II SA/Wa 170/11

II SA/Wa 170/11 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Mierzejewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I OSK 987/11 - Postanowienie NSA z 2012-07-30
I OSK 1888/12 - Postanowienie NSA z 2012-10-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 par 2, art 58 par 1 pkt 1 i par 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 3 stycznia 2008 r. nr 1130-1-08 w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego (M.P. z 2008 r. Nr 4, poz. 38) postanawia - odrzucić skargę -
Uzasadnienie
Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej postanowieniem z dnia 3 stycznia 2008 r. nr 1130-1-08 (M. P. z 2008 r. Nr 4, poz. 38) odmówił powołania A. B. do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Okręgowego w [...].
A. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazane wyżej postanowienie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
1. art. 179 Konstytucji RP oraz art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych polegające na uchybieniu przez Prezydenta RP obowiązkowi powołania skarżącego do pełnienia urzędu sędziego wbrew wnioskowi Krajowej Rady Sądownictwa, bez jednoczesnego podania uzasadnienia,
2. art. 10 ust. 1 oraz art. 173 Konstytucji polegające na uchybieniu przez Prezydenta RP zasadzie podziału i równowagi władz oraz naruszeniu konstytucyjnej zasady odrębności i niezależności władzy sądowniczej od innych władz,
3. art. 32 oraz art. 60 Konstytucji polegające na uchybieniu przez Prezydenta RP konstytucyjnemu prawu dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach,
4. art. 2 Konstytucji polegające na uchybieniu zasadzie demokratycznego państwa prawnego i zasadzie zaufania obywatela do państwa,
5. art. 7 Konstytucji polegające na uchybieniu zasadzie działania organów władzy publicznej na podstawie prawa,
6. art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku spełnienia przez "decyzję" wymogów formalnych obligatoryjnych dla decyzji administracyjnej.
Podnosząc wymienione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności "decyzji" polegającej na odmowie powołania skarżącego na urząd sędziego, w całości, wobec braku podstawy prawnej lub z powodu rażącego naruszenia prawa ewentualnie o uchylenie "decyzji" w całości z uwagi na wydanie jej z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania oraz zwrot kosztów postępowania.
Skarżący zwrócił się jednocześnie z wnioskiem, aby przed rozstrzygnięciem sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o treści: czy art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) rozumiany w ten sposób, że dopuszcza możliwość odmowy powołania osoby na stanowisko sędziego przez Prezydenta pomimo odpowiedniego wniosku Krajowej Rady Sądownictwa jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji; art. 60; art. 32 ; art. 30; art. 2; art. 7; art. 10 ust. 1; art. 173; art. 178 ust. 1 i art. 179 Konstytucji.
W uzasadnieniu skarżący podał, że w 2005 r. złożył wniosek o powołanie na wolne stanowisko sędziego Sądu Okręgowego w [...]. Jego kandydatura, po pozytywnym zaopiniowaniu przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów, została przedstawiona Ministrowi Sprawiedliwości, a następnie Krajowej Radzie Sądownictwa, która pozytywnie rozpatrzyła i oceniła jego kandydaturę na zgłoszone stanowisko, a w konsekwencji przedstawiła Prezydentowi RP wniosek o powołanie skarżącego na stanowisko sędziego Sądu Okręgowego w [...].
W dniu [...] grudnia 2007 r. Krajowa Rada Sądownictwa podjęła uchwałę nr [...] w sprawie sporu kompetencyjnego.
Pomimo podjęcia tej uchwały, Prezydent w dniu 3 stycznia 2008 r. wydał postanowienie nr 1130-1-08 w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, opublikowane w Monitorze Polskim z dnia 16 stycznia 2008 r., którym odmówił skarżącemu powołania na urząd sędziego.
W motywach uzasadnienia, skarżący, powołał się na poglądy doktryny i stwierdził m.in., że Prezydent RP spełnia warunki niezbędne do uznania go za organ administracji publicznej. Jest bowiem wyodrębniony organizacyjnie spośród całości aparatu państwowego, o czym świadczą szczególnie art. 127-130 Konstytucji regulujące jego wybór. Konstytucja powierza Prezydentowi określone zadania (por. art. 126, 133, 134 Konstytucji) oraz wyposaża w odpowiednie imperium, by mógł on zadania te realizować (art. 144 Konstytucji). Z tych powodów w ocenie skarżącego uznać trzeba Prezydenta za organ administracji publicznej, nad którym, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawują kontrolę sądy administracyjne. Zdaniem skarżącego, mianowanie sędziów przez Prezydenta mieści się w zakresie wykonywania administracji publicznej, a zatem Prezydent działał w tej sprawie jako organ administracji publicznej i wydał akt administracyjny, tj. "decyzję", którą w sposób władczy ukształtował sytuację prawną konkretnie oznaczonego adresata, a ponadto akt ten pozostaje w ścisłym związku z prawami i obowiązkami adresata wynikającymi z jego stosunku służbowego. Dlatego też, w ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie dopuszczalna jest kontrola ze strony sądu administracyjnego. Nawet gdyby uznać, że postanowienie Prezydenta nie jest decyzją, to stanowiłoby ono czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, mogłaby być poddana kontroli przez sądy administracyjne. Powołując się na postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II SAB/Bd 23/04, skarżący stwierdził, że kognicja sądów administracyjnych nad procesem powoływania sędziów została potwierdzona w orzecznictwie. Podkreślił również, że przy uwzględnieniu autonomicznego charakteru konstytucyjnego prawa do sądu, a także zasady bezpośredniego stosowania przepisów konstytucyjnych na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji, możliwość sądowej kontroli czynności administracji publicznej dokonywanych przez Prezydenta może znaleźć oparcie także i bezpośrednio w samej Konstytucji.
W uzasadnieniu skargi zawarte zostało również obszerne uzasadnienie zarzutu naruszenia zasady podziału władz. Zarzucono, że w niniejszej sprawie doszło do niedopuszczalnej ingerencji ze strony organu władzy wykonawczej w sferę obsady stanowisk sędziowskich. Skarżący obszernie uzasadnił również zarzut naruszenia prawa dostępu do służby publicznej na równych zasadach (art. 60 Konstytucji).
W odpowiedzi na skargę Prezydent RP wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie oddalenie z powodu jej bezzasadności. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy oraz wskazał, że działalność Prezydenta nie opiera się o typowe dla administracji formy działania. W odniesieniu do Prezydenta RP można mówić o wykonywaniu czynności urzędowych, które obejmują szeroki katalog działań Prezydenta wykonywanych osobiście, na podstawie przepisów konstytucyjnych, które mają swoją specyfikę i których nie można zakwalifikować jako funkcjonowanie organu administracji w oparciu o typowe dla administracji formy działania. Nie zawierają one władczych rozstrzygnięć w sferze praw i obowiązków podmiotów prywatnych, wyjątkowo mogą być skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata, nie są wydawane w procedurze administracyjnej. Podkreślono, że powoływanie sędziów jest klasyczną prerogatywą Prezydenta, a nominacja sędziów nie wywiera skutków w sferze prawa administracyjnego materialnego. Prezydent RP podkreślił, że wymienione w art. 144 ust. 3 Konstytucji prerogatywy należą do całkowicie autonomicznych, osobistych i w pełni uznaniowych uprawnień Prezydenta i sprzeczne z charakterem prerogatywy jako kompetencji osobistej byłoby poddanie ich kontroli sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 440/08 zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie wobec przyjęcia przez Trybunał Konstytucyjny do rozpoznania skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.), rozumianego w ten sposób, że dopuszcza możliwość niepowołania sędziego przez Prezydenta pomimo wniosku Krajowej Rady Sądownictwa, z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, art. 60, art. 32, art. 30, art. 2, art. 7, art. 10 ust. 1, art. 173, art. 178 ust. 1 i art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (SK 16/08).
Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt SK 16/08 umorzył postępowanie we wskazanej sprawie ze względu na zbędność wydania wyroku. W uzasadnieniu swojego postanowienia Trybunał wskazał m.in., że z treści art. 79 ust. 1 Konstytucji jednoznacznie wynika, iż roszczenie skarżącego o ochronę jego konstytucyjnych wolności i praw w trybie procedury skargi konstytucyjnej opiera się na bezpośrednim związku podmiotowych praw skarżącego z zakresem wolności i praw konstytucyjnie gwarantowanych i chronionych, i w tym ujęciu stanowi materialno-prawną przesłankę skargi konstytucyjnej. Skarga konstytucyjna nie jest więc środkiem uruchamiania tzw. kontroli abstrakcyjnej, a więc realizowanej w oderwaniu od płaszczyzny stosowania kwestionowanych przepisów. W konsekwencji skarżący może uczynić przedmiotem zaskarżenia wyłącznie przepisy zastosowane w jego sprawie, które legły u podstaw ostatecznego jej rozstrzygnięcia przez sąd lub organ administracji publicznej. Warunek ten spełniony jest wówczas, gdy kwestionowany w skardze akt normatywny determinuje w sensie normatywnym treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenia przysługujących mu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym.
Tymczasem bezsporne jest, że składający skargę konstytucyjną w niniejszej sprawie zostali powołani w końcu do pełnienia urzędu sędziego. Tym samym skarżący osiągnęli zamierzony cel, jakim było powołanie ich na stanowiska sędziów, odpowiednio sędziów sądu okręgowego i sędziego sądu rejonowego. W tych okolicznościach nie można mówić o tym, że zarzucane naruszenie praw i wolności jest aktualne. Z tej przyczyny Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w związku z faktem powołania sędziego na wnioskowane stanowisko, zarzut zawarty w skardze konstytucyjnej zdezaktualizował się, a badanie w tym zakresie stało się zbędne.
Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest niedopuszczalna.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 184 Konstytucji RP, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje, zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, orzekanie w sprawach skarg na:
1. decyzje administracyjne;
2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane
w indywidualnych sprawach;
5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego
i terenowych organów administracji rządowej;
6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 3 stycznia 2008 r. nr 1130-1-08 o odmowie powołania skarżącego do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego (M.P. Nr 4, poz. 38) nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, nie jest też czynnością, o której mowa w powołanym przepisie. Z tego względu nie podlega ono kognicji sądu administracyjnego. Postanowienie to nie podlega kontroli sądu administracyjnego również na podstawie przepisów ustaw szczególnych (art. 3 § 3 ppsa).
Zaskarżony akt nie został wydany przez Prezydenta RP w sprawie z zakresu administracji publicznej. W doktrynie odnaleźć można różne definicje administracji publicznej, jednakże zawsze łączy się to pojęcie z wykonywaniem zadań publicznych (działalności publicznej) określonych w źródłach prawa powszechnie obowiązującego (v. prof. dr hab. Jerzy Supernat "Pojęcie administracji publicznej" Przegląd Prawa Publicznego nr 12/2007, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, str. 10,11).
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza Prezydenta RP do władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji), co jednak nie oznacza, że można twierdzić, iż Prezydent należy do administracji publicznej. Pojęcie władzy wykonawczej ("egzekutywy") jest bowiem szersze od pojęcia administracji publicznej i zawiera w sobie także prowadzenie polityki państwa, nadawanie kierunków działania, kompetencje kontrolne i nadzorcze (Jan Zimmermann "Prawo administracyjne" Zakamycze 2005, str. 171).
Zdaniem Sądu, kompetencja Prezydenta RP zarówno w zakresie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego jak i odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego jest specjalną prerogatywą Prezydenta RP jako głowy państwa. Jest to czynność niezawisła i dyskrecjonalna, która nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Termin "prerogatywy" kojarzony jest często z dyskrecjonalnymi, bardzo konkretnymi, uprawnieniami głowy państwa, których realizacja wywołuje znamienne skutki w zakresie stosunków z organami poszczególnych władz (Anna Frankiewicz "Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP", Zakamycze 2004, str. 146). Działania Prezydenta RP podejmowane w ramach "specjalnych prerogatyw" nie stanowią stosowania prawa ani spełniania funkcji administracyjnej (administrowania) (Jan Zimmermann "Prawo administracyjne" Zakamycze 2005, str. 171). Nie mogą być one tym samym zaskarżone do sądu administracyjnego i nie są zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Przyjmując takie stanowisko, zdaniem Jana Zimmermanna, nie jest właściwe nazywanie Prezydenta organem administracji publicznej. Pogląd ten, w odniesieniu do działania Prezydenta RP polegającego na wydaniu aktu o odmowie powołania skarżącego do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.
Sąd nie zgadza się natomiast z twierdzeniem skarżącego, że kognicja sądów administracyjnych nad procesem powoływania sędziów została uznana w orzecznictwie. Przywołane w skardze postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 23/04 dotyczy bowiem wynikającego z art. 164 § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) obowiązku wręczenia przez prezesa sądu wybranym przez radę gminy ławnikom zawiadomień o wyborze, odebrania od nich ślubowania i wpisania na listę ławników. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd WSA w Bydgoszczy, że wręczenie ławnikom zawiadomień o wyborze, odebranie ślubowania i wpisanie ich na listę ławników należy do czynności wykonywanych przez prezesa sądu w ramach działalności administracyjnej organu sądu, tj. prezesa sądu. Przyrównanie jednakże – jak czyni to skarżący – czynności organu sądu, służącej, jak wskazano w orzeczeniu, zapewnieniu sądom odpowiednich warunków wykonywania ich podstawowych zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości, do aktu powołania przez Prezydenta RP przedstawionego kandydata do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie jest uprawnione.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, fakt, że Prezydent RP jest organem władzy publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r. sygn. akt II SAB/Wa 391/03, Lex nr 169533), nie oznacza, że w zakresie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej, czy też, że wykonuje administrację publiczną na podstawie przepisów prawa.
Postanowienie o odmowie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie stanowi stosowania prawa w znaczeniu dosłownym i nie jest wykonywaniem administracji publicznej. Prezydent nie spełnia w tym zakresie funkcji administracyjnej. Zaskarżone postanowienie stanowi realizację autonomicznych i uznaniowych uprawnień Prezydenta. Tak jak powołanie do pełnienia urzędu jest czynnością Prezydenta niezawisłą, dyskrecjonalną, w wyniku której głowa państwa nadaje konkretnej osobie uprawnienie do sprawowania władzy sądowniczej, tak i odmowa powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego stanowi dyskrecjonalną czynność Prezydenta.
Z tego względu, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego zarówno, co do charakteru zaskarżonego postanowienia, jak i możliwości poddania tego aktu kontroli sądu administracyjnego.
Wobec uznania, że odmowa powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego należy do prerogatyw Prezydenta, który przy wykonywaniu tej kompetencji, nie pełni funkcji administracyjnej, stwierdzić należało, że skarga do sądu administracyjnego jest w niniejszej sprawie niedopuszczalna. Akt ten nie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.