I OSK 940/05

I OSK 940/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /sprawozdawca/
Teresa Kobylecka
Zbigniew Rausz /przewodniczący/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 509/04 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-01-11
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Barbara Adamiak /spr. /, Teresa Kobylecka, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2005r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 509/04 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz adw. M. Z. kwotę 220 ( dwieście dwadzieścia ) zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej.
Uzasadnienie
I OSK 940/05
Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...], znak [...] w mocy swoją wcześniejszą decyzję, podjętą w dniu [...], znak [...], którą to decyzją, wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 118 ze zm.) odmówiono G. B. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 wspomnianej ustawy jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełni łącznie wszystkie przesłanki, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że brak jednego z warunków powoduje niemożność przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wnioskodawczyni G. B. wyżej wymienione świadczenie nie mogło zostać przyznane ponieważ została ona uznana przez lekarza orzecznika ZUS (w dniu 24 grudnia 2003 r.) za częściowo niezdolną do pracy na trwałe. Niespełnienie przez nią wymogu całkowitej niezdolności do pracy, o którym mowa w art. 83 wspomnianej ustawy, wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Wskazano, iż trudne warunki materialne i brak środków utrzymania nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym według potrzeb, nawet jeśli potrzeby te są uzasadnione.
Powyższa decyzja stała się podstawą skargi G. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż spełnia większość warunków do otrzymania renty na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przyznała, że lekarz orzecznik ZUS uznał ją za częściowo niezdolną do pracy na trwałe. Skarżąca podkreśliła, iż sytuacja materialna jej rodziny jest ciężka, oraz że nie posiada niezbędnych środków do utrzymania. Mąż skarżącej jest bezrobotny bez prawa do zasiłku. Wychowuje czworo dzieci, które wymagają leczenia w poradniach specjalistycznych i przebywają w szpitalach. Zdaniem skarżącej brak środków utrzymania, trudne warunki materialne oraz orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy sprawiają, że powinna ona otrzymać rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 509/04 po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, oddalił skargę. Sąd w uzasadnieniu wywodził, że podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu ubezpieczonym, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą, ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Zgodnie z art. 83 powołanej ustawy przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe w przypadku zaistnienia łącznie wszystkich przesłanek w nim zawartych, to znaczy jeżeli wnioskodawca:
– jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,
– nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności,
– nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,
– nie ma niezbędnych środków utrzymania.
Jak prawidłowo ustalił Prezes ZUS w sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, iż skarżąca, w dniu 24 grudnia 2003 r. została uznana przez lekarza orzecznika za częściowo niezdolną do pracy na trwałe. Nie zachodzi zatem przesłanka całkowitej niezdolności do pracy zawarta w art. 83 powołanej ustawy.
Trudna sytuacja materialna w jakiej znajduje się skarżąca i jej rodzina, która jest niewątpliwa, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia. Świadczenie w drodze wyjątku nie jest bowiem świadczeniem socjalnym przyznawanym stosownie do potrzeb wnioskodawcy, lecz jego uzyskanie jest uwarunkowane spełnieniem wszystkich ustawowych przesłanek.
G. B. wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na:
1) art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucając naruszenie prawa materialnego, polegające na zaakceptowaniu błędnej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 118 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pomimo błędnej wykładni tego przepisu przez organ administracji nie uchylił decyzji Prezesa ZUS z [...] (znak [...]) i wcześniejszej decyzji z [...] (znak [...]);
2) art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b polegające na uchyleniu decyzji Prezesa ZUS z [....] (znak [...]) i wcześniejszej decyzji z [...] (znak [....]) pomimo naruszenia art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 106 § 1, § 4 i § 5 k.p.a. polegające na odmowie przyznania G. B. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, pomimo nierozstrzygnięcia we właściwym trybie zagadnienia wstępnego, czy wnioskodawczyni posiada możliwość podjęcia pracy przy uwzględnieniu jej stanu zdrowia;
3) art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS z [...] (znak [...] i wcześniejszej decyzji z [...] (znak [...]) pomimo naruszenia przy ich wydaniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego (niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nieuzwzględnienie słusznego interesu skarżącej) oraz art. 8 i 9 k.p.a. (brak pouczenia o możliwości ponownej oceny stopnia jej niezdolności do pracy z uwzględnieniem postanowień art. 12 i 13 ustawy o emeryturach i rentach).
Na tych podstawach wnosiła o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub uchylenie tego wyroku i rozpoznanie skargi zgodnie z jej wnioskami,
2) zasądzenie na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu stosownego wynagrodzenia oraz zwrot wyłożonych za stronę wydatków.
W uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej wywodzono, że Sąd przyjął pogląd, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. jedną z koniecznych przesłanek zawartych w tym przepisie do przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest niemożność podjęcia przez wnioskodawcę pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Z dalszych wywodów uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd podziela pogląd Prezesa ZUS jakoby stwierdzenie istnienia przesłanki niemożności podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek było możliwe wyłącznie na podstawie orzeczenia lekarza orzecznika, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy. Taka wykładnia art. 83 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 3 tej ustawy nie znajduje oparcia w wykładni gramatycznej tego przepisu oraz jest społecznie niesłuszna.
Przeciwko takiej wykładni przemawia:
1. Przepis art. 14 ust. 3 ustawy nie zawiera zastrzeżenia, że podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy stanowić może wyłącznie orzeczenie lekarza orzecznika. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, że orzeczenie lekarza orzecznika stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania odpowiedniej decyzji, jednak nie zawiera on zastrzeżenia, że organ rentowy nie może stwierdzić niezdolności do pracy także w oparciu o inne dowody i ustalenia własne. Z przepisu tego nie wynika ograniczenie dla organu rentowego do wydania decyzji także na podstawie innych dowodów.
2. Pojęcie niezdolności do pracy zdefiniowane w art. 12 i 13 ustawy zawiera w sobie zarówno elementy podmiotowe jak i przedmiotowe. Art. 13 ust. 1 ustawy nakazuje aby przy ocenie stopnia i trwałości niezdolności do pracy oraz rokowania, co do odzyskania zdolności do pracy uwzględniać nie tylko stopień naruszenia sprawności organizmu (elementy podmiotowe), ale także "możliwość wykonywania dotychczasowej pracy lub podjęcia innej pracy, oraz celowość przekwalifikowania zawodowego, biorąc pod uwagę rodzaj i charakter dotychczas wykonywanej pracy, poziom wykształcenia, wiek i predyspozycje psychofizyczne".
3. Orzeczenie lekarza orzecznika ZUS w sprawie G. B. z dnia [...] nie zawiera żadnego uzasadnienia oceny stopnia niezdolności do pracy, które odnosiłoby się do wskazanych wyżej elementów natury przedmiotowej. W przypadku G. B. istotnymi dodatkowymi czynnikami ograniczającymi jej możność podjęcia pracy, oprócz stwierdzonych przez lekarza schorzeń, są ograniczenia wynikające z jej specyficznej sytuacji rodzinnej, posiadania na utrzymaniu i konieczności sprawowania opieki nad czwórką małoletnich dzieci, z których troje zostało zaliczone do osób niepełnosprawnych, niskie kwalifikacje zawodowe, wiek skarżącej oraz sytuacja wysokiego bezrobocia na rynku pracy, szczególnie w aglomeracji śląskiej.
Należało też zważyć na pojęcie całkowitej niezdolności do pracy przyjęte w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która w art. 6 przyjmuje – całkowita niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I i II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych.
Zarzucono też, że wadliwa jest wykładnia art. 83 ust. 1 ustawy w związku z art. 14 ust. 3. Art. 14 ust. 3 adresowany jest do organów rentowych. Prezes ZUS nie jest organem rentowym. Według art. 4 pkt 6 organy rentowe to biuro rent zagranicznych i inna jednostka organizacyjna Zakładu, określona w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, właściwa do wydania decyzji w sprawach świadczeń. Zachodzą istotne różnice dotyczące trybu postępowania w sprawach świadczeń przyznawanych przez organy rentowe, które jest regulowane przez przepisy Działu IX (art. 115 do 144) ustawy, a postępowaniem w sprawach świadczeń przyznawanych w szczególnym trybie na podstawie art. 82 i 83 tej ustawy. Świadczenia, o których mowa w art. 82 i 83 finansowane są z budżetu państwa nie zaś jak w przypadku innych świadczeń, o których decydują organy rentowe z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Decyzje Prezesa ZUS wydawane w trybie art. 83 ustawy, podlegają kontroli w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Natomiast świadczenia, które są przyznawane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie indywidualnych spraw, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych są przyznawane na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Na podstawie art. 83 ust. 2 tej ustawy, od decyzji ZUS przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego.
Wywodząc naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucał naruszenie art. 106 k.p.a. w zakresie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czy zachodzi całkowita niezdolność do pracy skarżącej w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy. Od decyzji lekarza orzecznika ZUS nie służyło odwołanie, ale obowiązywał art. 106 k.p.a. Lekarz orzecznik ZUS jest tego rodzaju organem, od którego stanowiska przepisy prawa uzależniają wydanie decyzji. Jeżeli zatem Prezes ZUS przyjął taką interpretację to obowiązany był zastosować art. 106 k.p.a. W dacie wydania decyzji skarżąca nie mogła skorzystać z trybu odwoławczego wprowadzonego z dniem 1 stycznia 2005 r. nowelizacją art. 14 ustawy o emeryturach i rentach FUS (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1264), co uzasadnia dokonanie oceny stopnia i trwałości niezdolności do pracy.
Zarzucono niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy. Lekarz orzecznik w pkt II.1 w rubryce "ubezpieczony jest zdolny do pracy zakreślił odpowiedź "NIE". Stwierdzenie to daje podstawę do wnioskowania, że pkt 5 orzeczenia stwierdzający częściową niezdolność do pracy o charakterze trwałym odnosi się do stanu zdrowia skarżącej, natomiast ogólna ocena niezdolności do pracy w pkt 1 orzeczenia. Oznacza to, że skarżąca nie jest zdolna do pracy.
Należy także zwrócić uwagę, że w treści art. 83 ust. 1 ustawy przesłanka całkowitej niezdolności do pracy nie została sformułowana jako samodzielna przesłanka uprawniająca do świadczenia, jak to ma miejsce w innych przepisach, które uzależniają świadczenie od spełnienia warunków niezdolności do pracy (np. art. 57 ustawy). Warunek, o którym mowa w art. 83 ust. 1 polega na niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem, ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Sformułowanie tego warunku różni się zatem od sformułowania zawartego w art. 14 ust. 3 ustawy, gdyż świadczenie z art. 83 ust. 1 nie jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy lecz raczej od "niemożności podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek". W tych okolicznościach ocena, czy istnieje niemożność podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy powinna być dokonana przez Prezesa ZUS z uwzględnieniem wskazań z art. 12 i 13 ustawy. Orzeczenie lekarza orzecznika zawierające ocenę stopnia i trwałości niezdolności skarżącej do pracy powinno być traktowane jako jedna z niewątpliwie istotnych przesłanek wskazujących na potrzebę dokonania przez Prezesa ZUS odpowiednich ustaleń, w trybie postępowania dowodowego przed organem administracji, czy skarżąca posiada możliwość podjęcia pracy. Ustalenie to powinno być dokonane nie tylko przez ocenę stanu zdrowia skarżącej lecz także przy uwzględnieniu pozostałych przesłanek oceny, o których mowa w art. 12 i 13. Przyjęcie odmiennej interpretacji artykułu 83 ust. 1 ustawy oznaczałoby ograniczenie uznaniowych kompetencji Prezesa ZUS do przyznawania świadczeń w szczególnym trybie. Wydaje się, że nie taka jest intencja tego przepisu aby ograniczać dostęp do świadczeń osobom potrzebującym, znajdującym się w szczególnie trudnych warunkach życiowych, od orzeczenia lekarza orzecznika, które odnosi się przede wszystkim a raczej wyłącznie do stanu zdrowia osoby badanej. Przepis art. 83 ust. 1 ma zdaniem pełnomocnika skarżącej realizować humanitarne cele ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Zabezpieczenia Społecznego. Z tego względu przy interpretacji tego przepisu należałoby mieć na względzie, że nie powinien on ograniczać Prezesa ZUS w możliwości realizowania jego humanitarnej misji, od zbędnych przesłanek formalnych jakim jest posiadanie określonego świadectwa. Istotą tego przepisu jest bowiem reagowanie na sytuacje wyjątkowe, a Skarżąca w takiej sytuacji się właśnie znalazła.
Konsekwencją błędnej wykładni tego przepisu jest także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, polegające na tolerowaniu naruszenia przez organ administracji przepisów art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego i nieuchylenie zaskarżonych przez G. B. decyzji Prezesa ZUS, pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym dopuszczono się istotnych naruszeń tych przepisów, a mianowicie:
– niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego polegające na zaniechaniu dokonania samodzielnych ustaleń co do możliwości podjęcia pracy przez skarżącą;
– rozstrzygnięcia w decyzji niezgodnie z interesem społecznym, który wymaga wspomagania ze środków publicznych tych obywateli, którzy z przyczyn od siebie niezawinionych nie mogą podjąć pracy aby zarabiać na swoje utrzymanie;
– rozstrzygnięcia w decyzji niezgodnie ze słusznym interesem skarżącej G. B., który polega na oczekiwaniu od państwa pomocy finansowej w nadzwyczajnej trudnej sytuacji w jakiej się ona znajduje;
– zaniedbania udzielenia skarżącej pouczenia o możliwości żądania dokonania przez Prezesa ZUS ustaleń stanu faktycznego, czy w konkretnych okolicznościach posiada ona możliwość podjęcia pracy i ewentualnie żądania by w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy, dokonano ponownej oceny stopnia jej niezdolności do pracy, z uwzględnieniem postanowień art. 12 i 13 ustawy o emeryturach i rentach; a nadto
– tolerowania w obrocie prawnym decyzji Prezesa ZUS, która została podjęta wyłącznie na podstawie przesłanek formalnych, bez uwzględnienia humanitarnego celu jakim kierował się ustawodawca wyposażając Prezesa ZUS w kompetencje przewidziane w artykule 83 ust. 1, co podważa zaufanie obywateli do organów Państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353) jest nieusprawiedliwiony. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przeprowadził wykładnię art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach, wywodząc, że jedną z przesłanek przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku jest przesłanka: całkowitej niezdolności do pracy. Przy ustaleniu wystąpienia tej przesłanki należy stosować regulację materialnoprawną zawartą w Rozdziale 3 "Niezdolność do pracy" powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, która definiuje przesłanki niezdolności do pracy (art. 12 i 13) oraz stanowi w art. 14, że oceny niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wywodzona w skardze kasacyjnej wykładnia przesłanki niezdolności do pracy nie znajduje podstaw w rozwiązaniach przyjętych w art. 12 i 13 powołanej ustawy o emeryturach i rentach. Sytuacja rodzinna nie stanowi wartości, która może być uwzględniona przy orzeczeniu niezdolności do pracy. Natomiast zarówno wiek, jak i wykształcenie oraz predyspozycje psychofizyczne zostały uwzględnione w orzeczeniu lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut odstąpienia od regulacji materialnoprawnej zawartej w art. 12 i 13 powołanej ustawy o emeryturach i rentach, przez zastosowanie regulacji przyjętej w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Formy świadczenia zabezpieczenia społecznego przez państwo nie wyczerpuje regulacja z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Inne formy tych świadczeń reguluje ustawa o pomocy społecznej, a zatem wyczerpująca regulacja w art. 12 i 13 powołanej ustawy o emeryturach i rentach nie daje podstaw do stosowania regulacji materialnoprawnej zawartej w innych ustawach. Wskazuje na zamkniętą regulację prawną w art. 12 i 13 powołanej ustawy o emeryturach i rentach art. 13 ust. 4 tej ustawy, który stanowi "Zachowanie zdolności do pracy w warunkach określonych w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych nie stanowi przeszkody do orzekania całkowitej niezdolności do pracy".
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa postępowania wywodzony na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje współdziałanie organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Współdziałanie organów administracji publicznej występuje w razie gdy przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Art. 14 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach nie wprowadza współdziałania organów administracji publicznej, a reguluje sposób ustalenia stanu faktycznego w sprawie. W postępowaniu administracyjnym z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wypływa zasada bezpośredniości w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Od zasady bezpośredniości przepisy szczególne mogą wprowadzać wyjątki. Taki wyjątek ustanawia art. 14 ust. 3 powołanej ustawy o emeryturach i rentach, który stanowi "Orzeczenie lekarza orzecznika stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji". Tę regułę dowodową stosuje się do świadczeń przyznawanych przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wynika to z art. 124 powołanej ustawy o emeryturach i rentach, w myśl którego "W postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej". Art. 14 ust. 3 powołanej ustawy o emeryturach i rentach jako przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można uznać za zasadny zarzut, że przepisy te nie mają zastosowania do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Według art. 4 pkt 6 powołanej ustawy o emeryturach i rentach "Użyte w ustawie określenia oznaczają: organ rentowy – Biuro Rent Zagranicznych i inną jednostkę organizacyjną Zakładu, określoną w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, właściwą do wydania decyzji w sprawach świadczeń". Według art. 66 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną. Organem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu. W skład Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oprócz centrali wchodzą terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Pojęcie zatem organ rentowy obejmuje nie tylko terenowe jednostki organizacyjne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ale i Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dołączone do akt sprawy orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest w treści oczywiste. Wywody co do niejasności nie znajdują w jego treści usprawiedliwienia. Skarżąca nie przedstawiła też dowodów, które dałyby podstawę do podważenia mocy dowodowej tego orzeczenia. Brak przesłanki całkowitej niezdolności do pracy powoduje, że ustalenia co do możliwości zatrudnienia nie mają znaczenia prawnego.
W tym stanie, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.