II SA/Wa 1681/24

II SA/Wa 1681/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/
Sławomir Antoniuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi K.R. na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Szef CBA) postanowieniem z [...] września 2024 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), po rozpatrzeniu wniosku K. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy od własnego postanowienia z [...] lipca 2024 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że K. R. pismem z 6 czerwca 2024 r. sformułowała wniosek, który został uznany za żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z wejściem w życie 1 lutego 2024 r. z mocą od 1 stycznia 2024 r. ustawy budżetowej na rok 2024 (Dz. U. z 2024 r. poz. 122) oraz wejściem w życie 1 czerwca 2024 r. z mocą od 1 stycznia 2024 r. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2024 r. poz.745) i wydania decyzji personalnej ustalającej nową wysokość uposażenia zasadniczego powiększoną o wartość 20% od 1 stycznia 2024 r., czyli o wartość wynikającą z średniorocznego wskaźnika wynagrodzeń w sferze budżetowej i w konsekwencji ze zwiększenia stawek maksymalnych w załączniku do nowelizowanego rozporządzenia - tabeli stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Wnioskodawczyni objęła również żądaniem konsekwencje finansowe i prawne w przypadku uznania wniosku.
Szef CBA stwierdził, że stosunek służbowy funkcjonariusza CBA, mimo nawiązania go wskutek dobrowolnego zgłoszenia się do służby, charakteryzuje się silnym podporządkowaniem i dyspozycyjnością funkcjonariuszy. Opiera się on na administracyjnoprawnym stosunku zatrudnienia, którego cechami wyróżniającymi są między innymi: hierarchiczne podporządkowanie, ścisła podległość służbowa, dyspozycyjność i poddanie poleceniom służbowym. Podległość służbowa jest cechą szczególną i charakterystyczną dla stosunków służbowych, której zakres i charakter sprawia, że nie występuje w nich równorzędność podmiotów je tworzących. Przełożony funkcjonariusza zyskuje bowiem znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest m.in. pozostawienie Szefowi CBA decyzji o ustaleniu wysokości stawki uposażenia zasadniczego. Zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej, niż jest przy stosunku pracy. Zatem decyzje w sprawach dotyczących awansu, podwyższenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego, czy też ustalenia premii w służbie jaką jest służba w CBA są decyzjami uznaniowymi.
W związku z powyższym zdaniem organu, funkcjonariuszowi CBA (również byłemu funkcjonariuszowi CBA) nie przysługuje roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. Kwestia ta pozostawiona jest swobodnemu uznaniu Szefa CBA oraz uzależniona od możliwości kadrowych i finansowych Biura. Decyzje w przedmiocie awansu, czy też ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania służby. Funkcjonariusz CBA podejmując decyzję o wstąpieniu do służby godzi się na możliwość władczego działania swojego przełożonego w sprawach wynikających z nawiązanego stosunku służbowego, co potwierdza utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1382/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 689/23).
Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, co oznacza, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a nie rozpatruje się merytorycznie żądania strony, a jedynie ocenia się przesłanki formalne.
W związku z powyższym zasadnie odmówiono wnioskodawczyni wszczęcia postępowania administracyjnego z powodu zaistnienia uzasadnionej przyczyny, w wyniku której postępowanie nie mogło być wszczęte bowiem decyzja, której wydania domaga się wnioskodawczyni w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego jest aktem z zakresu podległości służbowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie K. R. wniosła o jego uchylenie i utrzymującego go w mocy postanowienia z [...] lipca 2024 r., a także zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a i art. 40 ustawy budżetowej z dnia 18 stycznia 2024 r. na rok 2024 w zw. z art. 2 pkt 2, art. 5 pkt d, art. 6, art. 8 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw z dnia 23 grudnia 1999 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 2692) w zw. z § 1, § 2 i § 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (CBA) oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz.U. z 2024 r., poz. 745), wydanego w celu realizacji zapisów ustawy budżetowej, poprzez zaniechanie ustalenia (nieustalenie) 20% wzrostu uposażenia zasadniczego K. R. funkcjonariusza CBA, od dnia 1 stycznia 2024 r., pomimo tego, że taki obowiązek ustawowy wynika z wyżej wskazanych ww. aktów prawnych oraz wskazane akty prawne dotyczą wszystkich funkcjonariuszy, którzy pełnili czynnie służbę 1 stycznia 2024 r.,
2. przepisów postępowania, tj.
a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,
b) art. 61a K.p.a. poprzez uznanie, że wystąpiły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego,
c) art. 6 K.p.a., w tym zasady praworządności poprzez uznanie, że ustalenie stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariusza Centralnego Biura Antykorupcyjnego wynika ze stosunku służbowego, a nie z delegacji ustawowej kształtującej obowiązek Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego do ustalenia ww. funkcjonariuszowi, od dnia 1 stycznia 2024 r., nowej wysokości uposażenia zasadniczego powiększonego o wartość 20 %, wynikający z ustawy budżetowej na rok 2024 r. (Dz.U. z 2024 r., poz. 122) oraz ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 2692) oraz wydanego w celu realizacji ww. ustawy budżetowej w przedmiotowym zakresie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (CBA) oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz.U. z 2024 r., poz. 745),
d) art. 7 K.p.a. poprzez niewydanie decyzji ustalającej nową wysokość uposażenia zasadniczego, powiększoną o 20%, od dnia 1 stycznia 2024 r., w aspekcie obowiązkowego uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,
e) art. 8 K.p.a., tj. zasady zaufania obywatela do władzy publicznej, zasadę bezstronności i równego traktowania odmawiającego wydania decyzji ustalającej nową wysokość jej uposażenia zasadniczego zgodnie w ww. ustawą budżetową, w sytuacji, gdy inni funkcjonariusze CBA pełniący w dniu 1 stycznia 2024 r. służbę, taki wzrost uposażenia zasadniczego zgodnie z regulacjami ustawy budżetowej otrzymali.
Skarżąca wskazała, że obowiązek Szefa CBA dotyczący ustalenia nowego uposażenia zasadniczego wyższego o 20 % od 1 stycznia 2024 r., jest jego obowiązkiem ustawowym, którego nie może zignorować dla celów własnej polityki kadrowej. Nieprzestrzeganie regulacji prawnych zawartych w ustawie budżetowej z dnia 18 stycznia 2024 r. może narazić osoby odpowiedzialne za ich wdrożenie na zarzut naruszenia prawa bezpośrednio z niej wynikającego. Abstrahując od faktu, że swobodne interpretacje, twierdzenia zawarte w wydanym postanowieniu, w żaden sposób nie odnoszą się do przedmiotu sprawy, dotyczą innego stanu faktycznego i innej sytuacji prawnej, to nie mogą one omijać regulacji ustawowych, które obligują Szefa CBA do waloryzacji m.in. uposażenia zasadniczego CBA od 1 stycznia 2024 r., ponieważ w tej dacie była czynnym funkcjonariuszem, wykonującym obowiązki służbowe.
Zaznaczyła, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 2692), który obejmuje również funkcjonariuszy, podwyższenie wynagrodzeń dla pracowników państwowej sfery budżetowej następuje w ciągu 3 miesięcy po ogłoszeniu ustawy budżetowej, z wyrównaniem od 1 stycznia danego roku. Regułą jest więc wprowadzenie podwyżek w 3 miesiące od opublikowania ustawy budżetowej w Dzienniku Ustaw, z wyrównaniem od stycznia danego roku. Tym samym funkcjonariusz po 1 stycznia 2024 r. musi być objęty przedmiotową waloryzacją od 1 stycznia, jeżeli w tym okresie był w służbie. W przeciwnym razie, jak słusznie podkreślał to Rzecznik Praw Obywatelskich w swoich licznych stanowiskach, nastąpi zachwianie zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Zwróciła uwagę na pismo z 7 marca 2024 r. nr [...] Szefa CBA skierowanego do Ministra Finansów, w którym stwierdzono, że: "wprowadzenie przepisów (ww. rozporządzenia) z mocą wsteczną (od 1 stycznia 2024 r.) będzie skutkowało koniecznością podniesienia uposażeń również funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby w pierwszych miesiącach br. Rozwiązanie takie generuje nie tylko znaczne koszty dla budżetu CBA (wyplata wyrównania, zwiększenie odpraw), ale również dla budżetu Zakładu Emerytalno- Rentowego MSWiA. Należy bowiem zauważyć, że zwiększenie uposażenia funkcjonariusza, który już odszedł ze służby, o 20% będzie skutkowało zwiększeniem również o 20% jego świadczenia emerytalnego. Podkreślenia wymaga takt, że to samo świadczenie emerytalne będzie podlegało również kolejnemu podwyższeniu o 12.12% w oparciu o przepisy dotyczące waloryzacji.". Także Rzecznik Praw Obywatelskich został poinformowany o ww. sytuacji przez byłych funkcjonariuszy i podjął już stosowne działania w tej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Druga z przesłanek nie jest jednoznaczna. W piśmiennictwie trafnie podnosi się, że za uzasadnione przyczyny w rozumieniu tego przepisu należy uznać wszelkie przyczyny - wynikające czy to z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to z przepisów ustaw szczególnych - uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ponieważ, co do zasady, postępowanie administracyjne zmierzać ma do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, działalność organu powinna być skierowana ku konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmowa wszczęcia postępowania ma pozwolić uniknąć czasochłonnych postępowań administracyjnych, które i tak musiałyby zakończyć się decyzją o umorzeniu. Nie bez znaczenia jest przy tym, że art. 61a § 2 K.p.a. daję ochronę podmiotom żądającym wszczęcia postępowania administracyjnego – a to przez prawo wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Przesłanki wymienione w art. 61a § 1 K.p.a. mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego. Przy czym rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 K.p.a. ma charakter ściśle procesowy. W postanowieniu wydanym na podstawie ww. przepisu organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.
Niniejsza sprawa sprowadza się do oceny, czy rozpatrzenie wniosku skarżącej o zwiększenie uposażenia zasadniczego powinno nastąpić poprzez rozstrzygnięcie co do istoty w formie decyzji administracyjnej, czy też zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w tym przedmiocie.
Należy przede wszystkim podnieść, że w ustawie z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 184) przewidziano, w jakich przypadkach zachodzi konieczność wydania decyzji (art. 54 ust. 1 i 3, art. 89 ust. 4c, art. 89 ust. 4g, art. 93d ust. 1).
Stosownie do art. 54 ust. 1 ustawy o CBA, Szef CBA jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Natomiast w sprawach osobowych funkcjonariuszy innych, niż wymienione w ust. 1, są właściwi przełożeni, upoważnieni przez Szefa CBA (ust.2). Sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, są załatwiane w drodze decyzji (ust. 3).
Z kolei art. 89 ust. 4c, art. 89 ust. 4g, art. 93d ust. 1 ustawy o CBA wskazują na formę decyzji w zakresie rozstrzygania o premii, dodatku specjalnego i dodatku mieszkaniowego.
Zgodnie z art. 89 ustawy o CBA, prawo do uposażenia powstaje z dniem powołania, powierzenia obowiązków albo mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe (ust. 1). Z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne (ust. 2). Uposażenie składa się z uposażenia zasadniczego i premii oraz z dodatku specjalnego i dodatku stołecznego, w przypadku ich przyznania (ust. 3). Funkcjonariusz otrzymuje premię, której wysokość kształtuje się do 30% uposażenia zasadniczego, jednak nie mniej niż 1% (ust. 4). Z kolei ust. 5 stanowi, że przeciętne uposażenie funkcjonariuszy stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa. Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, wielokrotność kwoty bazowej, o której mowa w ust. 5, jednak nie może ona być niższa niż 3,5-krotność kwoty bazowej, uwzględniając specyfikę i warunki pełnionej służby (ust. 6). Uposażenie jest płatne miesięcznie z góry (ust. 7).
W ocenie Sądu kwestie dotyczące uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, w tym grup zaszeregowania i stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe.
W myśl § 4 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 503), sprawy osobowe funkcjonariuszy dotyczą w szczególności przyznania, podwyższenia, obniżenia lub zawieszenia wypłaty uposażenia zasadniczego lub premii. Zgodnie zaś z § 4 ust. 2 tego rozporządzenia, sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1 pkt 1-14, załatwia się na piśmie w formie decyzji. Decyzję włącza się do akt osobowych funkcjonariusza. Stosownie natomiast do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, stosunek służbowy funkcjonariusza nawiązuje się w drodze mianowania w terminie określonym w decyzji o przyjęciu do służby i mianowaniu na stanowisko służbowe w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Nadto, jak wskazuje § 5 ust. 2 pkt 7 ww. aktu, w rozkazie o mianowaniu zamieszcza się wysokość stawki uposażenia zasadniczego i wysokość premii.
Natomiast jak stanowi art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy budżetowej na 2024 r. zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 2692) ustala się średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, z wyłączeniem osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe - w wysokości 120,0%. Stosownie natomiast do § 1 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2024 r., poz. 745, dalej: rozporządzenie z dnia 16 maja 2024 r.), w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, zmieniony został załącznik do tego rozporządzenia "Tabela stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego".
W załączniku do ww. rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. stawki uposażenia funkcjonariuszy CBA na poszczególnych stanowiskach służbowych określone są "widełkowo", tj. wskazany jest przedział kwot wynagrodzenia przysługującego na danym stanowisku służbowym. Zmiana załącznika do rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r., dokonana w oparciu o rozporządzenie z dnia 16 maja 2024 r., polegała na podwyższeniu górnej granicy przysługującego wynagrodzenia na danym stanowisku służbowym o 20%. W § 2 rozporządzenia z dnia 16 maja 2024 r. wskazano ponadto, że stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku do rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego od dnia 1 stycznia 2024 r.
Zauważyć należy, że znowelizowane przepisy rozporządzenia nie obligują wprost organu do podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom CBA (w tym byłym funkcjonariuszom) o 20%, a jedynie stwarzają taką możliwość. Nowelizacja rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. objęła, jak już wskazano wyżej, wyłącznie podwyższenie o 20% górnej granicy stawek uposażenia należnego na poszczególnych stanowiskach służbowych. Ustalenie przez organ stawki uposażenia konkretnemu funkcjonariuszowi w dalszym ciągu pozostawione zostało uznaniu organu. Funkcjonariuszowi CBA nie przysługuje zaś roszczenie o podwyższenie uposażenia. Wynika to bowiem ze specyfiki stosunku służbowego funkcjonariuszy CBA.
W orzecznictwie wskazuje się, że podjęcie służby w formacjach mundurowych jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe, czy też awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1382/11). Również w postanowieniu z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21 NSA zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego.
Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 689/23, wskazujący, że przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb.
Biorąc zatem pod uwagę, że przełożonym funkcjonariuszy CBA pozostawione jest prawo do decydowania w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r., należy stwierdzić, iż Szef CBA nie był zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego w drodze decyzji administracyjnej.
Wprawdzie przepisy cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 27 września 2006 r. stanowią, że sprawę osobową dotyczącą podwyższenia uposażenia zasadniczego załatwia się na piśmie w formie decyzji, jednakże zauważyć należy, że rozporządzenie mówi o sprawach osobowych funkcjonariusza. Przez funkcjonariusza rozumie się funkcjonariusza CBA (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Skarżąca na dzień złożenia wniosku nie była funkcjonariuszem CBA, nie łączył jej z organem stosunek administracyjnoprawny.
Z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że żądanie skarżącej nie miało związku z awansem funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy, czy zmianą stanowiska służbowego funkcjonariusza (sprawy osobowe). Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalne jest rozstrzyganie kwestii związanych z uposażeniem w odrębnym akcie administracyjnym (rozkazie personalnym), niż dotyczącym stosunku służbowego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2022r. sygn. akt III OSK 1672/21).
Jak już wskazano, przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy podwyższenia uposażenia zasadniczego. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb. I choć słusznie wskazuje skarżący, iż w tej sprawie nie mamy do czynienia z "indywidualnym roszczeniem awansowym", a podwyżką wynikającą z ustawy budżetowej to jednak aby wydać żądane przez skarżącego rozstrzygnięcie organ musiałby mieć do tego podstawę prawną. Jak już wskazano takowej podstawy obowiązujące przepisy nie przewidują.
Z powyższych względów Sąd uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu oparte o art. 61a § 1 K.p.a. albowiem Szef CBA nie miał podstaw do wydania decyzji w zakresie w jakim domagał się tego skarżący. Zupełnie nietrafiona jest argumentacja skarżącego, że organ winien był wydać decyzję merytoryczną, której uzasadnienie winno zawierać przedstawienie przesłanek, z powodu których zaniechał wydania decyzji stwierdzającej (przyznającej) podwyższenie stawki uposażenia zasadniczego skarżącego. Jak już wyżej wyjaśniono aby wydać decyzję i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie (choćby negatywnie dla skarżącego) Szef CBA musiałby mieć podstawę prawna takiego działania. Skoro, jak wykazano, takiej podstawy prawnej brak, to organ zobligowany był odmówić wszczęcia postępowania, a więc wydać rozstrzygnięcie procesowe. To z kolei determinuje ocenę sądu administracyjnego w tej sprawie. Sąd dokonuje bowiem oceny legalności zaskarżonego postanowienia wydanego w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. Poza oceną Sądu pozostać muszą kwestie merytoryczne podnoszone przez skarżącego tak w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze, skoro organ tych kwestii nie rozstrzygał. Skarżąca w skardze koncentruje się na kwestiach związanych z zasadnością podwyższenia jej uposażenia zasadniczego. Tymczasem w tej sprawie kwestią podstawową i kluczową było rozstrzygnięcie, czy rozpatrzenie wniosku skarżącej o zwiększenie uposażenia zasadniczego mogło nastąpić jedynie w formie decyzji administracyjnej, czego skarżąca zdaje się nie zauważać.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (w szczególności tych wskazanych w skardze), albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Organ właściwie zastosował art. 61a § 1 K.p.a. będący podstawą rozstrzygnięcia, właściwie zgromadził i ocenił materiał dowodowy, a następnie wnioski i argumentację w sposób wystarczający zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zarzuty skargi należało uznać za bezzasadne.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), orzekł jak w sentencji.