II SA/WA 1644/04

II SA/Wa 1644/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Adam Lipiński
Bronisław Szydło /przewodniczący/
Eugeniusz Wasilewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Sygn. powiązane
I OSK 1124/05 - Wyrok NSA z 2006-05-12
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant apl. prok. Tomasz Nowicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2005 r. sprawy ze skargi W. J. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe Oddala skargę
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania [...] W. J. od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie zwolnienia z dniem 31 stycznia 2004 r. ze stanowiska [...] Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego Komendy Wojewódzkiej Policji w K. i przeniesienia z urzędu z dniem 1 lutego 2004 r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w C.:
─ uchylił powyższy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w części dotyczącej terminu przeniesienia [...] W. J. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w C.,
─ ustalił nowy termin przeniesienia [...] W. J. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w C. na dzień 29 czerwca 2004 r.,
─ w pozostałym zakresie zaskarżony rozkaz utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu podano, iż rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. zwolnił [...] W. J. z dniem 31 stycznia 2004 r. ze stanowiska [...] Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego Komendy Wojewódzkiej Policji w K. i z dniem 1 lutego 2004 r., na podstawie art. 36 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 z późn. zm.), przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w C. Przeniesienie nastąpiło na wniosek Komendanta Miejskiego Policji w C. uzasadniony potrzebą wzmocnienia nadzoru nad pracą dochodzeniową w Komendzie Miejskiej Policji w C. W uzasadnieniu wniosku podkreślono, iż doświadczenie i kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, jak również fakt wywiązywania się w sposób należyty z obowiązków powierzonych podczas delegowania do Komisariatu Policji w B. Komendy Miejskiej Policji w C. dają gwarancje właściwego pełnienia służby na stanowisku Zastępcy Komendanta Komisariatu Policji w B. Rozkaz personalny doręczono zainteresowanemu w dniu 21 stycznia 2004 r.
W dniu 2 lutego 2004 r. [...] W. J. złożył raport z dnia [...] stycznia 2004 r. skierowany do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., zawierający prośbę o umożliwienie dalszej pracy w Wydziale Dochodzeniowo-Śledczym Komendy Wojewódzkiej Policji w K. i o nie przenoszenie do pełnienia dalszej służby w Komendzie Miejskiej Policji w C. W raporcie policjant podkreślił, iż wiedza jaką posiada oraz wieloletnie doświadczenie znajdą pełniejsze wykorzystanie w Wydziale Dochodzeniowo-Śledczym Komendy Wojewódzkiej Policji w K. Ponadto przeniesienie do Komendy Miejskiej Policji w C. narazić go może na działania odwetowe ze strony prokuratora pracującego w Prokuraturze Okręgowej w C., wobec którego prowadził w latach 1994-1996, jako [...] sekcji Dochodzeniowo-Śledczej Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w C., postępowanie przygotowawcze. Raport ten w dniu 5 marca 2004 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. rozpatrzył odmownie.
W dniu 1 kwietnia 2004 r. [...] W. J. złożył w sekretariacie Komendy Miejskiej Policji w C. pismo zatytułowane jako "odwołanie od rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie przeniesienia do dalszego pełnienia służby w KMP i C." wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. We wniosku policjant wskazał, iż przyczyną niezłożenia w terminie przedmiotowego odwołania było przekonanie, oparte o rozmowy przeprowadzone z Komendantem Wojewódzkim Policji w K., że raport złożony przez niego w Komendzie Wojewódzkiej Policji w K. w dniu 2 lutego 2004 r. zostanie rozpatrzony pozytywnie W odwołaniu policjant podniósł, iż przeniesienie do Komendy Miejskiej Policji stanowi odwet, a działania kierownictwa Komendy Wojewódzkiej Policji wobec niego są niezgodne z prawem. Zwrócił się również z prośbą o cofnięcie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. i umożliwienie dalszej pracy w Wydziale Dochodzeniowo-Śledczym Komendy Wojewódzkiej Policji w K.
Komendant Wojewódzki odwołanie [...] W. J. z dnia 31 marca 2004 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania przesłał w dniu 21 kwietnia 2004 r. Komendantowi Głównemu Policji, wnosząc o odmowne rozpatrzenie wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, z uwagi na brak przesłanek przywrócenia terminu określonych wart. 58 kpa.
Odwołując się do treści art. 128 kpa organ wskazał, iż odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z decyzji. Niezadowolenie z decyzji wydanej w I instancji jest więc zasadniczym elementem przesadzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności - wniesienia odwołania. Tak więc o tym, czy pismo wniesione przez stronę jest odwołaniem, nie powinien decydować jedynie nagłówek, lecz również treść pisma (por. wyrok NSA z dnia 2 stycznia 1988 r., SA/Wr 815/87). Powyższe pozwala na stwierdzenie, iż [...] W. J. odwołanie od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. złożył już w dniu 2 lutego 2004 r. Wprawdzie pismo było zatytułowane "raport", ale z jego treści wynika jednoznacznie, iż wymieniony jest niezadowolony z decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. Dlatego też należało potraktować je jako odwołanie. Z porównania dat doręczenia rozkazu personalnego nr [...] ([...] stycznia 2004 r.) i wniesienia raportu (2 lutego 2004 r.) wynika, iż [...] W. J. złożył odwołanie w 12 dniu od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji. Wynika stąd, że wystąpienie policjanta z dnia 30 stycznia 2004 r. zostało wniesione w ustawowym terminie do złożenia odwołania oraz wszczęło postępowanie odwoławcze.
Rozpatrując przedmiotową sprawę w postępowaniu odwoławczym, organ powołał się na treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednym z podstawowych warunków wykonania tego zadania jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie jej funkcjonariuszy. Granice tej dyspozycyjności określa ustawa o Policji oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze (por. wyrok SN – Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 lutego 1993 r. sygn. akt II AZP 38/92). Stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy, którego istotna cechą jest równorzędność stron. Służba w Policji nie jest zwykłą pracą najemną, dlatego też stosunek służbowy ma charakter administracyjnoprawny, w związku z czym przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Z tego właśnie względu art. 28 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że mianowanie będące źródłem stosunku służbowego policjanta następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika stąd, że konsensusu stron wymaga jedynie zdecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Ustawowe ograniczenia w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu policjanta na niższe stanowisko służbowe należy traktować jako wyjątki od zasady dającej przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalania treści stosunku służbowego. Poza tymi ograniczeniami przełożony właściwy w sprawach osobowych może bez zgody policjanta przenieść go na inne stanowisko służbowe lub delegować do innej jednostki. Podstawą takiej decyzji jest, tak jak podstawą mianowania, dobrowolne zgłoszenie do służby, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o Policji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt II SA 3378/00). Decyzja podejmowana w takiej sprawie ma charakter uznaniowy, a samo rozstrzygnięcie winno być uzasadnione określonymi okolicznościami służbowymi, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu policjanta.
Przedmiotem rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. jest przeniesienie [...] W. J. do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w C., na podstawie art. 36 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę, przy czym do przenoszenia lub delegowania policjanta na obszarze województwa właściwy jest komendant wojewódzki Policji.
Dokonana przez organ II instancji analiza zaskarżonego rozkazu, pod względem zgodności z przepisami ustawy o Policji, pozwala na stwierdzenie, że jest to decyzja prawidłowa. W ocenie organu odwoławczego również przedmiotowe postępowanie organ ten przeprowadził w sposób prawidłowy, zapewniając czynny udział stronie (w dniu [...] stycznia 2004 r. [...] W. J. został zapoznany z wnioskiem Komendanta Miejskiego Policji w C. i nie wniósł uwag do jego treści). Decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. uwzględnia interes społeczny (w tym przypadku interes służby), który nie stoi w sprzeczności ze słusznym interesem obywatela (w tym przypadku policjanta). Interes służby wymagał wzmocnienia nadzoru nad pracą dochodzeniową w Komendzie Miejskiej Policji w C. poprzez powołanie na stanowisko Zastępcy Komendanta Komisariatu Policji w B. oficera posiadającego odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie zawodowe. Powyższe rozstrzygnięcie nie godzi w słuszny interes policjanta, albowiem składniki uposażenia zainteresowanego, po przeniesieniu, nie uległy zmianie. Ponadto delegowanie nastąpiło do jednostki Policji najbliższej miejsca zamieszkania wymienionego.
Organ I instancji, regulując kwestię wykonalności decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., błędnie zastosował art. 130 § 4 kpa. Zgodnie z tym artykułem decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Postępowanie w sprawie przeniesienia [...] W. J. zostało wszczęte z urzędu i nie stanowiło realizacji żądania strony. Ponieważ decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, na podstawie art. 108 kpa, nie podlegała ona również natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, a policjant wniósł odwołanie w terminie ustawowym, należy przyjąć, iż nie było prawnych podstaw do jej wykonania. Jednoznacznie bowiem wynika z § 1 i 2 art. 130 kpa, iż przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje jej wykonanie. Uchybienie to nie stanowi jednakże rażącego naruszenia prawa, ma natomiast charakter naruszenia zwykłego niemającego istotnego wpływu na treść decyzji. Dlatego też, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, należało uchylić zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty przeniesienia do Komendy Miejskiej Policji w C.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. J. wnosił o uchylenie powyższego rozkazu personalnego jako niezgodnego z prawem oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącego decyzja o przeniesieniu została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o Policji oraz art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i interesu policjanta. Przyczyny podane w uzasadnieniu rozkazu, tj. potrzeba wzmocnienia nadzoru nad pracą dochodzeniową w Komendzie Miejskiej Policji w C. nie odpowiadają prawdzie, zaś faktyczną przyczyną przeniesienia jest jego działanie, które doprowadziło do aresztowania byłych funkcjonariuszy z Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w K. oraz zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego [...] tego Wydziału, któremu Prokuratura Apelacyjna w K. przedstawiła zarzuty w związku z jego działalnością [...]. Zatem wydana decyzja jest sprzeczna z interesem społecznym jako, że przeniesienie spowodowało faktyczne odsunięcie funkcjonariusza z dużym doświadczeniem zawodowym, mającym znaczne osiągnięcia w walce z przestępczością zorganizowaną od spraw związanych z najgroźniejszymi przestępstwami, które najbardziej zagrażają społeczeństwu.
Ponadto zaskarżony rozkaz godzi również w interes samego funkcjonariusza, pozbawiając go faktycznej możliwości rozwoju zawodowego i awansu, a także zmniejszając jego dochody (np. otrzymywane wcześniej pobory z tytułu dojazdów).
Wskazał też, iż przeniesienie nastąpiło wbrew wyraźnemu jego sprzeciwowi oraz, że w nowo tworzonym w dniu przeniesienia, Wydziale Dochodzeniowo-Śledczym w KWP w K. były wolne etaty.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności zaskarżonej decyzji z prawem.
Skarga analizowana w aspekcie tych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przedmiotowy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nie narusza prawa.
Służba w Policji jest szczególnym rodzajem służby publicznej podlegającym określonym rygorom i ograniczeniom. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, stosunek służbowy policjanta charakteryzuje się wyjątkową dyspozycyjnością, która polega na poddaniu się szczególnej dyscyplinie służbowej. Policjant tej dyscyplinie gotów jest się podporządkować (art. 25 ustawy z dnia 9 kwietnia 1990 r. o Policji, Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.).
W granicach określonych przepisami ustawy o Policji, przełożony ma prawo wydać polecenia o zmianie warunków pełnienia służby podległego funkcjonariusza. W myśl art. 36 ust. 1 ustawy o Policji policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę, a zatem bez zgody policjanta.
Powołany przepis stanowił podstawę materialnoprawną rozkazu personalnego o zwolnieniu [...] W. J. z zajmowanego stanowiska [...] Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego Komendy Wojewódzkiej Policji w K. i przeniesieniu z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w C. Z przedstawionego unormowania prawnego wynika zatem, że Komendant wydaje decyzje w sprawie przeniesienia w ramach tzw. uznania administracyjnego, kierując się występującymi w danej sprawie okolicznościami wskazującymi, że zachodzi taka potrzeba. Kryteria, na jakich oparto się podejmując decyzję o przeniesieniu skarżącego odnoszą się wprost do wykorzystania kadr w Policji.
Analizując przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ, który w sposób wnikliwy rozpatrzył sporną kwestię i jej rozstrzygnięcie uzasadnił dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami wykazując, iż podejmując decyzję miał na względzie interes służby i słuszny interes policjanta. Skarżący bowiem został przeniesiony do pełnienia służby na wyższe stanowisko – Zastępcy Komendanta Komisariatu Policji w B., które to stanowisko daje lepsze możliwości awansowania. Ponadto, przeniesiony został do miejscowości położonej bliżej swojego miejsca zamieszkania.
Skarżący w postępowaniu odwoławczym skutecznie nie zakwestionował tych argumentów, które wskazał organ w uzasadnieniu decyzji. Podniósł bowiem zarzuty mające wskazywać, iż rzeczywistym powodem przeniesienia była chęć "pozbycia się go" za działanie, które doprowadziło do aresztowania byłych funkcjonariuszy z Wydziału Kryminalnego KWP w K. oraz do zwolnienia [...] tego Wydziału w środku odwoławczym wniesionym po terminie. Natomiast w raporcie potraktowanym jako właściwe odwołanie złożone w terminie, o czym Sąd wspomniał na wstępie uzasadnienia, powyższych zarzutów nie sformułował.
Tym samym organ odwoławczy nie mógł odnieść się do zarzutów dotyczących rzeczywistych, zdaniem skarżącego, przyczyn przeniesienia.
Badanie tych zarzutów powtórzonych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie było też możliwe w postępowaniu sądowym. Pełnomocnik skarżącego cofnął z uwagi na treść art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawarty w skardze i w piśmie procesowym z dnia 15 marca 2005 r. wniosek o przesłuchanie świadków mających zarzuty te potwierdzić, jako niemożliwy do przeprowadzenia w postępowaniu sądowym. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej przepisem, Sąd może jedynie przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Tym samym ustawodawca wykluczył możliwość przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków.
Skarżący, po zamknięciu rozprawy, nadesłał w dniu 1 kwietnia 2005 r. pismo procesowe, w którym wniósł o dopuszczenie wskazanych w nim dowodów, jednakże, w ocenie Sądu, materiały te dotyczą tożsamych zagadnień, które zostały formalnie podniesione dopiero w skardze i co do których Sąd już zajął stanowisko w przedstawionym wyżej uzasadnieniu.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).