II SA/Wa 1647/15

II SA/Wa 1647/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Grochowska-Jung
Iwona Dąbrowska /przewodniczący/
Olga Żurawska-Matusiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1440
art. 83
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M.A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu z dnia [...] czerwca 2015 r.
Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2015 r. nr [...] odmawiającą M. A. (dalej jako skarżąca) przyznania emerytury w drodze wyjątku z uwagi na niewykazanie szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia,
W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 748) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; nie ma niezbędnych środków utrzymania. Wyjaśnił jednocześnie, że brak spełnienia przez wnioskodawcę którejkolwiek z przesłanek wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. Wskazał także, że przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew woli i zamiarom ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia.
Organ ocenił, iż w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, na skutek których skarżąca nie nabyła uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Podał, że z akt sprawy wynika, że skarżąca na przestrzeni 59 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy, posiada udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące łącznie 13 lat i 4 dni, a w okresach od 16 lipca 1969 r. do 30 września 1971 r., od 22 lipca 1978 r. do 15 września 1985 r. do 1 listopada 1986 r. do 21 czerwca 1988 r., od 1 stycznia 1989 r. do 26 kwietnia 1990 r. i od 1 grudnia 1990 r. do 13 lipca 2004 r. , tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym lub ubezpieczeniami emerytalnym lub rentowymi. Zdaniem organu analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem we wskazanych okresach nie była wobec skarżącej orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan jej zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.
Organ zważył, iż lekarz orzecznik orzeczeniem z [...] maja 2015 r. ustalił u skarżącej całkowitą niezdolność do pracy na stałe od [...] lipca 2004 r. Nadto organ wskazał, że podnoszone przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy schorzenia mogły ograniczać jej aktywność zawodową, ale jej nie uniemożliwiały. Samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
– naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ww. ustawy przez błędną wykładnię przejawiającą się nieprawidłowym odniesieniem się do przyjętych reguł wykładni, rozumienie treści obowiązującego przepisu i niedopasowanie stanu faktycznego do przyjętego stanu prawnego, polegającymi na tym, że organ II instancji bezwzględnie przyjął za organem I instancji, iż okolicznością niewymagającą dowodu jest okres pozostawania przez stronę w zatrudnieniu nieadekwatnie krótki w stosunku do jej wieku, a także, że wyznacznikiem zdrowia skarżącej, jak również dowodem w sprawie o przekonującym walorze mogło być jedynie orzeczenie lekarza ZUS o niezdolności do pracy jako następstwo zdarzeń o charakterze szczególnym w okresach pozostawania bez pracy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy;
– naruszenie przepisów postępowania, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, iż obciążenie skarżącej ciężką chorobą zakaźną, a także okoliczności jej towarzyszące, nie stanowiły zdarzenia o charakterze szczególnym w życiu skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
W piśmie z 21 października 2015 r. skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, akcentując, iż chorowała przez całe życie, której to okoliczności organ
w swojej decyzji nie uwzględnił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną.
Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczonych przyszłych świadczeniobiorców, przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną. Pozwala ona na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu w trybie zwykłym.
Świadczenia określone w tym przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nadto nie mają one charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość ta nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu (bądź odmowie przyznania) świadczeń tego rodzaju. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia i wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego:
1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami;
2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek;
3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.
W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.
W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego.
Prezes ZUS odmawiając skarżącej przyznania emerytury w drodze wyjątku wskazał na brak szczególnych okoliczności, w wyniku których nie spełniła ona warunków do otrzymania świadczenia w trybie zwykłym.
Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach
z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczeń w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczę przewidzianych w ustawie.
Dokonując wykładni pojęcia "szczególnych okoliczności", występującego w powyższym przepisie, przede wszystkim należy mieć na względzie cel, jakiemu służyć ma tryb świadczeń w drodze wyjątku. Jeśli ustawodawca wprowadza tego rodzaju regulację, to zapewne czyni to dlatego, by w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych z uwagi na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być, przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy, kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności.
W orzecznictwie podkreśla się, że przepis artykułu 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2003 r., II SA 3594/02, Lex nr 142639, z 30 stycznia 2009 r., I OSK 733/08, Lex 516015, z 5 maja 2011 r., I OSK 167/11, Lex 990184, z 3 września 2014 r., I OSK 1243/14, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 stycznia 2013 r. (I OSK 270/12, LEX nr 1360847), wyraził pogląd, który skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela, że organy administracyjne są związane treścią właściwego orzeczenia lekarskiego, ale tylko co do faktu i charakteru niezdolności do pracy, natomiast datą jej powstania tylko w sprawach, w których ta kwestia należy do ustawowych przesłanek, np. przyznania renty w trybie zwykłym, wówczas bowiem niezdolność do pracy i data jej powstania wpływają na uzyskanie określonego uprawnienia. Trudno zatem przyjąć pełne związanie datą powstania niezdolności do pracy w sprawach o świadczenie nadzwyczajne. W tego rodzaju sprawach data powstania niezdolności do pracy nie mieści się wśród ustawowych przesłanek z art. 83 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy. Możliwość jej wcześniejszego powstania może być jednym z czynników skutkujących niemożnością wypracowania renty zwykłej z powodu niemożności zatrudnienia (por. też wyrok NSA z 3 września 2014 r.,
I OSK 1243/14 dostępny CBOSA).
Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy oraz twierdzeń skarżącej, które nie zostały skutecznie podważone, skarżąca choruje na [...] od 1951 r., w 1954 usunięto jej jedno [...], a w latach 1957 – 1964 chorowała na [...]. W 1980 r. zachorowała na depresję, która trwała wiele lat, a w 1989 r. skarżąca z uwagi na tę chorobę została hospitalizowana w szpitalu psychiatrycznym. Następnie ujawniały się inne choroby bądź samoistne, bądź też stanowiące powikłania chorób pierwotnych. Skarżąca w swoich pismach podnosi, że te schorzenia, a w szczególności choroba płuc czyniły ją nieatrakcyjną na rynku pracy, wielu prac nie mogła wykonywać z uwagi na przeciwwskazania zdrowotne. Mimo to, jeżeli stan zdrowia jej na to pozwalał pracy poszukiwała, jednak najczęściej bezskutecznie. Skarżąca przedłożyła szereg orzeczeń o ustaleniu stopnia niepełnosprawności, jak i zaświadczeń lekarskich dla zobrazowania swojego stanu zdrowia. Tych wszystkich okoliczności i dokumentów organ nie przeanalizował z należytą wnikliwością, bo za taką analizę nie może być uznane stwierdzenie organu, iż samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy, a przywoływane przez skarżącą choroby mogły ograniczać jej aktywność zawodową, ale jej nie uniemożliwiały. Argumentacja organu nie odnosi się do okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, lecz ma charakter uniwersalny i może zostać zastosowana w wielu sprawach przez ten organ rozpoznawanych. Jest to oczywiście dopuszczalne, ale tylko pod warunkiem, że takie tezy o dużym stopniu ogólności zostają następnie przyporządkowane okolicznościom faktycznym danej sprawy. Tego w kontrolowanej sprawie zabrakło. Organ nie ocenił realnych trudności skarżącej w znalezieniu pracy w kontekście jej stanu zdrowia, zwłaszcza, że przed całkowitą niezdolnością do pracy była ona częściowo niezdolna do pracy, co jednoznacznie wynika z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS. Okoliczność, iż nie jest możliwe ustalenie daty powstania częściowej niezdolności do pracy, nie oznacza, że ten rodzaj niezdolności organ może pominąć w swoich rozważaniach, zwłaszcza przy uwzględnieniu przedstawionego powyżej stanowiska, że data powstania niezdolności do pracy nie stanowi ustawowej przesłanki z art. 83 ust. 1 ww. ustawy.
Jakkolwiek co do zasady sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, co wskazywał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, tym niemniej w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą w zaawansowanym wieku, jak w przypadku skarżącej i mającą ponadto problemy zdrowotne. Jej konkurencyjność na rynku pracy jest przecież z natury dużo mniejsza niż osób młodych i zdrowych.
W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS.
Rozpoznając sprawę ponownie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd rozważań.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.sa., orzekł jak w sentencji wyroku.