardziej efektywnie. Samo więc korzystanie z przywilejów pracowniczych nie może być generalnie przesłanką zwolnienia funkcjonariusza, jednak w sytuacji szczególnej - np. faktycznej konieczności ograniczenia ilości osób, pełniących służbę - może stanowić kryterium określenia, komu przedstawić propozycje kontynuacji stosunku służbowego. W judykaturze nie jest kwestionowany pogląd, że przykładowo znaczna - także niezawiniona, wynikająca z uwarunkowań obiektywnych - absencja funkcjonariusza (np. Policji) może być szczególną przesłanką zwolnienia ze służby, nawet gdy nie wiąże się z redukcją etatów (tak wyrok NSA o sygn. akt I OSK 2515/16 - dostępny w CBOSA).
Zasadnie więc organ odwoławczy przywołał okoliczność znacznego okresu zwolnienia lekarskiego Funkcjonariusza zaś bezpodstawnie zakwestionował wskazanie przez organ I. instancji na stałe wykorzystywanie urlopów zdrowotnych. Skoro dane zdarzenie (zwolnienie lekarskie) poprzedzało bezpośrednio termin selekcji personelu organ nie było również obowiązany rozważać, czy dane zdarzenie ma charakter powtarzalny. Miałoby to znaczenie gdyby stanowiło element zestawienia - w ramach obiektywnego porównania cech wielu funkcjonariuszy. W danym zakresie zarzuty skargi są chybione.
Równocześnie jednak organ odwoławczy nie odniósł się faktycznie do istotnych zarzutów Funkcjonariusza, który podnosił, że ocena jego kwalifikacji nie jest poprawna gdyż odwołano się do analiz sprzed kilku lat.
W tym kontekście należy wskazać na wstępie, że powołany przez organ kryteria oceny - jak dyspozycyjność, poziom kwalifikacji itp. - mogą być przydatnym kryterium, jako przesłanka ustalenia, komu nie przedstawić propozycji dalszego zatrudnienia. Polemika w skardze, gdzie wywodzono, że Funkcjonariusz nie był ostatecznie oceniany negatywnie, nie może być skuteczna. Jak wcześniej wskazano, nie prowadzono bowiem postępowania konkursowego a dane o Funkcjonariuszu nie muszą być zestawiane z analogicznymi – m.in. osób, którym propozycje zatrudnienia przedłożono (tu oczekiwania Skarżącego nie są zasadne).
Jednakże - co trafnie podnoszono w skardze - przywoływane oceny pochodziły sprzed kilku lat przed prowadzona selekcją. Mogą być one przydatne wyłącznie jeżeli - po sformułowaniu oceny - nie prowadzono w tym samym obszarze innych analiz, dotyczących cech danego Funkcjonariusza. W kwestii tej - czy przywoływane oceny są najnowszymi dostępnymi - nie zajął w ogóle stanowiska organ odwoławczy. Nie pozwala to uznać, aby sprawę w danym zakresie stosownie wnikliwie wyjaśniono.
Nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu skarżonego aktu przez organ odwoławczy do wskazanych wcześniej kwestii, co odzwierciedlałoby wnikliwe rozpatrzenie sprawy w danym aspekcie, stanowi o naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. Mogło mieć to istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Brak stosownych ustaleń dotyczy bowiem zagadnień w sprawie istotnych.
Chybione są natomiast wywody skargi, jakoby organy obu instancji błędnie wskazywały, że stosunek służbowy Funkcjonariusza wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r., o ile w istocie zasadne było nie przedłużenie mu propozycji zatrudnienia. Termin ten bowiem determinuje wprost art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS. Nie może mieć na to wpływu data wydania orzeczenia w danym przedmiocie. Wniosek przeciwny nie wynika zdaniem Sądu w tym składzie z orzeczenia o sygn. akt I OSK 1044/18 a tym bardziej z postanowienia o odmowie dokonania wykładni tego wyroku (z 20 listopada 2020 r.). Funkcjonariusz mylnie rozumie znacznie zamieszczonych tam wypowiedzi.
Przedwczesne byłoby z kolei zajmowanie przez Sąd stanowiska w kwestii naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa materialnego – w tym rangi konstytucyjnej – zakreślających ramy swobody przy obsadzie stanowisk wobec tworzenia nowych struktur administracji skarbowej.
Bezzasadne są w końcu zarzuty skargi w kwestii istotnego naruszenia przepisów, dotyczących zapewnienia stronie udziału w sprawie. Funkcjonariusz mógł bowiem zająć w postępowaniu stanowisko - na etapie wniesienia odwołania. Orzekając zaś w sprawie organ II. instancji nie przywołał żadnych nowy dowodów, które nie byłyby znane Funkcjonariuszowi.
Sąd nie przeprowadził wnioskowanych dowodów. Prowadziłoby to bowiem do dokonywania nowych ustaleń, w zakresie gdzie sprawa nie została właściwie wyjaśnione przez orzekający w sprawie organ. Byłoby to więc bezzasadne.
Nie uwzględniono wniosku o uchylenie również decyzje organu I. instancji. Wobec braku zajęcie stanowiska przez organ odwoławczy w istotnych w sprawie kwestiach, ocena czy wydanie decyzji kasatoryjnej byłoby zasadne jest przedwczesne. Nie ma więc przesłanek dla uznania, że uchylenie danego aktu jest niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy, w rozumieniu art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.
Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Będzie miał także na uwadze dodatkową argumentację Funkcjonariusza, zawartą w skardze.