II SA/Wa 1688/24

II SA/Wa 1688/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski.
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący sprawozdawca/
Łukasz Krzycki
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w wyższej wysokości oddala skargę
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2024 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), po rozpatrzeniu odwołania Pana B. G. (skarżący) od decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2024 r. w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w wyższej wysokości, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 14 maja 2024 r. (data stempla pocztowego) pełnomocnik Pana B. G., wnioskiem z dnia 9 maja 2024 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r. poz. 145, z późn. zm.).
W dniu [...] lipca 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydał decyzję nr [...], którą odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w ilości 35 dni należny w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z uwagi na przedawnienie roszczenia z tytułu prawa do przedmiotowego świadczenia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 25 lipca 2024 r.
W dniu 29 lipca 2024 r. (data stempla pocztowego), w terminie ustawowym, pełnomocnik strony odwołał się od powyższej decyzji.
W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji organ wskazał na treść art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami (art. 107 ust. 2 ustawy o Policji). Bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia, a także uznanie roszczenia (art. 107 ust. 3 ustawy o Policji).
Powyższe oznacza, że upływ terminu przedawnienia jest przesłanką materialnoprawną, która powoduje, że skarżącemu nie przysługuje roszczenie z tytułu prawa do uposażenia, czy innych należności pieniężnych. Termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Jednocześnie o wymagalności roszczenia decyduje chwila, z którą uprawniony policjant może zażądać spełnienia świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 199/13).
Analizując zatem przedmiotową sprawę w postępowaniu odwoławczym organ II instancji uznał, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Natomiast sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
W dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustalała wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w sposób umożliwiający wystąpienie z roszczeniem o wypłatę przedmiotowego ekwiwalentu w wyższej wysokości.
Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że "wymagalność" roszczenia, które zgłosił Pan B. G. w wystąpieniu z dnia 9 maja 2024 r. zaistniała w dniu ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), bowiem najwcześniej z tym dniem Pan B. G. mógł żądać wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Uznając więc, że roszczenie Pana B. G. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy stało się wymagalne w dniu ogłoszenia wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 6 listopada 2018 r., przedawnienie roszczenia z tego tytułu nastąpiło z upływem 3 lat, tj. z dniem 6 listopada 2021 r.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Pan B. G. w okresie od dnia 6 listopada 2018 r. do dnia 13 maja 2024 r. nie podjął żadnych kroków zmierzających do przerwania biegu przedawnienia roszczenia z tytułu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, a więc jego roszczenie z tego tytułu uległo przedawnieniu. Dopiero bowiem w wystąpieniu z dnia 9 maja 2024 r., nadanym za pośrednictwem placówki pocztowej w dniu 14 maja 2024 r., wymieniony wystąpił o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, a więc miało to miejsce już po upływie trzyletniego terminu przewidzianego dla dochodzenia tego roszczenia pieniężnego.
Nadmienić również należy, iż w niniejszej sprawie opóźnienie w dochodzeniu roszczenia nie zostało usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami, o których mowa w art. 107 ust. 2 ustawy o Policji.
Skargę na powyższe rozstrzygniecie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1. naruszenie art. 107 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy prawo do wypłaty wyrównania ekwiwalentu za urlop nie zostało ograniczone czasowo, z uwagi na fakt, iż dokonywane jest w drodze czynności materialno- technicznej w trybie wznowienia określonego w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP;
2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie decyzji Organu I instancji w mocy, w sytuacji gdy Organ II instancji powinien uchylić decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2024 roku nr [...] i nakazać Organowi I instancji podjęcie czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie Skarżącemu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy;
3. naruszenie art. 107 ust. 2 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w przypadku Skarżącego nie zachodzą wyjątkowe okoliczności usprawiedliwiające opóźnienie w dochodzeniu roszczenia uzasadniające nie uwzględniania przedawnienia.
Mając powyższe na względzie domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasadzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że:
W ocenie Skarżącego Organ odwoławczy (Komendant Główny Policji) dokonał wadliwej oceny decyzji Organu I instancji, utrzymując ją w mocy. Organ I instancji po wpłynięciu wniosku Skarżącego o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za urlop powinien dokonać stosowanego wyliczenia oraz wypłaty świadczenia w drodze czynności materialno-technicznej. Tym samym, w sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 107 ust. 1, albowiem tryb "wznowienia", uregulowany w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wyprzedza tryb administracyjny określony w art. 107 ustawy o Policji.
W sytuacji nieuwzględnienia przez Sąd powyższej argumentacji, pragnę wskazać na naruszenie przez Organ II instancji art. 107 ust. 2 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w przypadku Skarżącego nie zachodzą wyjątkowe okoliczności usprawiedliwiające opóźnienie w dochodzeniu roszczenia, w sytuacji gdy w sprawie wystąpił szereg takich okoliczności. Po pierwsze, za taką okoliczność należy uznać wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 maja 2021 r., II SA/Rz 290/21, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 czerwca 2019 r., II SA/O1 313/19, wyrok WSA w Krakowie z 20 lutego 2020 r., III SA/Kr 1282/19).
Po drugie, za wyjątkową okoliczność można uznać uchwalenie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.1610 z dnia 2020.09.18., zwanej dalej "ustawa o wsparciu służb mundurowych"), w szczególności treść art. 9 ust. 1 tej ustawy, która powodowała duże trudności interpretacyjne. Przykładem trudności interpretacyjnych, w których mowa powyżej, było zadanie przez WSA w Białymstoku 21 stycznia 2021 roku pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w kwestii konstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy o wsparciu służb mundurowych (sygnatura P 7/21). Ostatecznie, w listopadzie 2023 roku WSA w Białymstoku stwierdził, iż wycofa zadane pytanie prawne do TK wobec "ugruntowania się orzecznictwa sądowoadministracyjnego", co spowodowało umorzenie postępowania przed TK.
Po trzecie, za wyjątkową okoliczność należy uznać postawę Organów Policji, sprowadzającą się do konsekwentnego (bezprawnego) odmawiania byłym funkcjonariuszom policji wyrównania ekwiwalentu za urlop. Również aktualnie Organy Policji kwestionują wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o wsparciu służb mundurowych, nakazującą policjantom zwalnianym ze służby przed 6 listopada 2018 roku wypłatę wyrównania ekwiwalentu za urlop. Organy Policji w dalszym ciągu (pomimo dokonanej przez sądy administracyjne w tysiącach wyroków wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o wsparciu służb mundurowych) stoją na stanowisku, że do policjantów zwalnianych ze służby przed ogłoszeniem wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 należy stosować współczynnik 1/30. Dowodzi temu liczba wyznaczonych rozpraw (ponad 600 w przedziale czasu od września 2024 roku do grudnia 2024 roku, zob. https://www.nsa.gov.pl/ewokanda/), zawisłych aktualnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w temacie wypłat wyrównań ekwiwalentu za urlop.
Podnieść również należy, iż już Sąd Najwyższy zwracał uwagę na specyficzną relację pomiędzy jednostką a państwem, przebiegającą zarówno w sferze imperium, jak i dominium. Sąd Najwyższy nakazał szczególną wnikliwość przy dokonywaniu oceny zarzutu przedawnienia podnoszonego przez Skarb Państwa. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 listopada 2022 roku sygn. akt II CSKP 605/22 wskazano, iż: "Sytuacje, w których podstawą przedawnionego roszczenia są relacje między Państwem a jednostką, powstałe w następstwie bezprawnego władczego działania organów władzy publicznej, powinny podlegać wnikliwej ocenie z punktu widzenia zgodności zarzutu przedawnienia podnoszonego przez Skarb Państwa z zasadami współżycia społecznego".
Przekładając powyższe rozważania (wydane na gruncie prawa prywatnego) na grunt niniejszej sprawy (prawa publicznego), z punktu widzenia Skarżącego "zasady współżycia społecznego", o których wspomina Sąd Najwyższy, można odnieść do "wyjątkowych okoliczności", o których mowa w art. 107 ust. 2 ustawy o Policji. W ocenie Skarżącego bezprawne władcze działania Organów Policji (organów władzy publicznej), podejmowane w "sprawach ekwiwalentowych" należy uznać za wyjątkowe okoliczności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem organ zasadnie zastosował w tej sprawie art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, uznając, że roszczenie skarżącego uległo przedawnieniu.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 6166/21, kwestia przedawnienia jest bez wątpienia objęta zakresem sprawy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w znaczeniu materialnoprawnym i ma znaczenie dla ostatecznego wyniku tej sprawy. Przedawnienie jest instytucją prawa materialnego, która wywołuje także skutki procesowe.
Jak wynika z akt sprawy skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2012 roku rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2012 roku. W chwili zwolnienia przysługiwało mu prawo do ekwiwalentu pieniężnego za 35 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, w związku z powyższym wypłacono mu z powyższego tytułu świadczenie pieniężne w wysokości 4585,35 zł brutto.
Wyliczenia przedmiotowego świadczenia dokonano w oparciu o art. 115a ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 roku o Policji, w brzmieniu obowiązującym na dzień zwolnienia strony ze służby, tj. przyjmując, iż ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Realizacja zaś uprawnienia do przedmiotowego świadczenia odbyła się w ramach czynności materialno-technicznej.
Wnioskiem z dnia 09 maja 2024 roku, adresowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], strona wystąpiła o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wniosek ten, który jest pierwszorazowym wnioskiem strony w przedmiotowej sprawie, pozostaje w ścisłym związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 roku, sygn. akt K 7/15, opublikowanym w Dzienniku Ustaw w dniu 06 listopada 2024 roku.
Realizacja prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, tj. do świadczenia, o którym mowa w art. 114 ust.l pkt 2 ustawy o Policji (ustawa pragmatyczna), odbywa się, co do zasady, w trybie czynności materialno-technicznej. Ustawa pragmatyczna nie narzuca bowiem w tym przypadku formy decyzji administracyjnej. Dopiero negatywne rozstrzygnięcie sprawy w powyższym obszarze narzuca organowi formę decyzji administracyjnej, w której organ zobowiązany jest wskazać, w danym, konkretnym przypadku, z jakich powodów przedmiotowe świadczenie jest nienależne, przedstawić do takiego stanowiska prawną i faktyczną argumentację uzasadniającą odmowę. Załatwienie sprawy w takim przypadku w formie decyzji administracyjnej najpełniej chroni interes społeczny i interes strony poprzez możliwość kwestionowania tak sformalizowanego rozstrzygnięcia w prawnie przewidzianym trybie (por. wyrok NSA z dnia 02 stycznia 2017 roku, sygn. akt I OSK 1934/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 03 lutego 2017 roku, sygn. akt II SA/Wa 1329/15, z dnia 29 grudnia 2016 roku, sygn. akt II SA/Go 402/16).
Organ stoi na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 107 ust. 1 ustawy o Policji ,które to stanowisko Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela i akceptuje. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Z kolei ust.2 komentowanego przepisu ustawy pragmatycznej, daje organowi właściwemu do rozpatrywania roszczeń możliwość nie uwzględnienia przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. W przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki, o których mowa w ust.3, odnoszące się do przerwania biegu przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych.
Rozważając kwestię przedawnienia w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy ustalić początek biegu terminu przedawnienia w niniejszej sprawie. Dla przypomnienia należy wskazać, że skarżącemu został wypłacony ekwiwalent pieniężny w 2012 r., a więc na długo przed wyrokiem TK.
Dopiero z chwilą wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 7/15, a więc z datą 06 listopada 2018 roku, roszczenie o naliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy stało się wymagalne w rozumieniu art. 107 ust.1 ustawy o Policji i z tą chwilą rozpoczął się bieg terminu przedawnienia (por. wyrok NSA z dnia 07 grudnia 2023 roku, sygn. akt III OSK 6143/21, z dnia 23 stycznia 2024 roku, sygn. akt III OSK 6879/21, z dnia 20 lutego 2024 roku, sygn. akt III OSK 202/22). Przyjęcie komentowanego rozwiązania nie budzi wątpliwości. Przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o sygn. akt. K 7/15 nie istniała bowiem możliwość wystąpienia z żądaniem wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Tak więc skoro, zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, a wymagalność roszczenia skarżącego o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop przypada w dniu 6 listopada 2018 r., to przedawnienie roszczenia z tego tytułu nastąpiło z upływem 3 lat, tj. z dniem 6 listopada 2021 r., co także zauważyły organy obu instancji.
Odnosząc się natomiast do zarzutu zwartego w skardze a powiązanego z treścią art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, z którego wynika możliwości nie uwzględniania przez właściwy organ przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami oraz uznania za taka okoliczność faktu derogacji normy prawa materialnego na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, należy wskazać, że Sąd powyższego poglądu nie podziela.
Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie nie zaistniały wyjątkowe okoliczność skutkujące możliwością nie uwzględniania przez właściwy organ przedawnienia. Jak wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 29 lipca 2021 r. sygn.. akt II SA/Go 605/21 "Konstrukcja i przesłanki art. 107 ust. 2 ustawy z 1990 r. o Policji dotyczą konkretnych okoliczności występujących w indywidualnej sprawie i usprawiedliwiających odstępstwo od przedawnienia, a nie generalnej sytuacji wywołanej derogacją norm prawa materialnego na skutek stwierdzenia ich niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny, którego orzeczenie wywołało skutek w postaci wykreowania prawa podmiotowego." Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) orzekł jak w sentencji.