II SA/Wa 1696/23

II SA/Wa 1696/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Anna Pośpiech-Kłak
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2563/24 - Wyrok NSA z 2026-01-15
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, Protokolant referent Beata Kowalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] (dalej jako "Komisja" lub "organ") z [...] czerwca 2023 r. nr [...] wydana na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy
z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej też jako "u.d.i.p."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.) w związku
z art. 10 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 795) odmawiająca udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.
W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że wnioskiem z [...] maja 2023 r. T. L. K. (dalej jako "wnioskodawca" lub "skarżący") odpowiedział na wezwanie Komisji z [...] kwietnia 2023 r., i sprecyzował wniosek z [...] października 2018 r. złożony w trybie u.d.i.p. Jednocześnie w ww. piśmie zwrócił się do Komisji na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p.
o udostępnienie wszystkich protokołów posiedzeń Komisji we wszystkich sprawach.
Pismem z [...] maja 2023 r. wnioskodawca został powiadomiony o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz znaczną ilość spraw do rozpatrzenia
w Departamencie Prawa Administracyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości (obsługujący Komisję). Pismem z [...] maja 2023 r. wnioskodawca został wezwany do wykazania,
w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, że udostępnienie informacji publicznej,
o której udzielenie wnioskuje, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Organ wskazał, że z analizy akt dotyczących posiedzeń niejawnych Komisji
o sygn. [...] wynika, że za rok:
1) 2017 założono 26 spraw. W czterech terminach posiedzenia Komisji się nie odbyły, zatem sporządzono 22 protokoły. Protokoły z posiedzeń Komisji w 2017 r. obejmują łącznie 130 stron;
2) 2018 założono 47 spraw. W dziewięciu terminach posiedzenia Komisji się nie odbyły, zatem sporządzono 38 protokołów. Protokoły z posiedzeń Komisji w 2018 r. obejmują łącznie 413 stron; 3) 2019 założono 34 sprawy. W czterech terminach posiedzenia Komisji się nie odbyły, zatem sporządzono 30 protokołów. Protokoły z posiedzeń Komisji w 2019 r. obejmują łącznie 339 stron;
4) 2020 założono 22 sprawy. W pięciu terminach posiedzenia Komisji się nie odbyły, zatem sporządzono 17 protokołów. Protokoły z posiedzeń Komisji w 2020 r. obejmują łącznie 227 stron;
5) 2021 założono 31 spraw. W siedmiu terminach posiedzenia Komisji się nie odbyły, zatem sporządzono 24 protokoły. Protokoły z posiedzeń Komisji w 2021 r. obejmują łącznie 239 stron;
6) 2022 założono 25 spraw. W czterech terminach posiedzenia Komisji się nie odbyły, zatem sporządzono 21 protokołów. Protokoły z posiedzeń Komisji w 2022 r. obejmują łącznie 253 strony;
7) 2023 do dnia [...] czerwca założono 11 spraw. W jednym terminie posiedzenie Komisji się nie odbyło, zatem sporządzono 10 protokołów. Protokoły z posiedzeń Komisji
w 2023 r. obejmują łącznie 137 stron.
W piśmie z [...] czerwca 2023 r., po upływie terminu podanym w wezwaniu, wnioskodawca wskazał, że w świetle jednolitego orzecznictwa sądowego, żądana informacja w postaci protokołów posiedzeń Komisji jako dotycząca wyłącznie dokumentów istniejących w dacie złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej - nie stanowi informacji przetworzonej, także w przypadku, gdy konieczne jest odszukanie danego dokumentu lub poddanie go anonimizacji.
Organ zauważył, że wnioskodawca m.in. podniósł, że "interes publiczny
w uzyskaniu żądanej informacji wynika z faktu, iż w sprawie będącej przedmiotem poprzedniego, w następstwie którego Komisja udostępniła tylko jeden z trzech żądanych protokołów. W toku sprawy sądowoadministracyjnej, Komisja wyjaśniła, że pozostałe dwa protokoły z głosowania Komisji nad jej orzeczeniami nie zostały sporządzone. Okoliczność ta nasuwa podejrzenie, że w sprawach tych nie odbyło się
w ogóle w Komisji głosowanie. Jeżeli tak, to znaczy, że Komisja - będąca organem kolegialnym - nie wydała żadnego orzeczenia. Zatem podpisane przez Przewodniczącego Komisji dokumenty, stylizowane jedynie na orzeczenia Komisji, będące m. in. podstawą wpisów w księgach wieczystych, w istocie nie są orzeczeniami Komisji. Zatem mogą poświadczać nieprawdę."
Odnosząc się do ww. twierdzeń organ wskazał, że wniosek z [...] października 2018 r. w którym wnioskodawca zwrócił się do Komisji o udostępnienie, w trybie informacji publicznej, protokołów Komisji z [...] marca, [...] sierpnia i [...] października 2018 r. sporządzonych zgodnie z art. 37a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa, został zarejestrowany pod sygn. akt [...]. W przedmiotowej sprawie został wydany wyrok z 11 kwietnia 2019 r. WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 726/18 mocą którego Komisja została zobowiązana do rozpatrzenia wniosku wnioskodawcy z [...] października 2018 r. w części dotyczącej pkt 2, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Wyrokiem z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1578/21 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Komisji od ww. wyroku z 11 kwietnia 2019 r. WSA w Warszawie oddalił skargę kasacyjną. Zatem, Komisja została zobligowana mocą ww. prawomocnego wyroku WSA
w Warszawie z 11 kwietnia 2019 r. do udostępnienia tylko protokołu z posiedzenia niejawnego Komisji z [...] sierpnia 2018 r. w trakcie którego wydane zostało postanowienie dotyczące nieruchomości przy ul. [...] w [...].
W przedmiotowym wyroku WSA w Warszawie stwierdził, że "dokonując analizy powyższych dokumentów Sąd nie dopatrzył się w protokołach Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z dnia [...] marca 2018 r. i z dnia [...] października 2018 r., wskazanych w nim postanowień dotyczących podanych lokalizacji nieruchomości i o wymienionych sygnaturach."
Organ stwierdził, że po dokonaniu szczegółowej analizy ww. protokołów z [...] marca i [...] października 2018 r. z posiedzeń niejawnych Komisji, iż Sąd nie dostrzegł, że Komisja wydała postanowienia w sprawie dokonania zabezpieczenia poprzez nakazanie wpisu w księdze wieczystej ostrzeżenia o podjęciu czynności sprawdzających dla nieruchomości w [...] o sygn. akt [...] - ul. [...] i [...] - [...]. Wydanie tych rozstrzygnięć przez Komisję jest udokumentowane na stronie 2 protokołu z [...] marca 2018 r. - Ad. 1 pkt 17 oraz na stronie 2 w pkt 5 i stronie 6 - Ad. 5 protokołu z [...] października 2018 r. Jak można domniemywać, omyłka Sądu wyniknęła z podanej przez wnioskodawcę sygnatury akt "[...]" (tj. spraw postępowań w zakresie dokonywania wpisów w księgach wieczystych) postanowień Komisji dotyczących ww. nieruchomości. Natomiast w ww. protokołach Komisji przy adresach nieruchomości wskazane są jedynie sygnatury spraw czynności sprawdzających "[...]". Niezrozumiałe jest stwierdzenie wnioskodawcy, że " w toku sprawy sądowoadministracyjnej, Komisja wyjaśniła, że pozostałe dwa protokoły z głosowania Komisji nad jej orzeczeniami nie zostały sporządzone." Z powyższych ustaleń Komisji oraz uzasadnienia ww. wyroku z 11 kwietnia 2019 r. WSA w Warszawie zawartego na stronie 6 i 7 wynika przeciwna konkluzja.
W odpowiedzi z 11 grudnia 2018 r. na skargę z 5 listopada 2018 r. wnioskodawcy Komisja wyjaśniła, że wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie protokołów sporządzonych zgodnie z art. 37a ustawy o Komisji w dniach [...] marca 2018 r., [...] sierpnia 2018 r. i [...] października 2018 r., w trakcie których wydane zostały postanowienia o wpisie ostrzeżeń do ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości położonych przy ul. [...]; [...] i [...]. Tymczasem przepis art. 37a ustawy o Komisji dotyczył protokołu
z przesłuchania osoby wezwanej na rozprawę lub posiedzenie Komisji. Komisja podniosła, że "na ww. posiedzeniach w dniach [...] marca, [...] sierpnia i [...] października 2018 r. (...) nikogo nie wezwano i nikogo nie przesłuchiwano ani w charakterze świadka, ani jako strony, ani też w charakterze biegłego". Stąd też stwierdzenia Komisji, że żądania wnioskodawcy "udostępnienia dokumentów, które w ogóle nigdy nie zostały sporządzone " oraz iż " informacji publicznej nie stanowią dokumenty, które nigdy nie zostały sporządzone" dotyczą protokołów, które miały zostać sporządzone w trybie art. 37a ustawy o Komisji. Fakt, że protokoły z posiedzenia niejawnego Komisji w dniu [...] marca i [...] października 2018 r. zostały sporządzone, wynika też z uzasadnienia ww. wyroku z 11 kwietnia 2019 r. WSA w Warszawie, który wskazał, że "(...) powyższe protokoły zostały sporządzone i przesłane do Sądu w aktach administracyjnych sprawy" (zob. str. 14 uzasadnienia). Uwzględniając powyższe, zdaniem Komisji, argument cyt. "zapewnienie, aby organy Państwa działały zgodnie z prawem i nie poświadczały nieprawdy leży zaś niewątpliwie w interesie publicznym" należy uznać jako nietrafiony.
Oceniając przedstawiony wyżej stan faktyczny sprawy organ stwierdził, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej w aspekcie technicznym i ilościowym. Na prawidłowość powyższej kwalifikacji wniosku wskazuje jego szeroki zakres. Wniosek obejmuje następującą liczbę protokołów (informacji publicznych prostych) z lat: 2017 - 22; 2018 - 38, 2019 - 30, 2020 - 17, 2021 - 24; 2022 - 21, 2023 - 10, tj. za lata 2017 - 2023 łącznie 162 protokoły (do [...] czerwca 2023 r.), sporządzonych przez dysponenta informacji w ciągu 6 lat. Zakres ten nie został
w żaden sposób ograniczony przez wnioskodawcę, np. do dobranych losowo, pojedynczych protokołów z każdego roku prac Komisji. Kwerenda dokonana na podstawie prowadzonych rejestrów pozwoliła na ustalenie, że według stanu na [...] czerwca 2023 r. Komisja odbyła 162 posiedzenia niejawne, z których sporządzone protokoły obejmują łączną liczbę 1738 stron.
Organ wyjaśnił, że w celu udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy niezbędne byłoby zaangażowanie kilku pracowników: Wydziałów Procesowego i Organizacyjnego Departamentu Prawa Administracyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości w celu wyselekcjonowania odpowiednich dokumentów, przejrzenia akt w celu stwierdzenia m.in. czy w każdym przypadku wydania zarządzenia przez Przewodniczącego Komisji o wyznaczeniu terminu posiedzenia niejawnego się ono odbyło. Następnie pracownicy będą musieli wykonać kserokopię protokołu, a także dokonać czasochłonnej analizy pod kątem anonimizacji danych ze względu na tajemnice ustawowo chronione, w tym zwłaszcza dotyczące ochrony danych osobowych. Przyjęto średnio, że czas niezbędny do przygotowania żądanej informacji publicznej, obejmujący w szczególności wykonanie kopii i analizę każdego protokołu
z posiedzenia niejawnego Komisji, jego anonimizację, a następnie sporządzenie ponownej kopii w celu udostępnienia oszacowano na 4 min./stronę. Czasochłonność procesu przygotowania wszystkich 162 protokołów z posiedzeń niejawnych Komisji, byłaby zatem znaczna i obejmowałaby co najmniej 115 godzin pracy.
W tej sytuacji, w ocenie organu realizacja wniosku miałaby zatem istotny wpływ na bieżącą działalność dysponenta informacji publicznej, ponieważ pracownicy Ministerstwa Sprawiedliwości w tym czasie nie wykonywaliby innych wynikających
z indywidualnych zakresów obowiązków przydzielonych zadań. Powyższe przemawia za słusznością zakwalifikowania informacji jako przetworzonej. W związku z tym, że
w odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca stwierdził, że "rzetelna ocena prawidłowości działania Komisji w zakresie odbywania głosowania w sprawie własnych orzeczeń oraz jego dokumentowania wymaga jednak całościowej analizy prowadzonych przez nią postępowań, bowiem ocena dokonana na podstawie jedynie trzech przypadków, wskazująca na nieprawidłowości w aż 2/3 analizowanych spraw mogłaby się okazać dla Komisji krzywdząca" przy wykazaniu, że wszystkie protokoły z posiedzeń niejawnych Komisji zostały sporządzone, należy stwierdzić, że taki sposób wykorzystania informacji nie dowodzi istnienia przesłanki warunkującej udostępnienie informacji przetworzonej.
Konkludując organ stwierdził, że uwzględniając stanowisko orzecznictwa sądowego oraz stan niniejszej sprawy uznać należy, że wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, co powoduje konieczność wydania decyzji administracyjnej o odmowie dostępu do wnioskowanej informacji publicznej. W tych okolicznościach odmowa udzielenia informacji przetworzonej
w niniejszej sprawie znajduje uzasadnienie w art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p.
Pismem z 4 sierpnia 2023 r. wnioskodawca (dalej jako "skarżący") wniósł skargę na ww. decyzję organu z [...] czerwca 2023 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości oraz zasądzenie od Komisji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych, zarzucił decyzji obrazę art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p., polegającą na uznaniu, że: 1) skoro protokoły objęte wnioskiem o dostęp do informacji publicznej znajdują się w aktach różnych postępowań i wymagają anonimizacji, to czyni z nich informację przetworzoną; 2) brak jest interesu publicznego w tym, aby w ramach obywatelskiej kontroli działania organu władzy publicznej, jakim jest Komisja, skarżący otrzymał informacje służące weryfikacji uzasadnionego podejrzenia, że Komisja - nie głosując nad przynajmniej niektórymi decyzjami - narusza rażąco u.d.i.p.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że stanowisko Komisji jest wadliwe. W wyroku
z 16 grudnia 2022 r., sygn. III OSK1578/21, wydanym między tymi stronami Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że Komisja pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia protokołu swojego posiedzenia, żądanego przez skarżącego.
Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że żądany protokół jest informacją publiczną oraz nie jest informacją przetworzoną i Komisja jest zobowiązana do udostępnienia go skarżącemu (co też Komisja wobec poprzednio wnioskowanego wniosku uczyniła). Zatem stanowisko Komisji zawarte w zaskarżonej decyzji jest oczywiście sprzeczne z ww. prawomocnym wyrokiem NSA.
W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja, w zakresie, w jakim Komisja uznaje swoje własne protokoły za informację przetworzoną, tylko z tego powodu, że trzeba je odnaleźć w aktach poszczególnych spraw i ewentualnie zanonimizować jest też sprzeczna z orzecznictwem sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 3 listopada 2022 r., III OSK 5896/21 i wyrok WSA w Łodzi z 3 lutego 2023 r., II SA/Łd 1070/22), wskazujących jasno, że dokumenty istniejące w dacie złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej nie stanowią informacji przetworzonej, również w przypadku, gdy konieczne jest odszukanie danego dokumentu lub poddanie go anonimizacji. Truizmem jest bowiem, że odnalezienie i skopiowanie oraz anonimizacja dokumentu nie łączy się z żadnym wkładem intelektualnym i nie prowadzi do powstania nowego dokumentu, który nie istniał w dniu składania wniosku. Z ostrożności procesowej skarżący wskazał, że nawet, gdyby protokoły stanowiły informację przetworzoną, to w sprawie wystąpiłby interes publiczny w jej żądaniu.
W toku postępowania zakończonego wyrokiem NSA z 16 grudnia 2022 r. sygn. III OSK 1578/21, Komisja udostępniła tylko jeden z trzech żądanych protokołów. W toku sprawy sądowoadministracyjnej, Komisja wyjaśniła, że pozostałe dwa protokoły z rzekomego głosowania Komisji nad jej orzeczeniami nie zostały sporządzone. Okoliczność ta nasuwa podejrzenie, że w sprawach tych nie odbyło się w ogóle w Komisji głosowanie. Jeżeli tak, to znaczy, że Komisja - będąca organem kolegialnym - w istocie nie wydała żadnego orzeczenia. Zatem podpisane przez Przewodniczącego Komisji dokumenty, stylizowane jedynie na orzeczenia Komisji, będące m.in. podstawą wpisów w księgach wieczystych, w istocie nie są orzeczeniami Komisji. Zatem mogą poświadczać nieprawdę. Zapewnienie, aby organy Państwa działały zgodnie z prawem i nie poświadczały nieprawdy leży zaś niewątpliwie w interesie publicznym. Realizacji tego celu służy zaś między innymi prawo do informacji publicznej przyznane wnioskodawcy w Konstytucji RP i regulowane u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując swoją dotychczasową argumentację uznał zarzuty skargi za niezasadne. Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku przez Sąd skarżący złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z protokołu nr [...] z posiedzenia niejawnego Komisji z [...] grudnia 2023 r. na okoliczność wątpliwości co do prawidłowości procedowania przez Komisję, w szczególności czasu poświęconego na sprawdzenie oraz oddawanie pod głosowanie wyłącznie sentencji decyzji, co uzasadnia wykazanie istnienia po jego stronie interesu publicznego w niniejszej sprawie.
Sąd postanowił dopuścić ww. wniosek dowodowy skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje,
w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,
w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną jedynie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 902 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że oceniana według powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji
o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej.
Zaskarżona decyzja wydana została m.in. na podstawie art. 3 ust 1 pkt 1 i art. 16 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej przetworzonej oraz sposoby jej udostępnienia, wobec braku legalnej definicji zostały dookreślone w doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na które organ powołał się w zaskarżonej decyzji.
Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.
Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź
w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Z kolei na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ odmawia udostępnienia informacji lub decyduje o umorzeniu postępowania.
W przedmiotowej sprawie problematyką o charakterze determinującym ocenę prawidłowości działania organu są kwestie związane z tym, czy w sprawie występuje tzw. informacja przetworzona oraz to czy skarżący wykazał tzw. szczególny interes publiczny (o ile informacja spełnia kryteria informacji przetworzonej).
Istotne w niniejszej sprawie jest skupienie się wyłącznie na spornej kwestii, tj. analizie czy wskazany zakres wniosku uzasadnia uznanie wnioskowanej informacji za przetworzoną, czy też nie, a następnie, czy skarżący wykazał, że jej udostępnienie jest istotne ze względu na szczególny interes publiczny.
Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W orzecznictwie podkreślano, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej
w każdej konkretnej sprawie. "Zaakcentować należy, że ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku,
w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają przecież na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie." (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 19/15).
Wątpliwości Sądu nie budzi fakt, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna przetworzona. Treść żądania wskazuje, że jej udostępnienie musiałoby wiązać się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz dokumentów, usuwania danych chronionych prawem, a zatem zaangażowania większej ilości pracowników
w oderwaniu od ich podstawowych zadań. Już zaś nawet utworzenie zbioru informacji prostych może wymagać takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpłyną na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje skarżący. Właśnie wtedy mamy do czynienia z informacją przetworzoną.
Charakterystyczny dla informacji przetworzonej jest proces przetwarzania, w którym istotnym elementem jest włożenie wysiłku intelektualnego w przygotowanie tej informacji. Skarżący wniósł o udostępnienie informacji, której przygotowanie obejmuje analizę wielu dokumentów. Sąd nie znajduje zaś w tym miejscu podstaw, by nie dawać wiary szacunkom organu.
W ocenie Sądu proces przeprowadzonej na żądanie skarżącego analizy - powodowałby w istocie konieczność oddelegowania pracowników pełniących inne zadania, bądź też zatrudnienie nowego pracownika tylko do przeprowadzenia tego procesu na potrzeby skarżącego oraz obciążenia ich ponadstandardowym nakładem pracy. Bez wątpienia ogół czynności niezbędnych do przygotowania odpowiedzi na wniosek wymagałby podjęcia nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności. Tego rodzaju zabiegi stanowią o uznaniu wnioskowanych informacji za informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej będzie mieć zatem jedynie taka osoba, która jest w stanie wykazać indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.
Odnosząc się do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego dla uzyskania informacji przetworzonej, w ocenie Sądu uzasadnienie wniosku skarżącego w zakresie nie przekonuje, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, o konieczności jej udostępnienia. Skarżący nie wyjaśnił bowiem jaki będzie realny wpływ uzyskanych przez skarżącego informacji na szeroko rozumiany interes publiczny.
Regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma przeciwdziałać przekazaniu dużej ilości wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych oraz zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej (wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2306/19).
Skarżący podnosi, że skoro protokoły Komisji istnieją i wymagają jedynie anonimizacji to są informacją prostą, a nie informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Skarżący w uzasadnieniu zarzutu skargi odwołał się przy tym do uzasadnienia wyroku NSA z 16 grudnia 2022 r. sygn. III OSK 1578/21, który dotyczył pierwotnego żądania skarżącego ograniczonego jedynie do trzech protokołów. Tymczasem zakres wniosku w niniejszej sprawie, jak i zakres rozstrzygnięcia w wyroku NSA są zupełnie różne. Wyrok NSA dotyczył bowiem żądania 3 protokołów, zaś zaktualizowany wniosek skarżącego dotyczy wszystkich protokołów jakie powstały na przestrzeni 6 lat działalności Komisji.
Zgodzić się należy z organem, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu tego zarzutu skargi opiera się na braku rozróżnienia przez skarżącego zakresu czynności organu jakie są niezbędne dla udostępnienia pojedynczych protokołów od blokowego udostępnienia wszystkich protokołów we wszystkich sprawach. Komisja tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bardzo szczegółowo przedstawiła wyliczenie co do całkowitej liczby protokołów, tj. 162 protokołów obejmujących łącznie 1738 stron. Jest to materiał źródłowy - zbiór dokumentów, który wymaga następnie anonimizacji, z tym że czynność ta powinna polegać nie tylko na usunięciu imion
i nazwisk osób fizycznych, ale również na usunięciu np. informacji co do numerów zajmowanych lokali, czy dat zamieszkiwania w lokalu przez osoby wymienione
w protokołach, np. świadków. Tego rodzaju informacje pośrednie (jak numer lokalu)
w sposób jednoznaczny pozwalają na zidentyfikowanie osób, których dane te dotyczą.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, która to w przypadku osób fizycznych biorących udział w postępowaniu przed Komisją jako świadkowie czy strony ma szczególne znaczenie bowiem chroni przed stygmatyzacją lub "odwetem" np. za złożenie obciążających zeznań. Jak podnosi zaś organ, w protokołach posiedzeń Komisji pojawiają się zaś dane osobowe świadków, lokatorów lub właścicieli nieruchomości lub spadkobierców przeddekretowych właścicieli.
Organ wskazuje, że prawidłowo przeprowadzona anonimizacja wymagałaby, co najmniej 115 godzin pracy, co przekłada się na około 15 dni roboczych. Tak szeroki zakres żądania wskazanego we wniosku i związany z tym nakład pracy zmieniają całkowicie charakter żądanej informacji. Skala czynności anonimizacyjnych powoduje, że udzielenie informacji wymaga jej przetworzenia.
Zgodzić się też należy ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że w przypadku żądania udostępnienia wszystkich zanonimizowanych protokołów posiedzeń Komisji, niewątpliwie spełnione są 3 warunki wskazane
w orzecznictwie, aby zbiór informacji prostych uznać za informację przetworzoną, tj.:
1) zakres żądania (wszystkie protokoły z ostatnich 6 lat działalności) powoduje że konieczne jest sporządzenie nowego zestawienia - protokołów zanonimizowanych
w oparciu o liczny nieuporządkowany zbiór pierwotny;
2) zanonimizowanie tak licznego zbioru dokumentów powoduje zakłócenia prawidłowego funkcjonowania Komisji w zakresie realizacji przez ten organ swoich podstawowych funkcji przez okres co najmniej 15 dni roboczych;
3) ocena zakresu anonimizacji wszystkich protokołów została szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji Komisji a tym samym podlega ona ocenie legalności przez stronę oraz sąd administracyjny.
Trafnie wskazuje organ, że przez szczególny interes publiczny, w kontekście dostępu do informacji publicznej, rozumiana jest taka sytuacja, gdy uzyskana przez wnioskodawcę informacja przysłuży się całemu społeczeństwu (lub określonej zbiorowości obywateli) i zostanie wykorzystana dla dobra wspólnego. Wnioskodawca musi przy tym mieć realną możliwość takiego wykorzystania uzyskanej informacji, aby odbyło się to w szczególnym interesie publicznym. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji
i lepszej ochrony interesu publicznego (zob. m. in. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11). Z odpowiedzi skarżącego z [...] czerwca 2023 r. taki szczególny interes publiczny jednak nie wynika.
Tym samym organ prawidłowo ocenił, że wskazywane przez skarżącego powody udzielenia informacji przetworzonej nie uzasadniają w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dokonania czasowego zaburzenia funkcjonowania tego organu aby wytworzyć
i udostępnić skarżącemu żądaną informację publiczną o charakterze przetworzonym.
W konsekwencji prawidłowo organ uznał, że wnioskodawca nie posiada realnej możliwości sformułowania w oparciu o żądaną informację wniosków dotyczących funkcjonowania instytucji państwa, w tym Komisji, które mogłyby się przyczynić do poprawy funkcjonowania tych instytucji. Tym samym szczególny interes publiczny
w tym przypadku nie występuje. Skarżący nie wykazał, aby korzyści
z upublicznienia wnioskowanej informacji były większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Organ słusznie nie dopatrzył się w swojej analizie i ocenie korzyści, które by przewyższały koszty zaangażowania pracowników Ministerstwa
Sprawiedliwości w poszukiwanie informacji. Interes publiczny powinien być rozpatrywany pod kątem ogółu społeczeństwa. To wnioskodawca winien więc wykazać, że korzyści z upublicznienia tej informacji będą większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie stosownych informacji przetworzonych mają charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych. Warunkiem spełnienia przesłanki art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest zatem nie tylko wskazywana przez wnioskodawcę szczególna istotność problemu, którego dotyczy żądana informacja, ale również występująca po stronie osoby wnioskodawcy możliwość rzeczywistego i efektywnego użycia uzyskanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych. Analiza przesłanki istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego powinna polegać na zbadaniu, czy uzyskanie informacji publicznej przetworzonej stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji
i lepszej ochrony interesu publicznego. Skarżący nie wykazał zaś, że posiada realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, jak również w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla powyższych celów. W ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organ w wystarczający sposób wyjaśnił skarżącemu przesłanki jakimi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nie doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa materialnego. Ponadto w toku postępowania, Sąd nie dopatrzył się by doszło również do jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania w taki sposób, by miały one istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.