II SA/Wa 1629/24

II SA/Wa 1629/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /sprawozdawca/
Andrzej Wieczorek
Danuta Kania /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Najwyższej Izby Kontroli na rzecz S. G. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
S. G. w dniu [...] lipca 2024r. zwrócił się do Najwyższej Izby Kontroli z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udostępnienie w formie elektronicznej (skanów) następujących dokumentów znajdujących się w aktach postępowania kontrolnego [...]:
1-Uchwała Nr [...] Zarządu [...] S.A. z dnia [...] listopada 2007 r.
2-Uchwała Rady Nadzorczej [...] S.A. z maja 2011 r. w której ustalono warunki ramowe (brzegowe) dla projektu [...].
3-Uchwała Nr [...] Zarządu [...] S.A. z dnia [...] listopada 2007 r.
4-Dokument inicjujący projekt ([...]) Budowa Elektrowni "[...]" z [...] maja 2008 r.
5-Pismo Ministra Skarbu Państwa do rady nadzorczej [...] SA. z dnia [...] maja 2011 r. przekazujące wytyczne w zakresie wielkości warunków ramowych inwestycji.
6-Uchwała Rady Nadzorczej [...] S.A. z [...] września 2011 r.
7- Wyjaśnienia Zarządu [...] S.A. - pismo z dnia [...] czerwca 2014 r.
8- Dokument zawierający określenie ścieżek cenowych energii elektrycznej.
9- Dokument zawierający model finansowy opracowany przez wykonawcę studium wykonalności budowy Elektrowni [...] - Spółkę [...] S.A. [...];
10-Dokument zawierający model finansowy opracowany przez wykonawcę koncepcji programowo przestrzennej z pogłębionym studium wykonalności - [...] ([...]), [...][...];
11- Dokument zawierający Model finansowy projektu [...] przygotowany na zlecenie [...] S.A. przez [...].
12- Dokument zawierający raport Centrum Zarządzania Finansami [...] S.A. przekazany Zarządowi [...] SA. w lipcu 2012r. w podsumowaniu którego (w oparciu o ówczesne uwarunkowania i oczekiwania instytucji finansujących) zawarto stwierdzenie, że nie ma ekonomicznie uzasadnionego powodu, aby finansowa budowę bloku w [...] w formule [...].
13-Pismo zarządu [...] SA. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. Znajdujący się w aktach kontroli str. 384-407, 965.
14- Dokument zawierający prawną ocenę wariantów działania, ze szczególnym uwzględnieniem wariantu polegającego na czasowym wstrzymaniu projektu z możliwością jego sprzedaży sporządzony przez kancelarię Adwokaci i Radcowie Prawni - [...] ( akta kontroli Str. 427-562).
15- Wniosek Zarządu [...] S.A., z dnia [...] września 2012 ro Rady Nadzorczej tej spółki, w którym Zarząd, zwrócił się o wyrażenie opinii w sprawie wstrzymania realizacji projektu i nierozpoczynania nowych etapów jego realizacji, jednocześnie rekomendując podjęcie działań mających na celu zabezpieczenie i uporządkowanie aktywów oraz przygotowanie spółki Elektrownia [...] S.A. do sprzedaży, znajdujący się w aktach kontroli str. 384-407, 733- 745.
16-Dokumenty dotyczące działań związanych z poszukiwaniem inwestora zewnętrznego znajdujące się w aktach kontrolni na stronach 231-238.
17- Przyjęta koncepcja realizacyjna projektu ([...]), opracowana przez [...] Sp. z o.o., znajdująca się w aktach kontroli str. 269-294, 563-566
18- Pismo [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.
19- Umowa objęcia udziałów i wniesienia aportu z dnia [...] marca 2014 r. zawarta pomiędzy spółką [...] S.A. a [...] Sp. z o.o.
Prezes Najwyższej Izby Kontroli w dniu [...] sierpnia 2024 r. wydał decyzję wskazując w jej komparycji, że nastąpiło to w wyniku rozpatrzenia wniosku S. G. "o udostępnienie informacji publicznej w zakresie konkretnych akt postępowania kontrolnego [...], sporządzonych w związku z przeprowadzoną kontrolą [...] "Zapewnienie mocy wytwórczych w elektroenergetyce konwencjonalnej" w [...] S.A., przesłanego do Najwyższej Izby Kontroli (dalej: NIK) w dniu [...] lipca 2024 r." i podając, że odmówił udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że żądana informacja posiada charakter publiczny lecz nie może zostać udostępniona z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa.
W dalszej części wskazał jak rozumie ową tajemnicę.
Odnosząc się do spełnienia przesłanki formalnej tajemnicy przedsiębiorstwa podał, że pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. nadano bezpośrednio klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa" niektórym dokumentom dotyczącym projektu budowy Elektrownia [...], że raport sporządzony przez spółkę [...] zawiera zastrzeżenie, że został opracowany do wiadomości Zarządu, organów nadzorczych i właścicieli [...] S.A. i został oznaczony jako tajemnica przedsiębiorstwa, że raport sporządzony przez [...] S.A. zawiera zastrzeżenie, że bez pisemnej zgody Zarządu [...] S.A. rozwiązania objęte autorskimi prawami osobistymi nie mogą być zmieniane i udostępniane osobom trzecim, że raport Centrum Zarządzania Finansami [...] S.A. przekazany Zarządowi [...] SA. w lipcu 2012 r. w podsumowaniu, którego (w oparciu o ówczesne uwarunkowania i oczekiwania instytucji finansujących) zawarto stwierdzenie, że nie ma ekonomicznie uzasadnionego powodu, aby finansować budowę bloku w [...] w formule [...] stanowił załącznik do wniosku Zarządu [...] S.A, który to dokument został oznaczony jako tajemnica przedsiębiorstwa. że raport sporządzony przez Kancelarię Adwokaci o Radcowie Prawni: [...] został oznaczony jako tajemnica przedsiębiorstwa.
Organ dodał również, iż Spółka wielokrotnie wskazywała, że ma na celu zachowanie informacji w poufności, w szczególności w zastrzeżeniach z dnia [...] września 2014 roku Spółka wniosła o nieujawnianie do wiadomości publicznej fragmentów wystąpienia pokontrolnego. Tym bardziej, w ocenie NIK, nie powinny być upublicznione dokumenty źródłowe, które stanowiły podstawę do opracowania wystąpienia pokontrolnego. Ponadto organ podkreślił, że już sama treść wystąpienia pokontrolnego została częściowo wyłączona ze względu na jawność informacji ustawowo chronionych, w tym stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p i art. 11 ust. 4 o.z.n.k w interesie [...] S.A.
Przechodząc jak można domniemywać do problematyki przesłanki materialnej organ podniósł, ze za nieujawnianiem wnioskowanych informacji przemawia okoliczność, że mogą one zostać wykorzystane w trakcie potencjalnego procesu, gdyż "zarząd spółki [...] S.A. poinformował o planach zwołania na dzień [...] stycznia
2024 r. nadzwyczajnego walnego zgromadzenia [...], podczas którego planowane jest przyjęcie uchwały w sprawie «wyrażenia zgody w trybie art. 393 pkt 2 Kodeksu spółek handlowych na dochodzenie przez spółkę roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej przy sprawowaniu zarządu lub nadzoru przeciwko ówczesnym członkom zarządu oraz rady nadzorczej spółki, którzy w latach 2018-2019 podejmowali w imieniu spółki decyzje związane z inwestycją spółki w blok energetyczny [...]. Dochodzenie dotyczące opisywanych roszczeń ma stanowić realizację rekomendacji Najwyższej Izby Kontroli (NIK) zawartej w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] czerwca 2021 r., dotyczącym realizacji zadań przez [...] S.A. i [...] S.A. w procesie inwestycji w blok energetyczny [...]. Projekt uchwały obejmuje zgodę na wytoczenie przez spółkę w dniu [...] grudnia 2023 r. powództwa przeciwko ówczesnym członkom zarządu oraz rady nadzorczej spółki, jak również przeciwko ubezpieczycielowi. W ramach powództwa spółka będzie dochodzić roszczeń w łącznej wysokości [...] zł
Dodano też, iż względu na zakres podmiotowo-przedmiotowy, którego dotyczą wnioskowane informacje oraz konflikt na Ukrainie, istnieje również ryzyko, że ujawnienie przedmiotowych informacji mogłoby narazić bezpieczeństwo narodowe, a także bezpieczeństwo interesów handlowych podmiotów krytycznych.
Organ przywołał również okoliczność, że wnioskowane informacje objęte są tajemnicą kontrolerską o której mowa w art. 73 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2022 r. poz. 623, dalej: ustawa o NIK).
Prezes NIK podniósł też, że w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wskazanej we wniosku nie zwolnił pracownika NIK z obowiązku zachowania tajemnicy kontrolerskiej w zakresie udostępnienia dokumentacji wymienionej we wniosku. Przyczyną odmowy zwolnienia był fakt, iż dokumenty, o których udostępnienie wystąpił wnioskodawca stanowią informacje ustawowo chronione tajemnicą zawodową a ujawnienie wnioskowanych informacji mogłoby zaszkodzić działalności przedsiębiorcy, a także narazić bezpieczeństwo narodowe i bezpieczeństwo interesów handlowych podmiotów krytycznych.
Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wywiódł S. G. zarzucając organowi naruszenie:
a. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - przez błędną wykładnią i w rezultacie uznanie, że informację posiadane przez Spółkę [...] S.A. w zw. z budową elektrowni w [...] podlegają wyłączeniu z uwagi na ich prywatność oraz tajemnicę ustawowo chronioną.
b. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - przez jego błędną wykładnię i w rezultacie uznanie, że spółka [...] S.A. jako spółka prawa handlowego z nie ma obowiązku udostępniania posiadanej informacji publicznej, gdy tymczasem jest ona, jako przedsiębiorca energetyczny "podmiotem wykonującym zadania publiczne" zatem obowiązana jest do udostępniania informacji publicznych.
c. art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - przez uznanie, że posiadane informację mają charakter poufny a ujawnienie ich mogłoby zaszkodzić interesom ekonomicznym spółki,
d. art. 7 oraz art. 77§ 1 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p. - przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że żądane informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w sytuacji, gdy okoliczność nadania klauzul na dokumentach "tajemnica przedsiębiorstwa" nie została dostatecznie przez Spółkę wyjaśniona ani należycie umotywowana, jak wymagają tego choćby ww. przepisy.
W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ wydając skarżoną decyzję poruszał się w granicach prawa.
W ocenie tut. Sądu na w/postawione pytanie należało udzielić negatywnej odpowiedzi.
W pierwszej kolejności uwypuklenia wymagała okoliczność, że sentencja decyzji administracyjnej będącej władczym sposobem rozstrzygnięcia sprawy, winna być sformułowana w taki sposób, by jej zakres przedmiotowy i podmiotowy nie budził żadnych wątpliwości. Decyzja stanowiąc rozstrzygnięcie konkretnej sprawy, nie może być wydawana in abstracto. W sytuacji, gdy wniosek inicjujący postępowanie zawiera w swej treści kilka żądań, sentencja decyzji także winna odnosić się do tak precyzyjnie oznaczonego przedmiotu sprawy. Pamiętać należy o tym, że organ administracji prowadząc postępowanie na wniosek, nie może wykraczać poza jego ramy. Tylko więc precyzyjnie formułując sentencję rozstrzygnięcia jest w stanie uchronić się przed zarzutem przekroczenia granic przedmiotowych sprawy lub przed ewentualnym zarzutem bezczynności w rozpoznaniu całego wniosku. Oczywistym przy tym jest, iż dla Sądu badającego poprawność decyzji, kluczowe znaczenie ma także jasność i precyzyjność rozstrzygnięcia. Nie wymaga dowodu twierdzenie, iż tylko nie budzące wątpliwości co do przedmiotu sprawy rozstrzygnięcie, poddawać się będzie weryfikacji. Sąd administracyjny jak również strona inicjująca postępowanie nie mogą przecież domyślać się zakresu przedmiotowego rozstrzygnięcia.
Przenosząc powyższe uwagi na realia faktyczne niniejszej sprawy uznać należało, iż sentencja skarżonej decyzji nie spełnia przywołanych kryteriów poprawności. Mimo bowiem tego, że wniosek inicjujący postępowanie zawierał żądanie udostępnienia konkretnie opisanych 19 dokumentów, sentencja decyzji nie zawierała odniesienia do tak szczegółowo sformułowanego żądania. Organ użył w niej jedynie zdawkowego stwierdzenia o "konkretnych aktach postępowania kontrolnego". Z tak ogólnikowo sformułowanej sentencji nie sposób jednakże wywieść w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, jaki jest dokładnie zakres rozstrzygnięcia. Omawianej wątpliwości nie usuwa też fakt, że we wniosku zawarte zostało odniesienie do owego postępowania kontrolnego. Skoro organ nie wywodzi tego, iż enumeratywnie oznaczone we wniosku dokumenty stanowią całość tych akt kontrolnych , to nie mógł posłużyć się w sentencji ogólnym odniesieniem do owych akt, pomijając konkrety żądania.
Niezależnie od powyższego należało przywołać normę art.107 § 1 K.p.a. w myśl której decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.
Paragraf 3 w/w przepisu precyzuje natomiast to, jak powinno wyglądać uzasadnienie decyzji. Winno ono w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Organ uzasadniając wydaną decyzję powinien więc odnieść się przede wszystkim do żądania i do materiału dowodowego jaki zgromadził w trakcie trwania postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno materiału dowodowego, na którym się oparł przy rozstrzyganiu, jak też materiału, któremu odmówił wiary.
Po przedstawieniu zebranych dowodów, i wyjaśnieniu którym z nich dał wiarę a którym tej wiary odmówił i dlaczego, na organie wydającym decyzję ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego, stanowiącego istotę badanej sprawy.
W końcowej zaś fazie uzasadnienia, organ powinien przedstawić swoje wnioski, jakie wysnuł po zbadaniu wszelkich dowodów zebranych w sprawie.
Dopiero tak sporządzone uzasadnienie, umożliwia stronie postępowania poznanie motywów działania organu, i zrozumienia wydanej decyzji. Dzięki poprawnie sporządzonemu uzasadnieniu również Sąd, w razie wniesienia skargi, ma możliwość zweryfikowania wydanego rozstrzygnięcia, i zbadania, czy organ wziął pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, oraz czy w sposób logiczny wyjaśnił swoje stanowisko.
Biorąc pod uwagę przedmiot sprawy i powołanie się w decyzji na istnienie tajemnicy przedsiębiorstwa, kluczową dla rozstrzygnięcia kwestią była ocena tego, jak organ uzasadnił istnienie przesłanki formalnej i materialnej tej tajemnicy w odniesieniu do wszystkich dokumentów sprecyzowanych we wniosku. W badanym uzasadnieniu próżno jednakże szukać ustaleń i argumentów odnoszących się do konkretnych 19 żądanych przez wnioskodawcę dokumentów. Nawet już uzasadniając przesłankę formalną tajemnicy przedsiębiorstwa organ posłużył się wielce nieostrym określeniem, że klauzula tajemnicy przedsiębiorstwa została nadana "tylko niektórym dokumentom dotyczącym projektu budowy".
Jeśli chodzi o szczegóły dotyczące przesłanki materialnej, to w tym przypadku również próżno szukać szczegółowych motywów. Przede wszystkim organ nie dokonał analizy każdego z żądanych dokumentów przez pryzmat istnienia wartości gospodarczej dla przedsiębiorcy. Nie sprecyzował również zasygnalizowanych obaw związanych z konfliktem zbrojnym na Ukrainie i wpływu tej okoliczności na możliwość ujawnienia każdego z objętych wnioskiem dokumentów.
Odnosząc się do argumentów decyzji związanych z tajemnicą kontrolerską,
to w realiach faktycznych sprawy zdają się one pozostawać w oderwaniu od jej istoty. W sytuacji gdy wniosek inicjujący postępowanie został skierowany do Prezesa NIK a nie do kontrolera przeprowadzającego kontrolę objętą przedmiotem zainteresowania strony, nie sposób jest skuteczni wywodzić istnienia tajemnicy kontrolerskiej z faktu nie zwolnienia kontrolera przez Prezesa NIK z owej tajemnicy.
Stwierdzone wyżej uchybienia organu, jakich dopuścił się przy dokonywaniu ustaleń faktycznych sprawiają, iż nie jest wiadomym zarówno to, w jakim zakresie rozpoznał wniosek inicjujący sprawę jak też to, czy w sposób poprawny ustalił kluczowe dla sprawy fakty. Skoro zaś brak jest pewności w powyższym zakresie, to Sąd administracyjny nie miał możliwości dokonania merytorycznej oceny prawidłowości wniosków wysnutych przez organ
W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt. 1 wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zaś o kosztach rozstrzygnął w oparciu o normę art. 200 w/powołanej ustawy zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych przez nią kosztów z tytułu uiszczenia wpisu sądowego od skargi.
Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby uwzględnić uwagi tut. Sądu zawarte w niniejszym uzasadnie.