II SA/Wa 1830/24

II SA/Wa 1830/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski.
Ewa Radziszewska-Krupa /sprawozdawca/
Sławomir Fularski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 lipca 2025 r. sprawy ze skargi U. J. na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego oddala skargę
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego (zwany dalej "Szefem CBA") postanowieniem z [...] sierpnia 2024r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024r., poz. 572; zwanej dalej "k.p.a.") odmówił U. J. (zwana dalej "Skarżącą") wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego.
W uzasadnieniu postanowienia podano, że Departament Wniosków, Petycji i Skarg Kancelarii Prezesa Rady Ministrów pismem z [...] lipca 2024r. przekazał wniosek Skarżącej, który Szef CBA uznał za żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z wejściem w życie 1 lutego 2024r., z mocą od 1 stycznia 2024r. ustawy budżetowej na rok 2024 (Dz.U. z 2024r., poz.122, zwana dalej "u.b.") oraz wejściem w życie 1 czerwca 2024r. z mocą od 1 stycznia 2024 r. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 16 maja 2024r. zmieniającego rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 6 października 2010r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz.U. z 2024r., poz. 745, zwane dalej "rozporządzeniem z 2024r.") i wydania decyzji personalnej ustalającej nową wysokość uposażenia zasadniczego powiększoną o wartość 20% od [...] stycznia 2024r., czyli o wartość wynikającą z średniorocznego wskaźnika wynagrodzeń w sferze budżetowej i w konsekwencji ze zwiększenia stawek maksymalnych w załączniku do nowelizowanego rozporządzenia - tabeli stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Skarżąca objęła żądaniem również konsekwencje finansowe i prawne w przypadku uznania wniosku, powołując się na pełnienie służby od [...] do [...] stycznia 2024r.
Szef CBA stwierdził, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest istnienie uzasadnionej przyczyny, w wyniku której postępowanie nie może być wszczęte, bo decyzja organu, której wydania domaga się Skarżąca, w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego jest aktem z zakresu podległości służbowej. Funkcjonariuszowi CBA (również byłemu funkcjonariuszowi CBA) nie przysługuje roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym, co wynika z utrwalonego orzecznictwa Sądów administracyjnych (por. prawomocne postanowienie WSA w Warszawie z 31 lipca 2023r. sygn. akt II SA/Wa 689/23, postanowienie NSA z 7 września 2011r. sygn. akt I OSK 1382/11). WSA wskazał, że kwestie dotyczące uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, w tym stawek uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Stosownie do treści § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 6 października 2010r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (zwane dalej "rozporządzeniem z 2010r.") ustala się stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego na poszczególnych stanowiskach służbowych (ust. 1); stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego określa tabela, stanowiąca załącznik do rozporządzenia (ust. 2). Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb.
2. Szef CBA postanowieniem z [...] września 2024r. nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie własne z [...] sierpnia 2024r., podtrzymując jego podstawę faktyczną i prawną.
W uzasadnieniu wskazano m.in., że Szef CBA, zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2006r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U. z 2024r., poz. 184, zwana dalej "u.CBA") jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Stosunek służbowy funkcjonariusza CBA, mimo nawiązania go wskutek dobrowolnego zgłoszenia się do służby, charakteryzuje się przede wszystkim silnym podporządkowaniem i dyspozycyjnością funkcjonariuszy. Stosunek służbowy funkcjonariusza CBA opiera się na administracyjnoprawnym stosunku zatrudnienia, którego cechami wyróżniającymi są m.in.: hierarchiczne podporządkowanie, ścisła podległość służbowa, dyspozycyjność i poddanie poleceniom służbowym. Podległość służbowa jest cechą szczególną i charakterystyczną dla stosunków służbowych, której zakres i charakter sprawia, że nie występuje w nich równorzędność podmiotów je tworzących. Przełożony funkcjonariusza zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest m.in. pozostawienie Szefowi CBA decyzji o ustaleniu wysokości stawki uposażenia zasadniczego. Zakres podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej, niż jest przy stosunku pracy. Decyzje w sprawach awansu, podwyższenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego, czy też ustalenia premii w służbie CBA są decyzjami uznaniowymi (por. postanowienia NSA z: 5 października 2022r. sygn. akt III OSK 1672/21; 16 stycznia 2024r. sygn. akt III OSK 3256/23 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Funkcjonariuszowi CBA (również byłemu funkcjonariuszowi CBA) nie przysługuje roszczenie o awans na wyższe stanowisko służbowe lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym nie przysługuje możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. Kwestię tę pozostawiono swobodnemu uznaniu Szefa CBA i uzależniona jest od możliwości kadrowych i finansowych CBA. Decyzje o awansie, ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia z 2010r. należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania służby. Funkcjonariusz CBA, podejmując decyzję o wstąpieniu do służby, godzi się na możliwość władczego działania przełożonego w sprawach wynikających z nawiązanego stosunku służbowego. Jest to stosunek administracyjnoprawny, którego szczególną cechą jest podległość służbowa oraz nadrzędność i podrzędność - inaczej niż w stosunku pracy. Przełożony zyskuje więc znaczną władzę kształtowalna sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia z 2010r. Znajduje to potwierdzenie w ww. orzeczeniach Sądów administracyjnych.
Szef CBA, odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazał, że zaskarżone postanowienie jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, co oznacza, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie rozpatruje merytorycznie żądania strony, a jedynie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym prawidłowo ustalono stan prawny i na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. i odmówiono wszczęcia postępowania, z powodu zajścia uzasadnionej przyczyny, w wyniku której postępowanie nie mogło być wszczęte. Decyzja, w zakresie w jakim domagała się Skarżąca jest aktem z zakresu podległości służbowej.
3. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o: 1) uchylenie obu ww. postanowień Szefa CBA; 2) zobowiązanie Szefa CBA do wydania decyzji personalnej w sprawie należnego Skarżącej wzrostu uposażenia zasadniczego, zgodnie z art. 9 u.b. oraz do wydania decyzji o wyliczeniu i wypłacie wyrównania uposażenia za okres od [...] do [...] stycznia 2024r. oraz 3) wyrównanie odprawy z tytułu przejścia na emeryturę oraz 4) przesłania zaktualizowanej dokumentacji do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, w celu ponownego ustalenia wysokości emerytury na podstawie znowelizowanych przepisów rozporządzenia.
Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 9 u.b., a tym samym art. 32 Konstytucji RP - przez niewydanie decyzji personalnej w sprawie należnego Skarżącej wzrostu uposażenia zasadniczego, niewydanie decyzji o wyliczeniu i wypłaty wyrównania uposażenia za okres od [...] do [...] stycznia 2024r. oraz wyrównanie odprawy z tytułu przejścia na emeryturę oraz nieprzesłanie zaktualizowanej dokumentacji do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, w celu ponownego ustalenia wysokości emerytury na podstawie znowelizowanych przepisów rozporządzenia.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu stanu sprawy, wskazała, że zaskarżone postanowienie oparto na tezie o podległości służbowej funkcjonariusza i pozostawianiu jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy i ustalaniu wysokości stawki jego uposażenia zasadniczego. Tymczasem, zgodnie z art. 9 u.b., uchwalono średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, z wyłączeniem osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe - w wysokości 120%. Wobec tego posiadanie przez Szefa CBA dyskrecjonalnej władzy kształtowania sytuacji prawnej podwładnego, w tym ustalanie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, nie ma zastosowania i obowiązkiem przełożonego jest wydanie decyzji o wzroście wynagrodzenia, zgodnie z u.b. Szef CBA wydał wobec funkcjonariuszy aktualnie pozostających w służbie decyzje personalne w sprawie stawek uposażenia zasadniczego, zwiększając ich uposażenie o 20%, opierając się celowo, na rozporządzeniu z 2024r., które de facto nie ma odniesienia do u.b. Skarżąca podejrzewa, że działanie Szefa CBA było działaniem celowym i umyślnym, w celu zapobieżeniu naliczenia wzrostu uposażenia funkcjonariuszom, którzy nie pozostają już w służbie, odeszli ze służby w 2024r. Rozporządzenie z 2024r. nie dotyczy bezpośrednio wzrostu uposażeń i nie zostało wydane na podstawie art. 9 u.b. Skarżąca w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa z art. 231 k.k. (niedopełnienia obowiązków przez funkcjonariusza publicznego) i art. 218 k.k. (złośliwego lub uporczywego naruszania praw pracownika), na podstawie art. 304 § 1 k.p.k., pismem z [...] września 2024r. skierowała do Prokuratury Rejonowej [...] w [...] zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia ww. przestępstw. Zdaniem Skarżącej na umyślność działania Szefa CBA wskazuje wcześniejsza próba spowodowania przez Szefa CBA, by funkcjonariusze, którzy odeszli ze służby w 2024r., przed otrzymaniem wzrostu uposażeń nie otrzymali należnych podwyżek. Prezes RCL pismem z [...] marca 2024r. zwrócił uwagę Szefowi CBA na bezprawność projektu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie wzrostu uposażenia zasadniczego, które miało wejść w życie nie od 1 stycznia 2024r., a w okresie 14 dni od dnia ogłoszenia rozporządzenia. Szef CBA odpowiadając na ww. pismo [...] marca 2024r. przyznał, że działanie takie było celowe by zapobiec zwiększeniu wypłaty funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby w pierwszych miesiącach 2024r. Rozporządzenie finalnie nie weszło w życie.
4. Szef CBA w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Skarga nie jest uzasadniona.
2. Sąd na wstępie zauważa, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a.") Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w świetle ww. przepisów, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga ponadto, na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a., w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W świetle ww. przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, np. decyzję, konieczne jest stwierdzenie przez Sąd administracyjny, że w akcie tym doszło do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).
W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
3. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie odpowiadało prawu.
Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Druga z przesłanek nie jest jednoznaczna. W piśmiennictwie trafnie podnosi się, że za uzasadnione przyczyny w rozumieniu tego przepisu należy uznać wszelkie przyczyny - wynikające czy to z przepisów k.p.a., czy to z przepisów ustaw szczególnych - uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Skoro, co do zasady, postępowanie administracyjne zmierzać ma do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, działalność organu powinna być skierowana ku konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmowa wszczęcia postępowania ma pozwolić uniknąć czasochłonnych postępowań administracyjnych, które i tak musiałyby zakończyć się decyzją o umorzeniu. Nie bez znaczenia jest przy tym, że przepis art. 61a § 2 k.p.a. daję ochronę podmiotom żądającym wszczęcia postępowania administracyjnego – przez prawo wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Warto też zauważyć, że przesłanki wymienione w art. 61a § 1 k.p.a. mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego. Przy czym, rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter ściśle procesowy. W postanowieniu wydanym na podstawie ww. przepisu organ nie może więc formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.
4. W rozpoznawanej sprawie zagadnienie sprowadza się do oceny, czy rozpatrzenie wniosku Skarżącej o zwiększenie uposażenia zasadniczego powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, czy też zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w tym przedmiocie.
Sąd w związku z tym stwierdza, że w u.CBA przewidziano, w jakich przypadkach zachodzi konieczność wydania decyzji: art. 54 ust. 1 i 3, art. 89 ust. 4c, art. 89 ust. 4g, art. 93d ust. 1. W związku z tym Szef CBA, stosownie do art. 54 ust. 1 u.CBA, jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Natomiast w sprawach osobowych funkcjonariuszy innych, niż wymienione w art. 54 ust. 1 u.CBA, są właściwi przełożeni, upoważnieni przez Szefa CBA (art. 54 ust. 2 u.CBA). Sprawy osobowe, o których mowa w art. 54 ust. 1 u.CBA, są załatwiane w drodze decyzji (art. 54 ust. 3 u.CBA).
Przepisy art. 89 ust. 4c, art. 89 ust. 4g, art. 93d ust. 1 u.CBA wskazują na formę decyzji w zakresie rozstrzygania o: premii, dodatku specjalnym i dodatku mieszkaniowym.
Zgodnie z art. 89 ust. 1 u.CBA, prawo do uposażenia powstaje z dniem powołania, powierzenia obowiązków albo mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe.
Z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne (art. 89 ust. 2 u.CBA).
Uposażenie składa się z uposażenia zasadniczego i premii oraz z dodatku specjalnego i dodatku stołecznego, w przypadku ich przyznania (art. 89 ust. 3 u.CBA).
Funkcjonariusz otrzymuje premię, której wysokość kształtuje się do 30% uposażenia zasadniczego, jednak nie mniej niż 1% (art. 89 ust. 4 u.CBA).
Stosownie do art. 89 ust. 5 u.CBA przeciętne uposażenie funkcjonariuszy stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa.
Na mocy art. 89 ust. 6 u.CBA Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, wielokrotność kwoty bazowej, o której mowa w ust. 5, jednak nie może ona być niższa niż 3,5-krotność kwoty bazowej, uwzględniając specyfikę i warunki pełnionej służby.
Uposażenie jest płatne miesięcznie z góry (art. 89 ust. 7 u.CBA).
W ocenie Sądu kwestie dotyczące uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, w tym grup zaszeregowania i stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe.
W myśl § 4 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 27 września 2006r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz.U. z 2015r., poz. 503, zwane dalej "rozporządzeniem z 2006r."), sprawy osobowe funkcjonariuszy dotyczą w szczególności przyznania, podwyższenia, obniżenia lub zawieszenia wypłaty uposażenia zasadniczego lub premii.
Zgodnie zaś z § 4 ust. 2 rozporządzenia z 2006r. sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1 pkt 1-14, załatwia się na piśmie w formie decyzji. Decyzję włącza się do akt osobowych funkcjonariusza.
Stosownie natomiast do § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2006r. stosunek służbowy funkcjonariusza nawiązuje się w drodze mianowania w terminie określonym w decyzji o przyjęciu do służby i mianowaniu na stanowisko służbowe w CBA.
Nadto, jak wskazuje § 5 ust. 2 pkt 7 ww. aktu, w rozkazie o mianowaniu zamieszcza się wysokość stawki uposażenia zasadniczego i wysokość premii.
Natomiast art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a u.b. stanowi, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2023r., poz. 2692) ustala się średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, z wyłączeniem osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe – w wysokości 120,0%.
Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2024r. w rozporządzeniu z 2010r. zmieniony został załącznik do tego rozporządzenia "Tabela stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy centralnego biura antykorupcyjnego".
W załączniku do ww. rozporządzenia z 2010r. stawki uposażenia funkcjonariuszy CBA na poszczególnych stanowiskach służbowych określone są "widełkowo", tj. wskazany jest przedział kwot wynagrodzenia przysługującego na danym stanowisku służbowym.
Zmiana załącznika do rozporządzenia z 2010r., dokonana na mocy rozporządzenie z 2024r., polegała na podwyższeniu górnej granicy przysługującego wynagrodzenia na danym stanowisku służbowym o 20%.
W § 2 rozporządzenia z 2024r. wskazano ponadto, że stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku do rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego od dnia 1 stycznia 2024 r.
Znowelizowane przepisy rozporządzenia z 2010r. nie obligują wprost organu do podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom CBA (w tym byłym funkcjonariuszom) o 20%, a jedynie stwarzają taką możliwość. Nowelizacja rozporządzenia z 2010r. objęła wyłącznie podwyższenie o 20% górnej granicy stawek uposażenia należnego na poszczególnych stanowiskach służbowych. Ustalenie więc stawki uposażenia konkretnemu funkcjonariuszowi pozostawiono uznaniu organu.
Prawidłowe było więc stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu Szefa CBA, że funkcjonariuszowi CBA nie przysługuje roszczenie o podwyższenie uposażenia. Wynika to bowiem ze specyfiki stosunku służbowego funkcjonariuszy CBA. Trafnie też Szef CBA podniósł, że stanowisko to jest ugruntowane w judykaturze. W orzecznictwie wskazuje się przede wszystkim, że podjęcie służby w formacjach mundurowych jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do Sądu. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe, czy o awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb (por. postanowienie NSA z 7 września 2011r. sygn. akt I OSK 1382/11). NSA również w postanowieniu z 5 października 2022r. sygn. akt III OSK 1672/21 zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego.
Sąd podziela ponadto pogląd wyrażony w postanowieniu WSA w Warszawie z 31 lipca 2023r. sygn. akt II SA/Wa 689/23, wskazujący, że przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy, czy ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia z 2010r. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb.
Skoro zatem przełożonym funkcjonariuszy CBA pozostawiono prawo do decydowania w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia z 2010r., to należało stwierdzić, że Szef CBA nie był zobowiązany do załatwienia wniosku Skarżącej w drodze decyzji administracyjnej. Prawidłowe było więc wydanie zaskarżonego postanowienia przez Szefa CBA, jak również poprzedzającego go, ww. postanowienia z [...] sierpnia 2024r. o odmowie wszczęcia postępowania.
Wprawdzie przepisy ww. rozporządzenia z 2006r. stanowią, że sprawę osobową dotyczącą podwyższenia uposażenia zasadniczego załatwia się na piśmie w formie decyzji, ale rozporządzenie to mówi o sprawach osobowych funkcjonariusza. Przez funkcjonariusza rozumie się funkcjonariusza CBA (§ 2 pkt 3 rozporządzenia z 2006r.). Skarżąca natomiast na dzień złożenia wniosku nie była już funkcjonariuszem CBA i nie łączył Jej z organem stosunek administracyjnoprawny.
Z całokształtu okoliczności sprawy wynika więc, że żądanie Skarżącej nie miało związku z awansem funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy, czy zmianą stanowiska służbowego funkcjonariusza (sprawy osobowe). Przy czym w judykaturze przyjmuje się, że niedopuszczalne jest rozstrzyganie kwestii związanych z uposażeniem w odrębnym akcie administracyjnym (rozkazie personalnym), niż dotyczący stosunku służbowego (por. np. postanowienie NSA z 5 października 2022r. sygn. akt III OSK 1672/21). Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy, czy podwyższenia uposażenia zasadniczego. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb.
Sąd z powyższych względów uznał za prawidłowe były ww. postanowienia Szefa CBA, wydane na mocy art. 61a § 1 k.p.a., gdyż organ ten nie miał podstaw do wydania decyzji w zakresie wnioskowanym przez Skarżącą. Nietrafiona jest zatem argumentacja Skarżącej, że organ winien był wydać decyzję merytoryczną, której uzasadnienie winno zawierać przedstawienie przesłanek, z powodu których zaniechał wydania decyzji stwierdzającej (przyznającej) podwyższenie stawki uposażenia zasadniczego. Jak już wyżej wyjaśniono aby wydać decyzję i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie (choćby negatywnie) Szef CBA musiałby mieć podstawę prawna takiego działania. Skoro takiej podstawy prawnej brak, to organ zobligowany był odmówić wszczęcia postępowania, a więc wydać rozstrzygnięcie procesowe. To z kolei determinuje ocenę Sądu administracyjnego w tej sprawie. Sąd dokonuje bowiem oceny legalności zaskarżonego postanowienia wydanego na mocy art. 61a § 1 k.p.a.
Poza oceną Sądu pozostać więc muszą kwestie merytoryczne, podnoszone przez Skarżącą w postępowaniu administracyjnym i w skardze, skoro organ tych kwestii nie rozstrzygał.
5. Sąd, z tych wszystkich względów uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (w szczególności tych wskazanych w skardze), albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Organ właściwie zastosował art. 61a § 1 k.p.a., będący podstawą zaskarżonego postanowienia, podając prawidłową argumentację w związku z zarzutami Skarżącej. Tym samym skargę należało uznać za bezzasadną.
Sąd, mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.