II SA/Wa 1681/23

II SA/Wa 1681/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa /przewodniczący/
Joanna Kube /sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 171
art. 88 ust. 1 i ust. 4, art. 92 ust. 1, art. 95 ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Policji w K. z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...].
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji (dalej: "organ") decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 2000), art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U.
z 2023 r. poz. 171), § 1 ust. 1 i 9 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości
i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 649), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Szkoły Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...], odmawiającą przyznania K.S. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Stosownie do ustaleń dokonanych w sprawie, K.S. (dalej: "skarżący", "funkcjonariusz") jest funkcjonariuszem Policji od dnia [...] października 2013 r.,
a z dniem [...] października 2016 r. został mianowany policjantem w służbie stałej. Rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] został przeniesiony z dniem [...] marca 2023 r. do dalszego pełnienia służby w Szkole Policji w [...]. Funkcjonariusz pełni służbę w Szkole Policji w [...]
w godzinach 7:30-15:30.
Oświadczeniem mieszkaniowym z dnia [...] marca 2023 r. złożonym w Wydziale Zaopatrzenia Szkoły Policji w [...] funkcjonariusz zwrócił się o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za okres od [...] marca 2023 r. Podał, że zajmuje wraz z żoną oraz teściami dom jednorodzinny w miejscowości U. przy ul. G., którego właścicielem jest żona wnioskodawcy. Wskazał, że dojeżdża trasą (U. – M. – O. – [...]) do miejsca pełnienia służby, tj. do [...] na dworzec kolejowy o godzinie 7:18.
Zgodnie z oświadczeniem mieszkaniowym, powyższy lokal mieszkalny położony jest w miejscowości, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby publicznymi środkami komunikacji, łącznie z przesiadkami, przekracza
2 godziny w obie strony.
Organ, dokonując analizy możliwości dojazdu z miejsca zamieszkania K.S., tj. miejscowości U. do miejsca pełnienia służby, tj. [...], wskazał, że dom jednorodzinny, w którym zamieszkuje funkcjonariusz znajduje się
w odległości ok. 1,2 km od przystanku [...] w sąsiedniej miejscowości K.. Drogę do miejsca zamieszkania do ww. przystanku można pokonać pieszo
w czasie ok 12-15 minut. W związku z powyższym, oceniając możliwe dojazdy
z miejsca zamieszkania policjanta do miejsca pełnienia służby i z powrotem przez pryzmat dogodności danego dojazdu, stwierdził, że korzystniejsze dla policjanta jest przejście pieszo do przystanku w K., tak aby zdążyć na autobus odjeżdżający
o godz. 5:54, niż wskazane przez funkcjonariusza skorzystanie z komunikacji autobusowej o godz. 05:05, z przystanku oddalonego od domu ok. 400 metrów, również w innej miejscowości zamieszkania - tj. M., a następnie z komunikacji kolejowej o godz. 06:19 z miejscowości O.. Korzystając z takiej komunikacji funkcjonariusz zmuszony byłby do zbędnego wydłużenia czasu przejazdu z domu do miejsca pełnienia służby z 41 do 133 minut, a z powrotem z 39 do 95 minut.
Biorąc pod uwagę analizę rozkładu jazdy środków komunikacji publicznej ([...]) skorelowanej z godzinami służby policjanta, organ ustalił, że czas dojazdu z miejsca zamieszkania (przystanek K. [...]) do miejsca pełnienia służby (przystanek [...]) wynosi 41 minut (05:54 - 06:35), natomiast czas dojazdu z miejsca pełnienia służby (przystanek [...]) do miejsca zamieszkania (przystanek K. [...]) wynosi 39 minut (16:20 - 16:59).
Zdaniem organu, powyższe jednoznacznie wskazuje, że miejscowość, w której mieszka K.S., tj. U. jest miejscowością pobliską w stosunku do miejscowości, w której pełni służbę, tj. [...], gdyż czas dojazdu funkcjonariusza do miejsca pełnienia służby i z powrotem nie przekracza w obie strony 2 godzin środkami komunikacji, łącznie z przesiadkami.
Organ zaznaczył, że czas przejścia pieszo (14 minut) na przystanek w K. został ustalony za pomocą programu Mapy Google. Organ uznał, że połączenie wskazane przez organ w decyzji nie jest bardziej uciążliwe dla funkcjonariusza, niż wskazane w jego oświadczeniu, bowiem dojazd wskazany przez funkcjonariusza wymaga, by skracał on swój wypoczynek nocny o ok. 50 minut, tylko po to by wsiadać na przystanku położonym bliżej miejsca zamieszkania i stamtąd jechać do miejscowości O. oddalonej o ok. 10 km od miejscowości U. w kierunku K., który jest kierunkiem przeciwnym do linii komunikacji biegnącej do [...]. W ten sposób byłby zmuszony do przebycia dodatkowo trasy o ok. 40 km dziennie dłuższej niż gdyby wsiadał w miejscowości K., co jest zbędnym wydłużaniem czasu podróży oraz czasu pozostawania policjanta poza miejscem zamieszkania. Wskazał także, iż [...] jest prywatnym przewoźnikiem, który realizuje przewozy w ramach publicznego transportu zbiorowego.
Skarżący pismem z dnia [...] lipca 2023 r. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Głównego Policji
z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj.:
I.1. art. 8 k.p.a. w z zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie nieuwzględnienie w uzasadnieniu stanowiska, co do decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...];
I.2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.;
I.3. art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydawaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach,
I.4. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Komendanta Szkoły Policji z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji
i orzeczenie o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego;
II. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.:
II.1. art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dogodny czas to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania
i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być powiązane
z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jego zakończeniu - zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania, podczas gdy nie jest to jedyna przesłanka, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu.
Uzasadniając skargę wskazał, że przed przeniesieniem pełnił służbę
w Wydziale [...] KWP w [...]. Jego jednostka docelowa znajdowała się na terenie [...] przy ul. [...], czyli 37 km od jego aktualnego miejsca zamieszkania. Komendant Wojewódzki Policji
w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] przyznał mu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, stosownie do art. 89 ustawy o Policji.
Stwierdził, że aktualnie pełni służbę w Szkole Policji w [...], przy ul. [...], czyli miejscu oddalonym od jego miejsca zamieszkania o 44 km, tj. dalej w stosunku do poprzedniego miejsca pełnienia służby. Droga, którą wskazał w oświadczeniu mieszkaniowym do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest identyczna, jak w poprzednim przypadku. W związku z tym zwrócił uwagę na brak transparentności ze strony organu rozpatrującego jego oświadczenie mieszkaniowe. Wskazał, że w zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, mimo, że w odwołaniu podnosił zarzut w tym zakresie. Podniósł, że organ, ustalając czas przejazdu pomiędzy miejscem zamieszkania i miejscem pełnienia służby policjanta, nie może tego uczynić dowolnie, lecz jest w tym zakresie związany treścią art. 88 ust. 4 ustawy
o Policji. Zobligowany jest zatem, zgodnie z dyspozycją tego przepisu, jako punkt startowy i docelowy przyjąć nie jakiekolwiek dowolne przystanki, lecz przystanki położone najbliżej miejsca zamieszkania i najbliżej miejsca pełnienia służby. Wydaje się, że znaczenie pojęcia "najbliżej" nie powinno nastręczać wątpliwości interpretacyjnych i należy przyjąć, że "najbliżej"- w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy
o Policji - położone są przystanki, do których (z których) odległość z miejsca zamieszkania (do miejsca pełnienia służby) wyznaczona po trasie przejścia pieszo jest najkrótsza, a w sytuacji, gdy dwa lub więcej przystanków znajduje się w tej samej odległości od domu (miejsca pełnienia służby), ten do którego (z którego) dojście jest najdogodniejsze dla funkcjonariusza.
Stwierdził, że nie można zaaprobować stanowiska organu polegającego na dowolnym wybraniu przez niego przystanku komunikacyjnego, który nie jest przystankiem najbliżej położonym miejsca zamieszkania funkcjonariusza, aby formalnie doprowadzić do skrócenia czasu dojazdu poniżej 2 godzin w obie strony.
Zdaniem skarżącego, nie może też być takiej sytuacji, że pomimo tego, iż ma przystanek pod domem, organ wysyła go na przystanek oddalony o ponad kilometr dalej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów ww. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających
z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym
i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności.
Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem materialnym
i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności, czy też zgodności
z zasadami współżycia społecznego.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.").
Przeprowadzone, w określonych na wstępie ramach, badanie zgodności
z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem można organom skutecznie zarzucić, że przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły zarówno obowiązujące przepisy prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W przedmiotowej sprawie istota sprawy sprowadza się do oceny, czy skarżącemu przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
W myśl art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U.
z 2023 r. poz. 171 z późn. zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień, wynikających z przepisów odrębnych.
Stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.
Zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi:
1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94;
2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy;
3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2;
4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy skarżący mieszka w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, gdyż w świetle przepisów ustawy
o Policji równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, nie przysługuje policjantowi, którego potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.
Definicję pojęcia "miejscowość pobliska" zawiera norma art. 88 ust. 4 ustawy
o Policji, w myśl której jest to "miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie
z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe".
Z powyższego wynika, że organ ustalając czas przejazdu pomiędzy miejscem zamieszkania i pracy policjanta nie może tego uczynić dowolnie, lecz jest w tym zakresie związany treścią art. 88 ust. 4 ww. ustawy. Zobligowany jest zatem, zgodnie z dyspozycją tego przepisu, jako punkt startowy i docelowy przyjąć nie jakiekolwiek dowolne przystanki, lecz przystanki położone najbliżej miejsca zamieszkania
i najbliżej miejsca pełnienia służby. Wydaje się, że znaczenie pojęcia "najbliżej" nie powinno nastręczać wątpliwości interpretacyjnych i należy przyjąć, że "najbliżej" -
w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji – położone są przystanki, do których (z których) odległość z domu (do pracy) wyznaczona po trasie przejścia pieszo jest najkrótsza, a w sytuacji, gdy dwa lub więcej przystanków znajduje się w tej samej odległości od domu (miejsca pracy) ten, do którego (z którego) dojście jest najdogodniejsze dla funkcjonariusza.
Stanowczo nie można zaaprobować działania organu, polegającego na całkowicie dowolnym dobraniu przystanku, który nie jest przystankiem najbliżej położonym od miejsca pełnienia przez policjanta służby, aby formalnie doprowadzić do skrócenia czasu dojazdu poniżej 2 godzin w obie strony. Pomijając już kwestię, że narusza to cytowany wyżej art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, który wyraźnie mówi
o przystankach najbliższych, nietrudno zauważyć, że w praktyce mogłoby to skutkować obejściem prawa i faktycznym pozbawianiem policjantów prawa do równoważnika przez przyjęcie do ustalania czasu przejazdu przystanków całkowicie dowolnych, aby skrócić czas podróży.
Z powyższych względów Sąd uznał, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 88 ust. 4 ustawy poprzez pominięcie w obliczaniu czasu dojazdu przystanków najbliższych, co skutkowało naruszeniem art. 92 ust. 1 ustawy przez odmowę przyznania równoważnika.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę przedstawioną ocenę prawną i wskazania Sądu. W szczególności uwzględni, że przy wyborze przystanków, które winny być przyjęte do ustalania czasu przejazdu pomiędzy miejscowością, w której funkcjonariusz mieszka, a w której pracuje, ustawodawca nie pozostawił organowi dowolności, lecz nakazał przyjęcie przystanków "najbliższych",
a wykładni tego pojęcia dokonał Sąd w niniejszym uzasadnieniu.
Z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja narusza zarówno prawo materialne, tj. art. 88 ust. 4, a w konsekwencji także art. 92 ust.1 ustawy o Policji, jak i prawo procesowe, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił tę decyzję, jak i - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, albowiem skarżący nie wykazał poniesionych kosztów. Na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d) p.p.s.a., skarżący nie miał obowiązku uiszczania kosztów sądowych.