II SA/Wa 1702/24

II SA/Wa 1702/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Dorota Kozub-Marciniak
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi R. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia motywacyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozkazem personalnym z [...] lipca 2024 r. nr [...] Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "KWP", "organ pierwszej instancji") z [...] maja 2024 r. nr [...] o odmowie wypłaty [...] R. M. (dalej: "skarżący") świadczenia motywacyjnego za okres od [...] sierpnia 2021 r. do [...] kwietnia 2024 r., tj. za okres 32 miesięcy i 7 dni, w łącznej kwocie 48.338 zł brutto.
Do wydania zaskarżonego rozkazu personalnego doszło w następującym stanie faktycznym sprawy.
Raportem z [...] lutego 2020 r. skarżący poinformował organ pierwszej instancji o wszczęciu przeciwko niemu, przez Prokuraturę Regionalną w [...] (Wydział [...] do Spraw Przestępczości Gospodarczej), postępowania karnego o sygn. akt [...], w którym przedstawiono mu zarzut popełnienia przestępstwa z art. 231 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 383; dalej: "k.k.") w zbiegu z art. 160 § 1 i § 2 k.k. w związku z art. 11 § 1 k.k. Wobec prowadzonego w stosunku do skarżącego postępowania karnego, KWP rozkazem personalnym z [...] lutego 2020 r. nr [...] zawiesił go w czynnościach służbowych na okres 6 dni (od [...] do [...] marca 2020 r.). W dalszej kolejności rozkazem personalnym z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania świadczenia motywacyjnego w wysokości 1.500 zł miesięcznie. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne i prawomocne.
Następnie raportem z [...] lutego 2023 r. skarżący poinformował KWP o zakończeniu postępowania karnego, prowadzonego przez Sąd Rejonowy [...] w [...] ([...] Wydział Karny) w sprawie o sygn. akt [...], w którym występował w charakterze oskarżonego o przestępstwo z art. 231 § 1 k.k. w zbiegu z art. 160 § 1 i § 2 k.k. w związku z art. 11 § 1 k.k. Wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2023 r. zapadł wyrok uniewinniający go od zarzucanych mu czynów, przy czym orzeczenie to nie jest prawomocne. W kolejnym raporcie z [...] kwietnia 2024 r. skarżący przekazał organowi pierwszej instancji, iż ww. wyrok jest prawomocny, bo postępowanie karne prowadzone przez Sąd Okręgowy w [...] ([...] Wydział Karny Odwoławczy) o sygn. akt [...], zakończyło się wyrokiem z 29 kwietnia 2024 r. uniewinniającym go od zarzucanych czynów.
Wobec powyższego, rozkazem personalnym z [...] maja 2024 r. nr [...] KWP przyznał skarżącemu od [...] kwietnia 2024 r. świadczenie motywacyjne w wysokości 1.500 zł miesięcznie.
Wcześniej, bo [...] maja 2024 r. skarżący, wystąpił do organu pierwszej instancji z raportem o "zaległą wypłatę" świadczenia motywacyjnego za okres od [...] sierpnia 2021 r. do [...] kwietnia 2024 r., tj. za okres 32 miesięcy i 7 dni w łącznej kwocie 48.338 zł brutto, powołując się na ww. rozkaz personalny z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], a także wzmiankowany wyrok Sądu Okręgowego w [...] ([...] Wydział Karny Odwoławczy) o sygn. akt [...].
KWP rozkazem personalnym z [...] maja 2024 r. nr [...], mając za podstawę art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145 ze zm.; dalej: "u.P.") w związku z § 3 ust. 1 pkt 11 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2023 r., poz. 2269) oraz art. 104 i art. 268a k.p.a., odmówił skarżącemu wypłaty wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że ustawodawca w sposób ścisły i niebudzący żadnych wątpliwości unormował zarówno kwestię samego przyznawania świadczenia motywacyjnego, jak i ograniczenia związane z jego przyznawaniem, nie pozostawiając organom żadnego unormowania co do możliwości zwrotu środków finansowych za okres, w którym nie były policjantowi wypłacane - w rozpatrywanym przypadku za okres prowadzenia przeciwko skarżącemu postępowania karnego. Według organu pierwszej instancji, jest to podyktowane klarowną regulacją przyznawania świadczenia motywacyjnego, a tym samym brakiem wątpliwości interpretacyjnych na tym tle. Zatem KWP miał pełny imperatyw prawny do wydania rozkazu personalnego z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], którym odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia motywacyjnego w wysokości 1.500 zł z uwagi na wszczęte i prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Skarżący nie kwestionował tego rozstrzygnięcia, tak więc stało się ono prawomocne. Przyznanie przedmiotowego świadczenia wstecz stałoby w jawnej sprzeczności z dyspozycją art. 120a ust. 7 pkt 2 u.P., gdzie ustawodawca jasno określił, iż strona nabywa prawo do przyznania jej świadczenia motywacyjnego dopiero z chwilą prawomocnego zakończenia toczącego się postępowania karnego, co w rozpatrywanym przypadku nastąpiło [...] kwietnia 2024 r., kiedy to Sąd Okręgowy w [...] utrzymał w mocy zaskarżony wyrok Sądu Rejonowego [...] w [...] w części dotyczącej uniewinnienia skarżącego od popełnienia zarzucanego mu czynu. W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego skarżący podniósł, że nie miał podstaw prawnych do podważenia odmowy wypłaty świadczenia motywacyjnego po wszczęciu postępowania karnego. Natomiast prawomocny wyrok uniewinniający w kontekście wstrzymania wypłaty wnioskowanego świadczenia czyni go "osobą poszkodowaną i to nie z własnej winy, a wręcz ukaraną za niewinność". Zdaniem skarżącego, szkoda i straty, jakie poniósł w wyniku tej sytuacji, powinny być rozpatrywane na zasadzie ogólnych przepisów prawa w zakresie utraconych zarobków.
W motywach powołanego na wstępie rozkazu personalnego organ odwoławczy wskazał, iż w przypadku ziszczenia się pozytywnej przesłanki przyznania świadczenia motywacyjnego z art. 120a ust. 1 u.P., a jednocześnie zaistnienia jednej z przesłanek negatywnych z art. 120a ust. 7 u.P., właściwy przełożony zobligowany jest do wydania decyzji o odmowie przyznania omawianego świadczenia i nie jest to pozostawione uznaniu administracyjnemu. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie skarżącego. Mianowicie wobec skarżącego (przyjętego do służby w Policji [...] sierpnia 1996 r.) zaistniała pozytywna przesłanka przyznania świadczenia motywacyjnego w wysokości 1.500 zł miesięcznie po osiągnięciu przez niego 25 lat służby. Jednakże wcześniej, bo [...] lutego 2020 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w [...], delegowany do Prokuratury Regionalnej w [...], wydał postanowienie o przedstawieniu skarżącemu zarzutów popełnienia przestępstwa z art. 231 § 1 k.k. w zbiegu z art. 160 § 1 i § 2 k.k. w związku z art. 11 § 1 k.k. Następnie skierowano do sądu akt oskarżenia. Zatem w dacie nabycia przez policjanta prawa do świadczenia motywacyjnego w wysokości 1.500 zł miesięcznie aktywne było prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne, a tym samym zachodziła przesłanka negatywna z art. 120a ust. 7 pkt 2 u.P. Po prawomocnym zakończeniu postępowania karnego, rozkazem personalnym z [...] maja 2024 r. nr [...] organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu od [...] kwietnia 2024 r. świadczenie motywacyjne w wysokości 1.500 zł, ale nie ma możliwości przyznania tego świadczenia za okres prowadzenia tego postępowania.
KGP zaakcentował, że instytucja świadczenia motywacyjnego, zawarta w art. 120a u.P., została uregulowana w sposób kompletny. Ustawodawca precyzyjnie określił m.in. od jakiego momentu przysługuje omawiane świadczenie policjantowi, kiedy właściwy organ wydaje decyzję o jego przyznaniu bądź o odmowie przyznania, w jakich sytuacjach policjantowi nie przyznaje się go, a w jakich - przyznanego świadczenia nie wypłaca się, kiedy możliwe jest dokonanie jego wypłaty. W odniesieniu do omawianego świadczenia ustawodawca nie przewidział możliwości jego zwrotu w sytuacji, gdy po pewnym czasie okazałoby się, iż okoliczności skutkujące jego nieprzyznaniem były niezawinione przez policjanta, tak jak uczynił to np. w art. 124 ust. 2, art. 125 ust. 2 i ust. 3 czy w art. 126 ust. 2 u.P. Przepisów tych nie można stosować per analogiam. Już sama nazwa "świadczenie motywacyjne" wskazuje wprost, że ma ono motywować policjantów z odpowiednim stażem służby do dalszego jej pełnienia. Jest ono zbliżone do instytucji nagrody motywacyjnej, przewidzianej w art. 110a ust. 1 u.P., przy czym w odróżnieniu od nagrody motywacyjnej, świadczenie motywacyjne ma charakter powszechny, gdyż jest przyznawane wszystkim uprawnionym policjantom. Jednak obie te instytucje łączy motywacyjny charakter - mają one motywować funkcjonariuszy poprzez uhonorowanie ich dodatkowym, oprócz uposażenia, świadczeniem pieniężnym, które stanowi nie tylko potwierdzenie wysoko ocenianej jakości świadczonej przez nich służby, ale też determinantę do dalszego jej pełnienia na takim samym albo wyższym poziomie.
Organ odwoławczy zaznaczył, że policjant, wobec którego zostało zainicjowane postępowanie karne, znajduje się w kręgu podejrzeń o popełnienie zarzucanego mu przestępstwa. Odmowa przyznania świadczenia motywacyjnego albo stwierdzenie utraty prawa do jego wypłaty, przez okres trwania postępowania karnego, jawi się jako instrument chroniący dobro prawne jakim jest interes służby (dobro służby). Brak tej przesłanki uniemożliwiałby różnicowanie uprawnionych do świadczenia funkcjonariuszy w aspekcie wątpliwości odnośnie ich postawy. Przesłanka wymieniona w art. 120a ust. 7 pkt 2 u.P. zabezpiecza interes służby, gdy ad hoc nie ma możliwości antycypowania w jaki sposób i kiedy zostanie ono zakończone. Nawet przyjęcie stanowiska, iż założenia, na których ustawodawca oparł konstrukcję przepisów o świadczeniu motywacyjnym, mogą być w niektórych, indywidualnych przypadkach uznane za niesłuszne, nie zmienia faktu, że organy Policji, działające na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.), są obowiązane je stosować. W kontekście brzmienia obowiązujących przepisów, wypłata tego świadczenia za wnioskowany okres stanowiłaby rażące naruszenie prawa.
Opisany powyżej rozkaz personalny KGP stał się przedmiotem skargi skarżącego (repezentowanego przez adwokata M. L.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono naruszenie art. 77 ust. 1 i 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie skutkujące odmową wypłaty świadczenia motywacyjnego, mimo że skarżący został prawomocnie uniewinniony. Skoro zarzuty i akt oskarżenia sformułowane przeciwko skarżącemu okazały się całkowicie bezzasadne, to pozbawienie go prawa do dodatku motywacyjnego za okres prowadzonego postępowania karnego stanowi dla niego szkodę. Gdyby wobec skarżącego nie wszczęto postępowania karnego, które okazało się bezpodstawne, to otrzymałby on świadczenie motywacyjne w pełnej wysokości.
Skarżący zwrócił też uwagę, że na gruncie u.P. przewidziano przepisy rekompensujące funkcjonariuszowi skutki bezpodstawnie wszczętego postępowania karnego lub dyscyplinarnego (art. 42 ust. 3 i ust. 5 u.P.). Brak zapisów dotyczących wypłacenia uniewinnionym funkcjonariuszom świadczenia motywacyjnego za okres prowadzenia procesu karnego przeciwko tym funkcjonariuszom narusza zasadę prawa do odszkodowania za niegodne z prawem (niesłuszne) działania władzy publicznej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż sam fakt niesłusznego postawienia zarzutów czy niesłusznego oskarżenia może wyrządzić szkodę i krzywdę, za powstanie których powinna ponieść odpowiedzialność władza publiczna. Wieloletnie utrzymywanie stanu oskarżenia czy przedstawienia zarzutów może prowadzić do wyrządzenia znacznych szkód np. o charakterze materialnym, rodzinnym i moralnym. Jest to szczególnie jaskrawe w sytuacjach, gdy oskarżonym lub podejrzanym jest osoba wykonująca zawód zaufania publicznego lub piastująca inną funkcję aIbo prowadząca działalność gospodarczą, dla której długotrwałe pozostawanie w obszarze zainteresowania organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości może wywołać poważną szkodę. Skarżący podsumował, że odmowa wypłacenia świadczenia motywacyjnego za okres trwania bezpodstawnie wszczętego postępowania karnego jest niekonstytucyjna, dlatego zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania Konstytucji RP, organy Policji powinny dokonać wypłaty świadczenia za okres trwania tego postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozkazie personalnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony rozkaz personalny KGP (ani utrzymany nim w mocy rozkaz personalny KWP) nie narusza prawa.
Świadczenie motywacyjne zostało wprowadzone do u.P. ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610). Jak podano w uzasadnieniu do projektu ww. ustawy, celem świadczenia motywacyjnego było zatrzymanie doświadczonych funkcjonariuszy o wysłudze co najmniej 25 lat jak najdłużej w służbie. W formacjach mundurowych podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych od kilku lat utrzymuje się wysoki poziom wakatów. Zapewnienie jak największej obsady etatowej służb mundurowych wpływa na prawidłową realizację zadań ustawowych nałożonych na te formacje (druk sejmowy nr 432, Sejm IX Kadencji).
Tutejszy Sąd nie podziela poglądu KGP o powszechnym charakterze przedmiotowego świadczenia. Przepis art. 120a ust. 7 u.P. wymienia bowiem cztery przesłanki negatywne, czyli uniemożliwiające przyznanie świadczenia motywacyjnego funkcjonariuszowi:
1) który podczas ostatniego opiniowania służbowego otrzymał jedną z opinii służbowych, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 albo 3 albo art. 41 ust. 1 pkt 2 albo ust. 2 pkt 1 - przez okres jednego roku od dnia wydania ostatecznej opinii służbowej;
2) przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe lub postępowanie dyscyplinarne - do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania;
3) ukaranemu karą dyscyplinarną - do czasu jej zatarcia;
4) skazanemu wyrokiem sądu lub w stosunku do którego postępowanie karne zostało warunkowo umorzone - przez okres jednego roku od dnia uprawomocnienia się orzeczenia.
Zatem ratio legis instytucji nowego świadczenia było nie tylko zatrzymanie w służbie doświadczonych funkcjonariuszy, ale także dalsze wykonywanie przez nich obowiązków służbowych w jak najlepszy sposób - tak by ich pozostanie w służbie było elementem poprawiającym działanie Policji i jednocześnie nie powodowało uszczerbku w wizerunku społecznym Policji (vide prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 sierpnia 2023 r., sygn. akt
III SA/Gl 38/23 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie stan faktyczny między stronami postępowania był bezsporny. Spór zaistniał na tle interpretacji art. 120a ust. 7 pkt 2 u.P. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w wyroku z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 6252/21, nie ma żadnych wątpliwości, że odmowa przyznania świadczenia motywacyjnego policjantowi, w okolicznościach wskazanych w art. 120a ust. 7 pkt 2 u.P., ma charakter sankcyjny. Stanowi reakcję na uwikłanie się policjanta w działania naruszające dobra powszechnie chronione, co spowodowało wszczęcie wobec niego postępowania karnego. Co istotne, odmowa przyznania świadczenia motywacyjnego ma charakter definitywny, a nie zawieszający. Świadczenie motywacyjne nie zostaje bowiem wypłacone z wyrównaniem, za okres wsteczny, w razie uniewinnienia policjanta.
W tym miejscu odnotować trzeba, iż ww. orzeczenie NSA zapadło na gruncie uprzedniego brzmienia art. 120a ust. 7 pkt 2 u.P., stanowiącego, że
świadczenia motywacyjnego nie przyznaje się policjantowi, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne lub dyscyplinarne do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania. U podstaw nowelizacji powyższego przepisu legła konieczność wyeliminowania takich sytuacji, w których funkcjonariusz zostaje pozbawiony świadczenia motywacyjnego w razie wniesienia przeciw niemu subsydiarnego lub prywatnego aktu oskarżenia. Wprowadzona zmiana była również niezbędna z uwagi na charakter wykonywanych przez policjantów obowiązków oraz idącym za tym narażeniem na bezpodstawne inicjowanie wobec nich postępowań karnych.
W dacie wydania zaskarżonego rozkazu personalnego, jak i rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, obowiązywało znowelizowane brzmienie art. 120a ust. 7 pkt 2 u.P., które klarownie określa rodzaj postępowania karnego uniemożliwiającego wypłatę świadczenia motywacyjnego. Jednocześnie brak jest regulacji, która pozwalałaby na wyrównanie tego świadczenia w przypadku uprawomocnienia się wyroku uniewinniającego. Przypomnieć należy, iż skarżący został oskarżony o popełnienie czynu z art. 231 § 1 k.k. (w myśl którego funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3) w zbiegu z art. 160 § 1 i § 2 k.k. (zgodnie z ww. przepisami, kto naraża człowieka na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 [§ 1]. Jeżeli na sprawcy ciąży obowiązek opieki nad osobą narażoną na niebezpieczeństwo, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5 [§ 2]) w związku z art. 11 § 1 k.k. (Ten sam czyn może stanowić tylko jedno przestępstwo - tzw. jedność czynu i zbieg przepisów ustawy). Czyn zarzucany skarżącemu wypełniał znamiona trzech przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego. W jego przypadku prokurator nie dopatrzył się braku podstaw do prowadzenia postępowania przygotowawczego, lecz skierował akt oskarżenia do sądu karnego - Sądu Rejonowego [...] w [...], [...] Wydział Karny. Okres trwania procedury karnej wszczętej z urzędu (w sprawie skarżącego - kilkuletni) uniemożliwia tak wypłacanie dodatku motywacyjnego, jak też ubieganie się za tenże czas w przypadku prawomocnego uniewinnienia. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że oskarżenie było bezpodstawne - w jego sprawie wszczęto i prowadzono postępowanie karne (przygotowawcze, a następnie sądowe). Fakt prawomocnego uniewinnienia skarżącego od zarzucanego mu czynu (wyrokiem Sądu Okręgowego w [...], [...] Wydział Odwoławczy z [...] kwietnia 2024 r., sygn. akt [...]), po kilku latach prowadzenia sprawy karnej, świadczy o konieczności wnikliwego wyjaśnienia okoliczności jego uwikłania w zachowanie stypizowane jako przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Dlatego aktualna pozostaje ocena NSA wyrażona w ww. wyroku z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 6252/21, odnośnie definitywnego charakteru świadczenia motywacyjnego, które - w razie uniewinnienia policjanta (jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) - nie zostaje wypłacone z wyrównaniem, za okres wsteczny.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.