II SA/Wa 1643/15

II SA/Wa 1643/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-02-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2015-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Anna Mierzejewska /przewodniczący sprawozdawca/
Eugeniusz Wasilewski
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
I OSK 1981/16 - Wyrok NSA z 2017-01-31
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 621
art. 54 ust. 4 i art. 88
Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na wyższe stanowisko służbowe uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję personalną z dnia [...] maja 2015 r.
Uzasadnienie
II SA/Wa 1643/15
UZASADNIENIE
Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2013 r., poz. 267 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku M. S. z dnia [...] czerwca 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją personalną Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., postanowił utrzymać w mocy decyzję personalną.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem personalnym Dyrektor Delegatury CBA w P. zwrócił się do Szefa CBA o mianowanie M. S. na wyższe stanowisko służbowe: "młodszy agent" z uposażeniem zasadniczym w kwocie 3 500 zł oraz premią w dotychczasowej wysokości.
Szef CBA uwzględnił wniosek personalny Dyrektora Delegatury CBA w P. i w dniu [...] maja 2015 r., wydał decyzję personalną nr [...] w przedmiocie mianowania funkcjonariusza na wyższe stanowisko służbowe: "młodszy agent" z uposażeniem zasadniczym w kwocie 3 500 zł z dniem [...] czerwca 2015 r. Przedmiotowa decyzja została doręczona stronie w dniu [...] czerwca 2015 r.
W dniu [...] czerwca 2015 r. (data złożenia pisma Delegaturze CBA w P.) M. S. skierował do Szefa CBA wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją personalną nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. W przedmiotowym wniosku strona decyzji personalnej Szefa CBA nr [...] zarzuciła:
1. naruszenie art. 54 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1411) w związku z § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakie powinni spełniać funkcjonariusze na poszczególnych stanowiskach służbowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1489), poprzez awansowanie na stanowisko, które nie odzwierciedla w najmniejszym stopniu posiadanych kwalifikacji zawodowych, tj. posiadania tytułu radcy prawnego;
2. naruszenie art. 54 ust. 4 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w związku z art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego poprzez niewskazanie w decyzji kwalifikacji zawodowych w postaci tytułu radcy prawnego oraz faktu posiadania wykształcenia wyższego drugiego stopnia;
3. naruszenie art. 32 Konstytucji RP w zw. z § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie stanowisk służbowych w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakie powinien spełniać funkcjonariusze na poszczególnych stanowiskach służbowych poprzez:
a) nierówne traktowanie i stosowanie zakazanych praktyk dyskryminacyjnych, polegających na awansowaniu na stanowisko, które nie odzwierciedla w najmniejszym stopniu posiadanych kwalifikacji zawodowych o eksperckim charakterze w sytuacji, gdy inni funkcjonariusze posiadający niższe kwalifikacji są zatrudnieni na wyższych stanowiskach służbowych,
b) mianowanie na stanowisko służbowe, do zajmowania którego wystarczy posiadanie zaledwie średniego wykształcenia;
4. naruszenie § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1479) w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego, dlaczego akurat przyznana została stawka uposażenia w wysokości 3 500 zł, podczas gdy przepis § 1 ww. rozporządzenia przewiduje możliwość przyznania na stanowisku: "młodszy agent" stawki do wysokości 3 800,00 zł.
W związku z powyższym M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji personalnej Szefa CBA nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. oraz wydanie decyzji mianującej na wyższe stanowisko służbowe tj.: "starszy agent".
Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego po ponownym zapoznaniu się z całością zgromadzonego w sprawie materiału wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. stanowił art. 54 ust. 1 i 4 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Zgodnie z treścią ww. przepisów Szef CBA jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Natomiast mianowanie na stanowisko służbowe odbywa się z uwzględnieniem wykształcenia i kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza.
Natomiast podstawę faktyczną wydania przedmiotowej decyzji personalnej stanowił wysoki poziom realizacji powierzonych zadań, wysoka efektywność służby funkcjonariusza oraz spełnianie przez funkcjonariusza minimalnych wymagań tak w zakresie wykształcenia, jak i kwalifikacji zawodowych jakie powinni spełniać funkcjonariusze pełniący służbę w CBA na stanowisku: "młodszy agent".
Organ wyjaśnił, że z dyspozycji przepisu art. 54 ust. 4 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym wynika, iż mianowanie na stanowisko służbowe odbywa się z uwzględnieniem wykształcenia i kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza. Wymagania w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych określa tabela stanowiąca załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie stanowisk służbowych w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakie powinni spełniać funkcjonariusze na poszczególnych stanowiskach służbowych. Zgodnie z ww. tabelą funkcjonariusz pełniący służbę na stanowisku "młodszy agent" powinien posiadać wykształcenie średnie, a w zakresie kwalifikacji zawodowych powinien odbyć szkolenie podstawowe oraz specjalistyczne. Z wykładni systemowej oraz funkcjonalnej art. 54 ust. 4 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym wynika, że użyte w tym przepisie pojęcia: "wykształcenie" i "kwalifikacje zawodowe" oznaczają minimalne wymagania w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych dla danego stanowiska służbowego, które określa tabela, stanowiąca załącznik do ww. rozporządzenia. Przyjęcie odmiennej wykładni oznaczałoby, że każdy funkcjonariusz CBA, posiadający wykształcenie wyższe powinien zajmować co najmniej stanowisko: "starszy agent". W tym miejscu należy wskazać, że na dzień [...] lipca 2015 r. 90,08 % funkcjonariuszy CBA legitymuje się wykształceniem wyższym. Przy stanowisku "młodszy agent" należało ustalić wyłącznie, czy funkcjonariusz posiada wykształcenie średnie oraz czy odbył wymagane kursy.
Zgodnie z art. 48 pkt 6 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym służbę w CBA może pełnić osoba posiadająca co najmniej średnie wykształcenie, zatem to, że strona posiada co najmniej wykształcenie średnie, zostało już ustalone w toku postępowania dotyczącego przyjęcia do służby. W związku z powyższym, zarzuty sformułowane w pkt 1 i 2 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] czerwca 2015 r. organ uznała za niezasadne.
Za chybiony również organ uznał zarzut dotyczący nierównego traktowania i naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Nie można bowiem w ocenie organu zgodzić się z poglądem, iż w sytuacji ukończenia studiów drugiego stopnia oraz posiadania tytułu radcy prawnego funkcjonariuszowi przysługuje niejako roszczenie o mianowanie na wyższe stanowisko. Mianowanie na określone stanowisko służbowe uzależnione jest również od innych czynników takich jak: posiadanie doświadczenia zawodowego, stażu służby, ukończenia tematycznych szkoleń i kurów specjalistycznych, czy też efektywności służby.
Dalej organ wskazał iż stosowanie przepisu § 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie stanowisk służbowych w Centralnym Biurze Anty korupcyjnym oraz wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakie powinni spełniać funkcjonariusze na poszczególnych stanowiskach służbowych, przewidującego możliwość mianowania funkcjonariusza posiadającego wykształcenie średnie na stanowiska służbowe, na których wymagane jest posiadane wykształcenie wyższe, ma w CBA charakter incydentalny i następuje po spełnieniu wszystkich przesłanek określonych w ww. przepisie. Zatem oczywiście bezzasadny jest zarzut korzystania przez Szefa CBA z uprawnień, które wynikają z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Organ podkreślił też, że w strukturze etatowej CBA stanowiska służbowe "radca prawny" znajdują się wyłącznie w jednostkach organizacyjnych, mających swoją siedzibę w W. Zatem nie ma możliwości mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe najbardziej odpowiadającego jego wykształceniu i kwalifikacjom (tj. radca prawny) z jednoczesnym pełnieniem służby w P.
Ponadto wskazał że na dzień podjęcia służby w CBA tj. [...] lutego 2007 r. uposażenie strony wynosiło 3 249,00 zł brutto, natomiast na dzień 1 czerwca 2015 r. wynosi ono 4 504,50 zł brutto. Zatem w toku służby w CBA uposażenie funkcjonariusza wzrosło o 1 255,00 złotych brutto.
Zaznaczył, iż tabela stanowiącą załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat dla stanowiska: "radca prawny" przewiduje możliwość przyznania stawki uposażania od 3600 zł do 7 000 zł. Zatem możliwe jest zatrudnienie w CBA funkcjonariusza na stanowisku "radca prawny" ze stawką uposażenia zasadniczego w wysokości 3 600,00 zł i nie stanowiłoby to przejawu dyskryminacji.
Za bezzasadny uznał też zarzut naruszenia § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiska służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w zw. z ar 107 § 1 i 3 kpa. W decyzji personalnej wskazano, iż wysokość stawki uposażenia zasadniczego na stanowisku: "młodszy agent" Szef CBA ustalił zgodnie z tabelą stawę uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariusza Centralnego Biura Antykorupcyjnego, stanowiącą załącznik do ww. rozporządzenia, które przewiduje, że na tym stanowisku stawka uposażenia zasadniczego wynosi od 3 400 z do 3 800 zł. W uzasadnieniu wskazano także, iż awans na wyższe stanowisko służbowe z jednoczesnym ustaleniem stawki uposażenia zasadniczego w wysokości 3 500 zł nastąpiło na wniosek Dyrektora Delegatury CBA w P. Stan faktyczny będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji został również opisany w jej uzasadnieniu.
W ocenie organu nieprawdziwe jest również stwierdzenie strony, że żaden były funkcjonariusz Policji nie został zatrudniony w CBA na stanowisku służbowym niższym niż stanowisko: "agent".
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. S. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 54 ust. 4 ustawy o Centralnym Biurze Anty korupcyjnym, zwanej dalej "ustawą o CBA" w zw. z § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakie powinni spełniać funkcjonariusze na poszczególnych stanowiskach służbowych, zwanego dalej "rozporządzeniem", poprzez awansowanie go na stanowisko nie odzwierciedlające posiadanych kwalifikacji, tj. uprawnień radcy prawnego,
2. art. 54 ust. 4 ustawy o CBA w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego polegającego na niewskazaniu posiadanych kwalifikacji zawodowych,
3. art. 54 ust. 4 ustawy o CBA w zw. z § 1 rozporządzenia oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez:
a) nierówne traktowanie i stosowanie zakazanych praktyk dyskryminacyjnych polegające na awansowaniu na stanowisko nie odzwierciedlające posiadanych kwalifikacji zawodowych,
b) mianowanie na stanowisko służbowe, do zajmowania którego wystarczy posiadanie średniego wykształcenia, podczas gdy w CBA osoby ze średnim wykształceniem zatrudnione są na stanowiskach wyższych od zajmowanego obecnie przez skarżącego,
4. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez:
a) nierówne traktowanie w porównaniu z innymi funkcjonariuszami Delegatury CBA w P. znajdującymi się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej,
b) stosowanie zakazanego kryterium dyskryminacyjnego w postaci przymiotu byłego funkcjonariusza Policji,
5. § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 2013 r. rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez brak uzasadnienia wysokości przyznanej stawki uposażenia zasadniczego,
6. § 9 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 503), poprzez kilkukrotne nieawansowanie skarżącego na wyższe stanowisko służbowe, w sytuacji, gdy po każdorazowym uzyskaniu pozytywnej opinii służbowej istniał prawny obowiązek mianowania go na wyższe stanowisko służbowe.
Skarżący zarzucił też naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 7 kpa, poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy,
2. art. 8 kpa, poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej,
3. art. 11 kpa, poprzez niewyjaśnienie skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy,
4. art. 77 § 1 kpa, poprzez nierozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, polegające na nieustosunkowaniu się w żaden sposób do większości zarzutów podniesionych we wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. nierozpoznanie istoty sprawy przez Szefa CBA w sposób wszechstronny i wyczerpujący,
5. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu z dnia [...] maja 2015 r. i odmowę jej uchylenia w sytuacji, gdy pomimo istnienia naruszeń prawa wskazanych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy winna być ona uchylona na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2015 r., przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania i zobowiązanie skarżonego organu do wydania decyzji mianującej skarżącego na stanowisko służbowe starszy agent, rozpoznanie skargi także pod nieobecność skarżącego, włączenie do materiału dowodowego akt sprawy zakończonej prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 1105/14, zasądzenie, na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej wg norm przepisanych oraz poinformowanie, w trybie art. 155 § 1 ppsa, właściwych organów zwierzchnich o wszystkich istotnych naruszeniach prawa, których dopuścił się skarżony organ.
W odpowiedzi na skargę Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podał między innymi, że pomimo faktu, iż w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. organ, jako podstawę prawną, powołał art. 54 ustawy o CBA i zawarł pouczenie o przysługującym skarżącemu środku zaskarżenia, wydana w niniejszej sprawie decyzja nie jest decyzją administracyjną, wbrew nazwaniu jej mianem "decyzji personalnej". W ocenie organu bowiem o tym, czy w sprawie doszło do wydania decyzji administracyjnej, nie świadczy nazwa dokumentu, lecz jego treść, odczytywana w świetle obowiązującego prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 88 ustawy o CBA funkcjonariuszowi, który osiąga znaczące wyniki w służbie, Szef CBA może udzielić następujących wyróżnień:
1) krótkoterminowego urlopu wypoczynkowego w wymiarze do 7 dni roboczych;
2) nagrody pieniężnej lub rzeczowej;
3) mianowania na wyższe stanowisko służbowe;
4) przedstawienia do orderu lub odznaczenia.
W rozpoznawanej sprawie Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, wydając zaskarżoną decyzję personalną, zastosował w istocie przywołany powyżej art. 88 pkt 3 ustawy o CBA, a zatem wyróżnił skarżącego poprzez mianowanie go na wyższe stanowisko służbowe.
W motywach decyzji podano, że funkcjonariusz posiada szeroki zakres wiedzy i umiejętności niezbędnych do realizacji obowiązków służbowych, cechuje go bardzo wysoki poziom zaangażowania, a powierzone zadania wykonuje on wzorowo i sumiennie, wykazując przy tym własną inicjatywę i kreatywność. Z uzasadnienia decyzji wynika ponadto, że właśnie w związku z powyżej przedstawioną oceną pracy funkcjonariusza, jego przełożony złożył stosowny wniosek o mianowanie go na wyższe stanowisko służbowe młodszego agenta w jednostce organizacyjnej, w której dotychczas pełnił on służbę.
Organ wyjaśnił, że z treści cytowanego wyżej przepisu art. 88 ustawy o CBA wynika, iż daje on Szefowi CBA możliwość przyznawania określonych jego mocą wyróżnień, wśród których wymienione także zostało mianowanie na wyższe stanowisko służbowe. Przepis ten jest samoistną podstawą prawną, stwarzającą organowi możliwość wyróżniania funkcjonariuszy za ich wyjątkowe osiągnięcia w służbie. Stanowi więc normę prawną zezwalającą na szczególne uhonorowanie zasług funkcjonariusza. W tym sensie jest to przepis, który tylko Szefowi CBA pozwala kwalifikować jednostkowe osiągnięcia danego funkcjonariusza i to jedynie pod kątem interesu służby, albowiem norma ta nie zawiera jakichkolwiek przesłanek materialnoprawnych, które mogłyby indywidualizować ewentualne roszczenie funkcjonariusza o jej zastosowanie względem niego.
Istotne przy tym jest, że wyróżnienie mianowaniem na wyższe stanowisko służbowe z art. 88 pkt 3 ustawy o CBA nie jest tożsame z mianowaniem funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o CBA. Są to bowiem całkowicie autonomiczne i niezależne podstawy prawne, świadczące o zupełnie innym charakterze obu tych przepisów. W pierwszym przypadku chodzi o wyróżnienie mianowaniem na wyższe stanowisko służbowe za "osiąganie znaczących wyników w służbie", a zatem mianowanie to ma charakter nagrodowy. W drugim zaś przypadku, mianowanie jest aktem administracyjnym, który tworzy stosunek służby pomiędzy funkcjonariuszem, a urzędem (izbą), w której pełni on służbę. Przepis art. 54 ust. 1 ustawy o CBA dotyczy bowiem najczęściej sytuacji powstania stosunku służbowego funkcjonariusza w drodze mianowania na podstawie zgłoszenia do służby (art. 52 ust. 1 ustawy o CBA). Mianowanie, o którym tu mowa jest indywidualnym aktem administracyjnym, a więc tak jak w innych służbach mundurowych jest jednostronnym, władczym działaniem organu administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., I OSK 1705/09, LEX nr 595275). Akt mianowania z art. 54 ustawy o CBA, posiada wszystkie elementy decyzji administracyjnej. Rozstrzyga on sprawę indywidualną, polegającą na zawiązaniu pomiędzy osobą fizyczną a organem administracji publicznej stosunku służbowego. Akt ten jest skierowany do podmiotu spoza administracji publicznej, którym jest osoba fizyczna wyrażająca wolę wstąpienia do służby. Organ administracji w jednostronny sposób kształtuje prawa i obowiązki funkcjonariusza. Rozstrzygnięcie co do treści aktu mianowania jest pozostawione woli organu administracji, jakim jest przełożony, a funkcjonariusz nie może "negocjować" treści tego dokumentu prawnego. Jak każda decyzja administracyjna, ten akt mianowania powinien zawierać określone w art. 107 § 1 kpa obligatoryjne elementy decyzji (S.F. Hoc, P. Szustakiewicz, Komentarz do art. 52 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, [w:] Ustawa o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Komentarz, publ., LEX/el., 2012).
Dalej organ wyjaśnił, że akt wyróżnienia funkcjonariusza jest aktem władczym, co samo w sobie może być mylnie interpretowane przez osoby zainteresowane, które tego rodzaju akt będą chciały poddawać kontroli instancyjnej, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie. Jednak wyróżnienie, o którym mowa w art. 88 ustawy o CBA, nie ma charakteru roszczeniowego i to niezależnie od tego, czy tym wyróżnieniem w konkretnej sprawie jest mianowanie na wyższe stanowisko służbowe, jak w niniejszej, czy nagroda pieniężna, czy też przedstawienie do orderu lub odznaczenia. Wyróżnienie, jak sama nazwa wskazuje, jest aktem docenienia cudzych zasług i choć jego istota tkwi w uznaniowości, to nie zmienia to faktu, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wynikający jedynie z podległości służbowej. Treść art. 88 ustawy o CBA pozwala na taką konkluzję, gdyż wszystkie wymienione w nim rodzaje wyróżnień (pkt 1-4) wskazują w istocie na sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 3 § 3 pkt 2 kpa, przepisów Kodeksu, w tym przepisów dotyczących decyzji administracyjnych, nie stosuje się, co oznacza, że akt wynikający z podległości służbowej nie podlega kontroli instancyjnej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2011 r., II SA/Wa 1760/10, LEX nr 1153538; tak też: S.F. Hoc, P. Szustakiewicz, Komentarz do art. 88 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym...).
W związku z tym, sprawy z zakresu przyznania wyróżnienia nie są rozstrzygane na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie podlegają one także kognicji sądów administracyjnych. W decyzji z dnia [...] maja 2015 r. organ nieprawidłowo pouczył funkcjonariusza, iż przysługuje mu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., że może on złożyć skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją personalną o przyznaniu wyróżnienia w postaci mianowania na wyższe stanowisko służbowe, organ powinien stwierdzić na podstawie art. 134 kpa niedopuszczalność odwołania. Szef CBA uznał, iż wydane decyzje są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 kpa, jednak uchybienie to nie może prowadzić do uznania wniesionej skargi za zasadną. Zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, dlatego zasadne jest odrzucenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i to z przepisami obowiązującymi w dacie wydania , innymi słowy , sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż podniesione w skardze.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.
Jako podstawę prawną decyzji personalnej organ podał art. 54 ust 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1411 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ odniósł do posianych kwalifikacji i wykształcenia M. S.
W stosunku do decyzji M. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy.
Rozpatrując wniosek złożony przez skarżącego, organ odniósł się ponownie do spełnienia przesłanek z art. 54 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.
Natomiast w odpowiedzi na skargę organ wskazuje, że w sprawie niniejszej nie została wydana decyzja personalna, a akt wewnętrzny na podstawie art. 88 powołanej ustawy i nie ma do niej zastosowania tryb administracyjny.
Zgodnie z brzmieniem art. 88 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, funkcjonariuszowi, który osiąga znaczące wyniki w służbie, Szef CBA może udzielić następujących wyróżnień:
1) krótkoterminowego urlopu wypoczynkowego w wymiarze do 7 dni roboczych;
2) nagrody pieniężnej lub rzeczowej;
3) mianowania na wyższe stanowisko służbowe;
4) przedstawienia do orderu lub odznaczenia.
W odpowiedzi na skargę organ podał, że w rozpoznawanej sprawie Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją personalną z dnia [...] maja 2015 r., stosując przywołany art. 88 pkt 2 ww. ustawy, wyróżnił skarżącego mianowaniem na wyższe stanowisko służbowe. W motywach decyzji podano, że funkcjonariusz wykazał się dobrym przygotowaniem merytorycznym i praktycznym do realizacji ustawowych zadań CBA, zaś jego przełożony złożył stosowny wniosek o wyróżnienie ww., poprzez mianowanie go na wyższe stanowisko służbowe.
Podał że jakkolwiek w decyzji tej zawarto także pouczenie o przysługującym skarżącemu środku zaskarżenia, to jednak pouczenie to jest nieprawidłowe, gdyż środek odwoławczy, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługuje jedynie od decyzji administracyjnych, w rozumieniu art. 104 kpa. Tymczasem w sprawie niniejszej decyzja personalna Szefa CBA z [...] maja 2015 r. nie jest decyzją administracyjną, pomimo nazwania jej "decyzją personalną". O tym, czy w sprawie doszło do wydania decyzji administracyjnej, nie świadczy bowiem nazwa dokumentu, lecz jego treść, odczytywana w świetle obowiązującego prawa.
Z treści cyt. wyżej przepisu art. 88 ustawy o CBA wynika, że daje on Szefowi Centralnego Biura Antykorupcyjnego możliwość przyznawania określonych jego mocą wyróżnień, wśród których wymienione zostało mianowanie na wyższe stanowisko służbowe. Przepis ten jest samoistną podstawą prawną, stwarzającą Szefowi CBA możliwość wyróżniania funkcjonariuszy za ich wyjątkowe osiągnięcia w służbie. Stanowi więc normę prawną zezwalającą na szczególne uhonorowanie zasług funkcjonariusza. W tym sensie jest to przepis, który tylko Szefowi CBA pozwala kwalifikować jednostkowe osiągnięcia danego funkcjonariusza i to jedynie pod kątem interesu służby, wszak norma ta nie zawiera jakichkolwiek przesłanek materialnoprawnych, które mogłyby indywidualizować ewentualne roszczenie funkcjonariusza o jej zastosowanie względem niego.
Należy zgodzić się z organem, że wyróżnienie poprzez mianowanie na wyższe stanowisko służbowe z art. 88 pkt 2 ustawy o CBA nie jest tożsame z mianowaniem na wyższe stanowisko służbowe, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 tej ustawy. Są to bowiem całkowicie autonomiczne i niezależne podstawy prawne, świadczące o zupełnie innym charakterze obu tych przepisów. W pierwszym przypadku chodzi o wyróżnienie poprzez mianowanie na wyższe stanowisko za osiągnięcie znacznych wyników w służbie, a zatem mianowanie ma charakter nagrodowy, w drugim zaś przypadku mianowanie jest aktem administracyjnym, który tworzy stosunek pomiędzy funkcjonariuszem, a urzędem, w którym pełni służbę.
Nie powinno budzić wątpliwości, że czym innym jest wyróżnienie, a czym innym przyznanie świadczenia, jednak z zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie da się wyprowadzić takiego wniosku.
Akt wyróżnienia funkcjonariusza jest zapewne aktem władczym, co samo w sobie może być mylnie interpretowane przez osoby zainteresowane, które tego rodzaju akt będą chciały poddawać kontroli instancyjnej, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie. Wyróżnienie, o którym mowa w art. 88 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, nie ma charakteru roszczeniowego i to niezależnie od tego, czy tym wyróżnieniem w konkretnej sprawie jest mianowanie na wyższe stanowisko, jak w niniejszej, czy też przedstawienie do orderu lub odznaczenia, czy nagroda pieniężna. Wyróżnienie, jak sama nazwa wskazuje, jest aktem docenienia cudzych zasług i choć jego istota tkwi w uznaniowości, to nie zmienia to faktu, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wynikający jedynie z podległości służbowej. Treść art. 88 ustawy o CBA pozwala na taką konkluzję, wszak wszystkie wymienione w nim rodzaje wyróżnień (pkt 1-4) wskazują w istocie na sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 3 § 3 pkt 2 kpa, przepisów Kodeksu, w tym przepisów dotyczących decyzji administracyjnych, nie stosuje się, co oznacza, że akt wynikający z podległości służbowej nie podlega kontroli instancyjnej.
Należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie organ zmienił swoje stanowisko w sprawie dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, chociaż wcześniej mógł skorygować swój błąd na etapie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednak tego nie uczynił. Niedopuszczalne jest, w ocenie Sądu konwalidowanie rozstrzygnięcia organu i jego uzasadnienia w odpowiedzi na skargę.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.