II SA/WA 1640/23

II SA/Wa 1640/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Maciejuk /przewodniczący/
Joanna Kube
Mateusz Rogala /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 218 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego D. B. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1950 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] odmawiające D. B. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie od dnia [...] sierpnia 2010 r. do [...] lutego 2011 r., od dnia [...] listopada 2013 r. do dnia [...] czerwca 2020 r. oraz od dnia [...] lutego 2023 r. do dnia [...] lutego 2023 r.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że pismem z dnia [...] stycznia 2023 r. D. B. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o wydanie, na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611, powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r.), zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Straży Granicznej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury od dnia [...] sierpnia 2010 r. do [...] lutego 2011 r., od dnia [...] listopada 2013 r. do dnia [...] lutego 2023 r. Wnioskodawca podkreślił, że w 2015 r. ukończył szkolenie z zakresu rozpoznania [...].
Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydał D. B. zaświadczenie potwierdzające pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, za okres od [...] czerwca 2020 r. do [...] lutego 2023 r.
W odniesieniu do pozostałego okresu organ I instancji wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.
W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: a) nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Centralny Pododdział Kontrterrorystyczny Policji "BOA" lub samodzielny pododdział, kontrterrorystyczny Policji, jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika, b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.
W ocenie organu, w sprawie o wydanie zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury zastosowanie mają uregulowania obowiązujące w okresie, którego dotyczyć ma zaświadczenie. Przywołane wyżej brzmienie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. weszło w życie w dniu 7 czerwca 2019 r., zatem nie ma on zastosowania do całości okresu służby w Straży Granicznej wskazanego przez wnioskodawcę.
W związku z powyższym organ uznał, że do stanu faktycznego niniejszej sprawy będzie miało zastosowanie brzmienie powołanego przepisu obowiązujące od dnia 1 czerwca 2005 r. do dnia 14 listopada 2012 r., tj. "Emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera - pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Straż Graniczną, b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Komendanta Głównego Straży Granicznej, zaś w okresie od dnia 15 listopada 2012 r. do dnia 6 czerwca 2019 r. w brzmieniu: "Emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej".
Biorąc pod uwagę treść przytoczonych przepisów organ uznał, że jedyną formą działań bojowych wówczas realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania [...]. Kwestie uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień do wykonywania działań [...] zostały natomiast uregulowane w decyzji Nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. [...]) oraz w zastępującym ją zarządzeniu Nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. [...]). W myśl tych aktów prawnych uprawnienia z zakresu rozpoznania [...], nie są uprawnieniami równoznacznymi z uprawnieniami antyterrorysty minera-pirotechnika. Tymczasem, warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej w bezpośrednim zwalczaniu terroryzmu przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawniał i rozszerzeniem katalogu działań bojowych jest nabycie uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera- pirotechnika.
Organ odwoławczy podał następnie, że we wnioskowanym okresie obowiązywały następujące akty prawne regulujące sposób oraz status działań specjalnych: zarządzenie Nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2007 r., zarządzenie Nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2010 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG z 2010 r. poz. [...]) oraz zarządzenie Nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG z 2014 r. poz. [...] ze zm.). Działania specjalne, w odróżnieniu od działań [...], nie zostały włączone do katalogu działań bojowych. Dopiero zarządzenie Nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. [...]) w § 2 pkt 2 uregulowało pojęcie działań bojowych jako formę wykonywania działań specjalnych zakładającą możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Tym samym przed wejściem w życie zarządzenia Nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r., tj. przed dniem [...] września 2019 r., jedyną formą działań bojowych realizowanych w Straży Granicznej, były bojowe działania [...], co koresponduje z zarządzeniem Nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2017 r. dot. wprowadzenia do stosowania w Straży Granicznej "Instrukcji prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych w Straży Granicznej".
Organ zauważył, że zarządzenie Nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r. weszło w życie w dniu [...] września 2019 r., zatem w myśl zasady lex retro non agit, ww. akt prawa wewnętrznego nie może mieć zastosowania do oceny wnioskowanego okresu służby, pod kątem spełnienia przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., przed dniem 16 września 2019 r. Akty prawne obowiązujące w okresie do dnia 15 września 2019 r. nie definiowały działań specjalnych jako działań bojowych.
Komendant podkreślił następnie, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., funkcjonariusz musi posiadać uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, albo uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika. Wobec nieposiadania przez wnioskodawcę uprawnień minera-pirotechnika, nie mógł on realizować działań bojowych, których jedyną formą przed dniem [...] września 2019 r. były bojowe działania [...].
Natomiast w odniesieniu do okresu od dnia [...] lutego 2023 r. do dnia [...] lutego 2023 r. dokumentacja będąca w aktach postępowania nie potwierdza udziału wnioskodawcy w działaniach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.
D. B. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
1. naruszenie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., poprzez odmowę wydania określonego w pierwotnym wniosku zaświadczenia, pomimo że § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Anty korupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 2373 ze zm., powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2018 r.), daje funkcjonariuszowi podstawę do żądania urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego; wystarczającym do wydania zaświadczenia jest wskazany przepis rozporządzenia, nakładający na organ obowiązek wydania funkcjonariuszowi zaświadczenia, o którego wydanie, na podstawie przepisów prawa, się zwrócił; w tej sprawie emerytowany funkcjonariusz SG jest uprawniony do żądania wydania zaświadczenia dla celów emerytalnych, potwierdzającego pełnienie służby w określonych warunkach; wynika to bezpośrednio z jej przebiegu, akt personalnych i dokumentów świadczących o braniu udziału w działaniach specjalnych;
2. naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., poprzez odmowę wydania zaświadczenia ze względu na interes prawny i faktyczny w urzędowym potwierdzeniu, w myśl art. 218 § 1 k.p.a. faktów, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, które są niezbędne do ustalenia okresów służby pełnionej w warunkach uzasadniającej podwyższenie emerytury na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.;
3. naruszenie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2018 r. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.), polegające na błędnej interpretacji przepisów i niewydaniu zaświadczenia we wnioskowanym okresie, podczas gdy ich prawidłowa interpretacja uzasadnia wydanie zaświadczenia;
4. naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 7a k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego i nierozstrzyganie wątpliwości na korzyść obywatela, wydanie rozstrzygnięcia w sposób naruszający zasadę zaufania skarżącego do organów administracji publicznej, a także zasady równego traktowania i bezstronności;
5. błąd w ustaleniach stanu faktycznego polegający na przyjęciu, iż w okresie zawnioskowanym przez skarżącego nie pełnił on służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w szczególności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu oraz nie brał udziału w działaniach bojowych.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowień obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, jak również o przesłuchanie wymienionych w skardze osób w charakterze świadka, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa, pomimo wniosku skarżącego o jej rozpoznanie na rozprawie, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Jak bowiem stanowi art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z taką sytuacją mamy miejsce w niniejszej sprawie, Sąd nie był zatem związany wnioskiem skarżącego i był uprawniony do rozpoznania sprawy ze skargi na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2023 r. w trybie uproszczonym.
Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2023 r. odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści naruszają prawo materialne, w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a.
Zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Podkreślić też trzeba, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych, niewynikających z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1778/11, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności, wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. I OSK 1518/12).
Tak więc organ, w celu ustalenia danych niezbędnych do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę, nie jest uprawniony do stosowania wprost szczegółowych przepisów k.p.a., a zwłaszcza przepisów o postępowaniu dowodowym. Główną rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia pełnią bowiem dane z ewidencji, rejestrów i zbioru dokumentów będących w posiadaniu organu właściwego do wydania zaświadczenia. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, dokonując niewłaściwej wykładni użytego w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., w brzmieniu od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r., pojęcia nabycia kwalifikacji do działań bojowych oraz brania w nich udziału. Doprowadziło to z kolei do przedwczesnej odmowy wydania żądanego zaświadczenia - bez prawidłowego wyjaśnienia, czy zachodzą ku temu przesłanki. Uchybienie przepisom prawa materialnego miało więc wpływ na wynik sprawy.
Organ trafnie wprawdzie przywołał treść, mających zastosowanie w sprawie regulacji materialnoprawnych, tj. przepisów określających warunki nabycia prawa do podwyższenia emerytury w poszczególnych okresach, objętych wnioskiem funkcjonariusza oraz ogólne reguły wydawania zaświadczeń. Mylnie jednak organ odczytał ich znaczenie, w kontekście realiów rozpatrywanej sprawy i wynikających z nich ram prawnych dla wydania zaświadczenia o żądanej przez funkcjonariusza treści.
Organ błędnie uznał bowiem, jakoby w myśl przywołanych aktów prawnych posiadanie kwalifikacji w zakresie rozpoznania [...] - jak u funkcjonariusza - wykluczało uznanie spełnienia przezeń wymagań określonych § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., skoro nie miał on uprawnień antyterrorysty minera-pirotechnika. Biorąc pod uwagę treść tego przepisu obowiązującą w okresie od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r. ("nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną") stwierdzić należy, że gdyby w istocie intencją prawodawcy było wprowadzenie obligatoryjnego wymagania uzyskanie kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika, jako niezbędnego dla uznania służby jako pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, to pominąłby w treści danej regulacji sformułowanie "w tym także". Wypowiedź miałaby wówczas znaczenie takie, jak nadał jej w tej sprawie organ. Z kolei - wedle reguł prawidłowej legislacji - w treści przepisu nie zamieszcza się słów zbędnych – niesłużących wypowiedzi normatywnej. Potwierdza to wniosek, że posiadanie kwalifikacji wskazanych w danym przepisie stanowi wypowiedź precyzującą zakreślone przypadki - służy eliminacji wątpliwości, czy wykonywanie czynności [...] stanowi także o uprawnieniu z tytułu uczestniczenia w działaniach bojowych, w rozumieniu danej regulacji. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela tym samym stanowisko w tym zakresie wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1494/23 oraz z dnia 28 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1495/23). Ze wskazanych wyżej powodów, pierwszeństwo należy bowiem przyznać względom wykładni językowo-logicznej. Mylnie organ wyłożył więc treść normatywną § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w brzmieniu obowiązującym w okresie od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r.
W konsekwencji Sąd stwierdza, że nie ma racji organ, przyjmując na podstawie przywołanych przepisów, iż warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej w bezpośrednim zwalczaniu terroryzmu przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawnień i rozszerzeniem katalogu działań bojowych jest uzyskanie uprawnień minera-pirotechnika.
Skarżący w dniach od [...] października 2015 r. do [...] października 2015 r. odbył i ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie specjalistyczne z zakresu rozpoznania [...] (k. 10 akt administracyjnych). Brak jest podstaw do uznania, że nie jest to szkolenie, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. W związku z tym organ winien ocenić także zaistnienie przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia.
W rozpoznawanej sprawie nie może mieć istotnego znaczenia, podnoszona przez organ okoliczność, wprowadzenia definicji "działań bojowych" dopiero zarządzeniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]. W judykaturze niekwestionowane jest w praktyce wydawania zaświadczeń dla celów ustalenia wystąpienia podstawy wymiaru świadczeń wobec spełnienia szczególnych warunków, określonych rozporządzeniem o podwyższaniu emerytur, dopuszczenie w pewnym zakresie wydawania zaświadczeń na podstawie oceny zgromadzonej dokumentacji, pomimo że określone zasoby dokumentów nie zawierają stwierdzeń z użyciem wyrażeń identycznych z zawartymi w przepisach, określających warunki uzyskania szczególnych uprawnień. Wydanie zaświadczenia uznaje się za dopuszczalne, także gdy w posiadanych dokumentach posłużono się wyrażeniami, które w języku potocznym odpowiadają znaczeniem tym, zawartym w regulacji normatywnej. Odniesienie znaczenia poszczególnych sformułowań nie jest przy tym traktowane jako prowadzenie postępowania wyjaśniającego – czyli czynności wykraczającej poza proste badanie zasobu rejestrów lub innych baz danych, w rozumieniu art. 218 § 2 k.p.a.
W tym kontekście bez znaczenia jest, czy w stosownym akcie normatywnym, obowiązującym w jednostkach SG, zdefiniowano pojęcie działania bojowego. Nie tylko bowiem zapisy o uczestniczeniu w takich czynnościach opisanych z użyciem danego sformułowania mogą stanowić podstawę wydania zaświadczenia.
Działanie bojowe jest z kolei pojęciem używanym także w języku potocznym i mającym określone znaczenie, zwłaszcza w aspekcie funkcjonowania służb mundurowych. Posłużył się nim zresztą prawodawca w treści rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., nie nadając mu innego znaczenia niż potocznie przyjęte, np. w tych formacjach (brak definicji legalnej). Skoro od wykonywania związanych z działaniami bojowymi zadań prawodawca uzależnił uzyskanie określonego uprawnienia, rolą organu było ustalenie, czy posiadane zasoby dokumentów pozwalają uznać, że funkcjonariusz w czynnościach takich uczestniczył (wymaganie z § 2 ust. 1 pkt. 2 lit. b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.). Nie można pominąć faktu, że wprawdzie zarządzenia nr [...] oraz [...] nie określały, co rozumieć jako działanie bojowe, to jednak posługiwały się pojęciem "działań specjalnych", do których zaliczono uczestniczenie w przedsięwzięciach, mających na celu przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmem - tak § 3 pkt 3 obu aktów.
Zadaniem organu wydającego zaświadczenie wobec funkcjonariusza, który co bezsporne służył w jednostce wykonującej działania specjalne, było ustalenie, czy posiadane dokumenty potwierdzają wykonywanie przezeń działań specjalnych, które stanowiły także działania bojowe, w potocznym znaczeniu tego określenia. Jedynie pomocniczo można się tu odwołać do definicji tego pojęcia – zamieszczonej w zarządzeniu nr [...], co nie uchybia zasadzie nie działania prawa wstecz.
Organ uchybił tej powinności mylnie konstatując, że dopiero normatywne zdefiniowanie w regulacji wewnętrznej określonego pojęcia może stanowić podstawę oceny działań funkcjonariusza w kontekście wydania żądanego zaświadczenia. Nie uczynił zadość obowiązkowi wyjaśnienia sprawy w jej istotnych aspektach przed wydaniem rozstrzygnięcia.
Sąd uchylił postanowienia wydane przez organy obu instancji, ponieważ były one dotknięte analogiczną wadliwością, strona ma zaś prawo do rozpoznania sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu.
Rozpatrując ponownie sprawę, organ uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w uzasadnieniu wydanego wyroku.
W toku postępowania przed sądem administracyjnym, nie było możliwe uwzględnienie wniosku skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, ponieważ zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Regulacja zawarta w powołanym przepisie wskazuje jednoznacznie na dopuszczalność przeprowadzenia przed sądem administracyjnym wyłącznie dowodu uzupełniającego z dokumentów i to jedynie w sytuacji, gdy wnioskowany dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1. sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach postępowania w punkcie 2. sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 tej ustawy. Zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę stanowi wynagrodzenie jego pełnomocnika procesowego (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.