II SA/Wa 1668/13

II SA/Wa 1668/13 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-02-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2013-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Adam Lipiński
Andrzej Kołodziej /sprawozdawca/
Stanisław Marek Pietras /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
I OSK 1491/14 - Wyrok NSA z 2016-01-29
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
art. 41 ust. 2 pkt 5 i  pkt 7
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 8, art. 9. art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 130 par. 1, art. 108 zd. 1, art. 25, art. 24
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Adam Lipiński Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Policji 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji, 2. stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Komendant Wojewódzki Policji w L. rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, art. 43 ust. 3 i art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) zwolnił Z. W. ze służby w Policji z dniem [...] maja 2013 r. Natomiast na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Komendant Wojewódzki Policji w L. w dniu [...] stycznia 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Zgodnie z przepisem art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby.
Realizując obowiązek nakazany art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, Komendant Wojewódzki Policji w L., poinformował Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów w L. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego zmierzającego do zwolnienia funkcjonariusza. Zarząd Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w L. wydał opinię pozytywną w sprawie zwolnienia Z. W. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, nie wnosząc żadnych uwag w przedmiotowej kwestii.
Organ powiadomił funkcjonariusza o możliwości wypowiedzenia się co do całości zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów.
W treści jednego z wniosków skierowanych do Komendy Wojewódzkiej Policji oznaczonego nr [...], policjant zwrócił się o zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego do czasu wyjaśnienia okoliczności wystawienia zwolnienia lekarskiego – druk [...].
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji w L. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego, wskazując, że wyjaśnienia okoliczności wystawienia powołanego wyżej zwolnienia lekarskiego nie mają znaczenia prawnego w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Wśród wniosków procesowych, strona domagała się wyłączenia pracownika organu prowadzącego przedmiotowe postępowanie, a w dalszej kolejności o wyłączenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. od prowadzenia postępowania administracyjnego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., Komendant Wojewódzki Policji w L. odmówił wyłączenia od udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym wskazanego przez policjanta pracownika. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ odmówił także uwzględnienia żądanego przez funkcjonariusza przeprowadzenia wniosków dowodowych, powoływanych w treści korespondencji z dnia [...] kwietnia 2013 r. i z dnia [...] kwietnia 2013 r.
Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy organ zauważył, że zgodnie z treścią art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, funkcjonariusza można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny "interes służby". Użyty w treści przepisu zwrot "można zwolnić" wskazuje, iż decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby w oparciu o tę podstawę ma charakter fakultatywny, pozostawiona jest tzw. "uznaniu administracyjnemu" i może być powzięta o ile "ważny interes służby" wymaga rozwiązania stosunku służbowego z policjantem.
Choć pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało bliżej określone w powoływanym akcie prawnym, to jednak nie budzi wątpliwości, że rozumie się przez to dobro interesu służby, rozumianego jako interes społeczny. Użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "ważny interes służby" jest w pełni uzasadnione, z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, jakie mogą zaistnieć na co dzień. Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Z pewnością więc ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu służby jako interesu nadrzędnego. Organ stwierdził za poglądem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 16 czerwca 2012 r. (sygn. akt: I OSK 2009/11), że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie zaakceptowane zostało stanowisko, iż wskazana wyżej fakultatywna podstawa do zwolnienia policjanta ze służby występuje, gdy w ocenie przełożonych z uwagi na dobro służby, nie powinien on z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalszej służby, ale nie może zostać zwolniony na innej podstawie ustawowej. Przesłanka ta musi być indywidualnie skonkretyzowana, a materiał faktyczny winien w sposób niebudzący wątpliwości udowadniać jej istnienie. Analiza zebranych materiałów wykazała, że funkcjonariusz przebywał łącznie ponad 900 dni na zwolnieniu lekarskim. Chronologicznie przedstawia się to następująco: w 2007 r. 145 dni, w 2008 r. łącznie 126 dni; w 2009 r. łącznie 58 dni, w 2010 r. łącznie 146 dni, w 2011 r. łącznie 209 dni, w 2012 r. łącznie 272 dni.
Nie podlega wątpliwości, że fakt korzystania ze zwolnień lekarskich w podanym wymiarze wpływał negatywnie na funkcjonowanie jednostek Policji, w których formalnie pełnił on służbę. Omawiana sytuacja dezorganizowała tok służby. Długotrwała, ciągła nieobecność strony w służbie (w niektórych przypadkach trwająca nieprzerwanie nawet kilkaset dni), w naturalny sposób zmuszała przełożonych do zapewnienia zastępstwa za nieobecnego funkcjonariusza, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów. Zwiększona ilość zadań służbowych, po stronie obecnych w służbie policjantów, wprost przekłada się na realne obniżenie poziomu efektywności, jakości oraz terminowej realizacji zleconych zadań. Taki stan rzeczy bezspornie sprzeczny jest z interesem organu i godzi w "ważny interes służby".
Oceniając całokształt sprawy, organ zważył słuszny interes strony oraz słuszny interes służby identyfikujący się w tym wypadku z interesem społecznym.
Interes służby, wyraża się w zapewnieniu jak najlepszej, ciągłej realizacji zadań z zakresu utrzymania bezpieczeństwa i ładu publicznego na terenie wyznaczonego działania. Szeroko rozumiany interes służby wymusza jednocześnie na organie Policji, aby realizacja stawianych przed nim zadań odbywała się dodatkowo w taki sposób, by pogłębiać stan zaufania, jakim darzona jest Policja przez społeczeństwo.
Komendant Wojewódzki Policji w L. wskazał oczywisty, jedynie ujemny i destrukcyjny dla interesu pełnionej służby wpływ zwolnień lekarskich strony w latach 2007-2012. Jednocześnie podkreślono, że organ w żaden sposób nie kwestionował zasadności wystawienia przedmiotowych zwolnień lekarskich. Badanie zasadności wystawionych zwolnień lekarskich lub co więcej podważanie doniosłości skutków prawnych tych zwolnień, byłoby działaniem nieuprawnionym. Organ nie kwestionuje również tego, iż okres przebywania na zwolnieniach lekarskich był usprawiedliwioną nieobecnością w służbie. Rozpoznając przedmiotową sprawę organ administracji badał jednak wpływ zwolnień lekarskich na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji i ich przełożenie na interes służby. Organ nie kwestionuje również faktu, że przebywanie na zwolnieniach lekarskich, w części, było następstwem wypadków policjanta, zakwalifikowanych jako wypadki doznane w służbie. Istotnym dla sprawy jest również fakt, że ostatnie lata badanego okresu, tj. lata 2009-2012, charakteryzują się wyraźną prawidłowością, iż liczba dni niewykonywania zadań służbowych przez stronę, z powodu przebywania na zwolnieniach lekarskich systematycznie wzrasta.
Korzystanie przez policjanta ze stałych zwolnień lekarskich w tak długim okresie oraz skuteczne obchodzenie przesłanki z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji powodują, że Komendant Wojewódzki Policji nie mógł tolerować takiego zachowania, które narażało ważny interes służby. Organ stwierdził, że Z. W. poprzez korzystanie ze zwolnień lekarskich w latach 2007-2012 prezentował poziom dyspozycyjności, całkowicie niezadawalający z punktu widzenia interesu organu. W celu prawidłowej realizacji ustawowych zadań, Policja musi dysponować sprawnym funkcjonariuszem, gotowym do codziennego pełnienia służby. Niewystarczającym, w ocenie organu, jest nawet i najlepsze pełnienie służby, ale tylko kilka czy kilkanaście dni w roku. Opatrzenie niniejszej decyzji administracyjnej rygorem natychmiastowej wykonalności podyktowane było ochroną ważnego interesu służby tożsamego w tym wypadku z interesem społecznym. Jak bowiem wskazano, szczególny status i rola Policji, jako formacji służącej społeczeństwu, przeznaczonej dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, wymagają jej skutecznego i prawidłowego działania. Roli tej nie może Policja wypełniać w przypadku, gdy w jej szeregach pełnią służbę funkcjonariusze, którzy z przyczyn pozamerytorycznych pełnić jej nie powinni. W interesie społecznym jest, by w miejsce zwolnionego policjanta można było przyjąć do służby innego funkcjonariusza, który będzie wykonywał należycie zadania, do których została powołana Policja.
Z. W. w dniu [...] maja 2013 r. wniósł odwołanie od ww. decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. Podniósł w nim, że uzasadnienie ww. decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, a ocena zgromadzonego materiału dowodowego jest bardzo stronnicza, nie wyczerpująca oraz mija się ze stanem faktycznym. Ponadto uzasadnienie części zarzutów nie oparto na materiale dowodowym.
Zwrócił uwagę, że w materiałach sprawy nie ma żadnego dowodu – pisma wytworzonego w jednostkach, w których pełnił służbę w latach 2007-2012 r., z których można by wyprowadzić zarzuty przedstawione w zaskarżonym rozkazie personalnym. Co więcej organy Policji w poszczególnych latach dawały wyraz zadowolenia wobec jego postawy. Kolejny zarzut jakoby absencja prowadziła do zwiększenia obciążenia pozostałych policjantów również jest nietrafny, bowiem jego absencja nie wpływała aż tak negatywnie na interes służby, aby uzasadnić zwolnienie ze służby. Stwierdził także, że jest w pełni sprawny i gotowy do podjęcia służby. Za nieprawdziwy uznał również zarzut przebywania na zwolnieniach przez kilka lub kilkanaście miesięcy, także w wyniku chorób niepozostających w związku z doznanymi w służbie wypadkami. Według policjanta około 95% zwolnień lekarskich było spowodowane wypadkami w służbie lub pozostającymi w związku z nimi. Nieprawdziwy jest również zarzut, iż funkcjonariusz celowo unikał zwolnienia go ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Oświadczył także, że w okresie 2007-2010 był poddany w sumie pięciu ocenom i opiniom służbowym, które zawsze były pozytywne. Nadmienił, że niekiedy jego dyspozycyjność oceniana była powyżej wymagań jakie nakładano na funkcjonariusza.
Odnosząc się do głównego zarzutu, czyli zwolnień lekarskich za lata 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, nadmienił, że były one wydawane w związku z wypadkami jakich doznał w trakcie służby. Urazy te były na tyle poważne, że w sumie Wojewódzkie Komisje Lekarskie MSW orzekły 50% trwałego uszczerbku na zdrowiu.
Zwrócił uwagę, że Komisja Lekarska MSW w dniu [...] stycznia 2013 r. orzekła całkowitą zdolność do pełnienia służby, co pokazuje, że w chwili obecnej jest w pełni zdrowy.
Podkreślił też, że fakt nadania rygoru natychmiastowej wykonalności jest całkowicie bezzasadny, ponieważ rozkaz wydany został [...] kwietnia 2013 r., a zwolnienie ze służby nastąpiło z dniem [...] maja 2013 r. Podkreślił, że został zwolniony z dniem [...] maja 2013 r. a z dniem [...] maja 2013 r. nabył prawa emerytalne. Organ nie wziął pod uwagę ważnego interesu strony, zwalniając go ze służby na dzień przed osiągnięciem wieku emerytalnego. Zaznaczył, że jest głową rodziny i utrata pracy będzie miała nieodwracalne skutki dla niego, jego chorej na serce żony i syna – pacjenta poradni alergologicznej. Odnosząc się do opinii Związków Zawodowych stwierdził, że organ błędnie przyjął, że zawiera ona pozytywne stanowisko odnośnie zwolnienia ze służby.
W ocenie funkcjonariusza rozkaz nr [...] nie zaistniał w obrocie prawnym, bowiem doręczono mu jedynie jego kserokopię, miało to więc tylko funkcje informacyjne.
Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy ww. rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w L.. Organ nadmienił, że Z. W. pełnił służbę w Policji od dnia [...] maja 1998 r., zajmując stanowiska aplikanta, starszego aplikanta, policjanta oraz referenta.
Po wszczęciu postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji do dnia zwolnienia ze służby w Policji Z. W. nie przebywał na zwolnieniu lekarskim.
Natomiast w latach 2007-2012 przebywał na zwolnieniach lekarskich przez łącznie ponad 900 dni, przy czym w 2011 r. świadczył czynnie służbę jedynie przez nieco ponad 110 dni, a w 2012 r. nie świadczył jej w ogóle.
Podkreślono też, że częste i długotrwale korzystanie ze zwolnień lekarskich, zarówno bezpośrednio po zaistniałych w służbie urazach, jak też w okresach występujących w znacznej odległości czasowej od daty doznanej kontuzji, a przy tym nierzadkie przedstawianie zaświadczeń lekarskich pomiędzy okresami nieobecności w służbie wynikającej z korzystania z urlopu wypoczynkowego, czy też dni wolnych od służby udzielonych w zamian za wypracowane nadgodziny, nasuwa poważne wątpliwości co do intencji policjanta oraz czyni wysoce prawdopodobnym, że przez ostatnie lata w sposób zamierzony unikał on służby.
Analiza nieobecności w służbie w latach 2007-2012 prowadzi do wniosku, że głównym celem policjanta w tym okresie było pozostawanie w stosunku służbowym, umożliwiające otrzymywanie uposażenia za każdy miesiąc pozostawania w służbie, nabywanie prawa do 26 dni urlopu wypoczynkowego za każdy rok kalendarzowy, otrzymywanie dopłat do wypoczynku, zwrotu kosztów za przejazdy, wypłatę sortów mundurowych, nagród rocznych itp., nie natomiast rzeczywiste pełnienie służby związane z realizacją zadań i obowiązków służbowych.
Jednocześnie w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że długotrwała nieobecność jednego z policjantów w służbie wymaga realizacji zadań, które powinny mu zostać przydzielone przez pozostałych funkcjonariuszy.
Za pozostawieniem wymienionego policjanta w służbie, nie dysponuje szczególnymi kwalifikacjami, które wyróżniałyby go na tle innych funkcjonariuszy.
W rozpatrywanej sprawie koniecznym jest również zaznaczenie, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 K.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków.
Odnosząc się do kwestii prawidłowości doręczenia zaskarżonego rozkazu personalnego ponownie wskazano, że przesyłka z wymienioną decyzją została nadana w urzędzie pocztowym w dniu [...] kwietnia 2013 r., a zatem w dacie, gdy organ nie dysponował żadnym dokumentem uprawniającym jakiegokolwiek pełnomocnika do działania w imieniu Z. W.
Z. W. odebrał rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w dniu [...] maja 2013 r. natomiast pełnomocnictwo upoważniające B. W. do reprezentowania Z. W. w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wpłynęło do organu dopiero w dniu [...] kwietnia 2013 r. Natomiast przekazanie Z. W. w dniu [...] kwietnia 2013 r. potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii przedmiotowej decyzji miało wyłącznie walor informacyjny.
Zdaniem organu w rozpoznawanej sprawie nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 8 może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Natomiast zgodnie z § 20 ust. 1 Statutu Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów organizacjami zakładowymi związku zawodowego policjantów w rozumieniu przepisów prawa są wyłącznie organizacje wojewódzkie.
Natomiast odnosząc się do wniosku o wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że nie może on zostać uwzględniony. Zdaniem bowiem Komendanta Głównego Policji w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z uzasadnionym przypadkiem, o jakim mowa w art. 135 K.p.a. Nie może tu być mowy ani o wadliwości decyzji nieostatecznej, ani o wywołaniu przez jej wykonanie nieodwracalnych skutków prawnych, czy też zmianie okoliczności uzasadniających nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności.
Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję – rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w L.
Z ostrożności procesowej w związku z tym, że wskazana wyżej pierwszoinstancyjna decyzja organu Policji, została wydana przez organ nieposiadający legitymacji procesowej do jej wydania oraz nie została skutecznie doręczona (organy pominęły prawidłowo ustanowionego pełnomocnika), zaskarżył decyzję pierwszoinstancyjną – rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. oraz drugoinstancyjną decyzję – rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, względnie o odrzucenie jego skargi jako przedwczesnej z powodu nieskutecznego doręczenia stronie decyzji pierwszoinstancyjnej oraz orzeczenie o niewykonalności obu decyzji, ewentualnie o uchylenie wskazanych decyzji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ze wskazaniem że nie podlegają one wykonaniu do czasu uprawomocnienia sie wyroku. Niezależnie od powyższego z ostrożności procesowej zaskarżył nadany decyzji pierwszoinstancyjnej rygor natychmiastowej wykonalności oraz wniósł o jego zniesienie jako bezprawnego, bezpodstawnego i nieuzasadnionego.
Zaskarżonym rozstrzygnięciom oraz działaniom organów Policji zarzucił naruszenie:
1. prawa materialnego poprzez przekroczenie dyspozycji art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w związku z naruszeniem art. 2, 7, 32 i 42 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 54 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na nazbyt dowolnej interpretacji wskazanego przepisu oraz uznanie, iż dopuszczalne jest zwolnienie policjanta ze służby z powodu niedomagania przez tegoż na zdrowiu, szczególnie w warunkach, gdy przyczyny owego niedomagania wynikają z bezprawnego działania organu,
2. przepisów postępowania zawartych w art. 105 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie jego dyspozycji w sytuacji, gdy prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe z powodu ustania podstawowej przyczyny jego wszczęcia,
3. przepisów postępowania zawartych w art. 24 § 3 w związku z art. 25 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie ich dyspozycji w sytuacji, gdy organ podlegał wyłączeniu,
4. przepisów postępowania zawartych w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie jego dyspozycji w sytuacji, gdy w ramach prowadzonego postępowania wynikła sprawa wpadkowa stanowiąca incydentalne zagadnienie wstępne,
5. przepisów postępowania zawartych w art. 40 § 2 w związku z art. 10 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nierespektowanie prawidłowo ustanowionego pełnomocnika strony,
6. przepisów postępowania zawartych w art. 110 w związku z art. 109 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nieskuteczne doręczenie stronie (prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi) skarżonej decyzji,
7. przepisów postępowania zawartych w art. 7 i 77 oraz art. 80 i 86 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego polegające na odstąpieniu od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz obowiązku w sposób wyczerpujący zbierania i rozpatrywania całego materiału dowodowego,
8. przepisów postępowania zawartych w art. 6, 8 i 9 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niestosowanie ich dyspozycji podczas prowadzenia postępowania administracyjnego,
9. przepisów postępowania zawartych w art. 108 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne i bezprawne zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności w stosunku do wydanej decyzji.
Na etapie postępowania odwoławczego:
10. przepisów postępowania zawartych w art. 136 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez odstąpienie od przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję,
11. w kontekście powyższego przepisów postępowania zawartych w art. art. 7 i 77 oraz art. art. 80 i 86 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na odstąpieniu od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz obowiązku w sposób wyczerpujący zbierania i rozpatrywania całego materiału dowodowego,
12. nieuwzględnienia występowania bezwzględnych przesłanek wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji określonych w przepisach postępowania zawartych w art. 145 § 1 oraz art. 156 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego,
13. przepisów postępowania zawartych w art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na nienależytym uzasadnieniu decyzji II instancyjnej.
W bardzo obszernym uzasadnieniu szczegółowo odniósł sie zaś do podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby.
Użycie w tym przepisie zwrotu “można zwolnić" oznacza, że zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o tę podstawę prawną ma charakter faktultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Możliwość skorzystania przez organ z przyznanych mu w ten sposób uprawnień, nie jest jednak równoznaczne z zupełną dowolnością oraz nieograniczonym czynieniem użytku z posiadanych kompetencji. Decyzja podejmowana na podstawie cytowanego przepisu powinna uwzględniać przede wszystkim wymogi okreslone w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej “K.p.a.", który zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obyteli.
Organ winien ponadto prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będącyh przedmiotem postępowania administracyjengo (art. 9 k.p.a.). Musi też w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Zobowiązany jest wreszcie do uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.
Kontrola decyzji uznaniowych dotyczy zatem procesu jej wydania (spełnienia wymogów proceduralnych przez organ), ustalenia stanu faktycznego jako elementu tego procesu, czy wszechstronności oceny faktów. Dotyczy ona jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, a nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizacją określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienie celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzu decyzyjnego wynikającego z podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są natomiast uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowowściowych (realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego) (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11).
Zauważyć trzeba również, że prawidłowe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, iż rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego nastąpiło ze względu na ważny interes służby. Zarówno w omawianym przepisie, jak też w innych przepisach ustawy o Policji nie zdefiniowano określenia “ważny inters służby". Brak jest jednocześnie jakichkolwiek wskazówek dotyczących jego interpretacji. Oznacza to, że istnienie przesłanki ważnego interesu służby musi być rozważane na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności bądź zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawienie policjanta w służbie, nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiazków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może być ono uzasadnione również każdym innym zachowniem policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 1999 r., II SA 426/99, Lex nr 47389). Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizcji przez struktury policyjne podstawowych zadań Policji, o których mowa w ustawie (por. wyrok NSA z 16 marca 1995 r., II SA 1802/94). Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne, jak i subiektywne. Może mieć on charakter mieszany, jednak nieobjęty zakresami ustawodawczymi innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe (por. wyroki NSA z 3 września 1993 r., I SA 1645/93 i z 3 kwietnia 2000 r., II SA 2629/99).
Na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji można zatem rozwiązać stosunek służbowy z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, a nie można go zwolnić ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie prawnej, określonej w ustawie o Policji.
W zaskarżonej decyzji oraz w utrzymanej nią w mocy decyzji, organy Policji wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji oraz naruszyły przyznane im przez normatywną granicę uznania administracyjnego co do wyboru skutku prawnego.
Nie negując faktu przebywania skarżącego w latach 2007-2012 na zwolnieniach lekarskich łącznie ponad 900 dni, nie można jednocześnie tracić z pola widzenia okoliczności, iż w istotnej części zwolnienia te związane były z wypadkami podczas służby. Bezsporne jest bowiem, że w dniu 19 lutego 2008 r. skarżący w wyniku ześlizgnięcia nogi ze stopnia schodów w budynku Komendy Wojewódzkiej Policji w L., uznanego za wypadek podczas pełnienia służby, doznał skręcenia stawu skokowego prawego, zaś Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w L. orzeczeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., ustaliła w związku z doznanymi obrażeniami 5% uszczerbku na zdrowiu. Z kolei w dniu [...] lutego 2010 r. skarżący uległ wypadkowi samochodowemu podczas wykonywania obowiązków służbowych, w wyniku czego doznał urazu głowy bez utraty przytomności, urazu skrętnego kręgosłupa szyjnego i piersiowego oraz urazu ręki prawej, a Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w L. orzeczeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. ustaliła w związku z doznanymi obrażeniami 20% uszczerbek na zdrowiu. Natomiast w dniu [...] października 2011 r. na schodach budynku Komendy Miejskiej Policji w P. skarżący doznał urazu skręcenia stawu skokowego goleniowego lewego, uznanego za wypadek podczas pełnienia służby. Wojewódzka Komsija Lekarska MSWiA w L. orzeczeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. ustalił zaś, że policjant doznał 5% uszczerbku na zdrowiu.
W tym kontekście stwierdzenie organu, że głównym celem policjanta w latach 2007-2012 było pozostawanie w stosunku służbowym umożliwiajace m.in. otrzymywanie uposażenia i innych świadczeń związanych ze służbą, a nie rzeczywiste pełnienie służby związane z realizacją zadań służbowych, czy wręcz zamierzone unikanie służby, nie wydaje się uprawnione i nosi cechy dowolności.
Także twierdzenie, że przerwanie przez skarżącego ponad jedenastomiesięcznego okresu korzystania ze zwolnień lekarskich w latach 2011-2012 stanowiło celową próbę uniknięcia ewentualnego zowlnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, jest jedynie niczym nie popartym domniemaniem.
Natomiast bardzo lakoniczne odniesienie się przez organ do prawidłowego wywiązywania się przez skarżącego z nałożonych obowiazków, otrzymywania nagród uznaniowych oraz pozytywnych opinii i ocen, wskazuje na wybiórczą ocenę całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wbrew wymogom art. 80 K.p.a. Jako nieuprawnioną należy również ocenić uwagę organu, że wielość schorzeń stwierdzonych u skarżącego przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSW w P. w orzeczeniu nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. (początkowe zmiany dyskopatyczno-zwyrodnieniowe odcinka piersiowego kręgosłupa, dyskopatia szyjna, przebyty uraz głowy bez trwałych następstw, przebyte skręcenie obu stawów skokowych bez upośledzenia funkcji ruchowej kończyn dolnych, przebyte częściowe rozerwanie lewego mięśnia piersiowego większego z asymetrią, przebyte reakcje sytuacyjne), w przypadku umożliwienia kontynuowania służby, będzie ozanczać korzystanie przez niego ze zwolnień lekarskich w wymiarze co najmniej zbliżonym do dotychczasowego, co jest sprzeczne z ważnym interesem służby.
Powyższa argumentacja organu niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 7 K.p.a. poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącego, a skoncentrowanie się wyłącznie na interesie społecznym, jak również o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 K.p.a.).
Organy nie wykazały też zaistnienia przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie bowiem z art. 108 zd. 1 K.p.a., decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpeiczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny inters strony.
Przesłanki stosowania rygoru natymiastowej wykonalności decyzji jako odstępstwa od wyrażonej w art. 130 § 1 K.p.a. zasady wstrzymania wykonalności decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, powinny podlegać wykładni ścieśniającej, a instytucja ta stosowana wyjątkowo. Natomiast w przypadku jej zastosowania uzasadnienie powinno w sposób wyczerpujacy wskazywać realne i obiektywne okoliczności przemawiające za takim rozstrzygnięciem. Tymczasem w niniejszej sprawie organy powołały się jedynie na ważny inters społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, co czyni koniecznym niezwłoczne usunięcie z szeregów tej formacji osób, których pozostawanie w stosunku służbowym narusza ważny inters slużby. Nie wykazały natomiast związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy ważnym intersem służby, a wstrzymaniem wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Zauważyć ponadto należy, że stosując rygor natychmiastowej wykonalności, przy jednoczesnym określeniu daty zwolnienia skarżącego ze służby na dzień [...] maja 2013 r., a więc na 1 dzień przed nabyciem przez niego uprawnień emerytalnych, w jawny sposób organ dopuścił się naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony.
Organy Policji nie wyjaśniły też w sposób wyczerpujący, co podniósł skarżący, jak jego absencja w służbie wpłynęła na dodatkowe obciążenie obowiązkami innych funkcjonariuszy, co zasadnym czyni zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.
Nie zasługują natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania.
W szczególności w odniesieniu do kwestii prawidłowości doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego organu pierwszej instancji zauważyć należy, że bezspornie przesyłka adresowana do skarżącego zawierjąca ww. rozkaz została nadana w placówce pocztowej w dniu [...] kwietnia 2013 r., a zatem w dacie, kiedy organ ten nie dysponował dokumentem pełnomocnictwa udzielonego B. W. Przedmiotowe pełnomocnictwo upoważniające wyżej wymienionego do reprezentowania skarżącego w postępowaniu administracyjnym wpłynęło bowiem do organu w dniu [...] kwietnia 2013 r.
Sad podziela ponadto pogląd organu, że przekazanie skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2013 r. przez przełożonego potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii wskazanego rozkazu, miało wyłącznie walor informacyjny.
Również nie jest uprawniony zarzut naruszenia art. 105 K.p.a. dotyczący umorzenia postępowania administraycjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na pdostawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Pollicji nie stało się bezprzedmiotowe z tego względu, iż “minął prawie rok jak przyczyny, które legły u podstaw wszczęcia przedmiotowego postępowania wygasły oraz zmieniły sie realia prawne". Podkreślić bowiem należy, że wskazana okoliczność upływa czasu nie pozbawiła organu możliwości oceny “ważnego interesu służby" jako przesłanki rozwiązania stosunku służbowego. Nie sposób natomiast odnieść się do stwierdzenia, że zmieniły sie realia prawne, gdyż skarżący nie określił, o jakie realia prawne chodzi.
Także zarzut naruszenia art. 24 § 3 w zw. z art. 25 K.p.a. poprzez odmowę wyłączenia pracownika prowadzącego przedmiotowe postępowanie w pierwszej instancji oraz wyłączenie organu, nie jest trafny. Wywodzenie takiego zarzutu z faktu określenia, iż postępowanie wszczęto w sprawie zwolnienia ze służby, co wskazuje na z góry powzięty zamiar zakończenia go w określony sposób, nie jest uzasadnione. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest właśnie postępowaniem w przedmiocie zwolnienia ze słuzby, co oczywiście nie zwalnia organu od badania w jego toku wszystkich okoliczności mających znaczenie dla oceny zasadności zwolnienia na tej podstawie.
Oceniając, iż organy Policji nie wykazały, że w niniejszej sprawie za zwolnieniem skarżącego przemawiał ważny interes służby, Sąd uchylił zarówno zaskarżoną, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.
O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.