II SA/Wa 1619/23

II SA/Wa 1619/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Iwona Maciejuk /sprawozdawca/
Lucyna Staniszewska
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1280
art. 8a
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży  Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Lucyna Staniszewska, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Maryla Wiśniewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
J. R. wnioskiem z dnia 8 listopada 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132, ze zm), zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 740/19, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2019 r.
W motywach rozstrzygnięcia WSA w Warszawie wskazał m.in., że wobec skarżącego zostały spełnione obydwie przesłanki z art. 8a ust.1 pkt 1 i 2 ustawy, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a. Zdaniem Sądu, skoro strona pełniła służbę przed [...] lipca 1990 r. w wymiarze jedynie 1 roku, 4 miesięcy i 23 dni, zaś cała pełniona przez nią służba wynosiła 34 lata, 10 miesięcy i 22 dni, to już samo zestawienie powyższych okresów świadczy o tym, że służba na rzecz tzw. totalitarnego państwa nie miała znacznej długości, a nawet że wręcz nie była długa. Zdaniem Sądu, przesłanka opisana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, w zasadzie została potwierdzona przez organ. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ przywołując zawartość akt osobowych funkcjonariusza oraz informację udzieloną o skarżącym przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, z których wynika, że strona w sposób rzetelny wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. w tym, że miała zwiększany dodatek służbowy do uposażenia oraz została odznaczona Złotym Medalem "Za Zasługi dla Obronności Kraju" – nie zakwestionował owej rzetelności. Sąd wskazał, że nawet hipotetycznie przyjmując istnienie trzeciej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionego przepadku", to należało uznać, iż organ w żaden sposób nie wyjaśnił sposobu swojego rozumowania w tym zakresie. Nie dokonał bowiem wykładni art. 8a ustawy. Nadto nie przeanalizował służby skarżącego pod kątem istnienia "szczególnych okoliczności".
Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 203/20, oddalił skargę kasacyjną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3742/21, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2021 r.
W ocenie Sądu wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia art. 153 w związku z art. 170 p.p.s.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pominął bowiem ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w ww. prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 740/19) oraz wyroku NSA z dnia 5 listopada 2020 r. (sygn. akt I OSK 203/20). WSA wskazał, że Sądy podkreśliły, że w sprawie zostały spełnione dwa warunki (z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy) a obowiązkiem organu było zbadanie, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Zaniechanie organu w tym zakresie skutkowało, w ocenie Sądu, naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd dokonał wykładni pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" wskazując, iż nie ogranicza się ono do sytuacji, w których funkcjonariusz wyróżnia się, czy też podsiada nadzwyczajne, ponadprzeciętne zasługi i jednocześnie legitymuje się krótkim okresem pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Jak wskazał Sąd, "szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być bowiem przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski w - ponadprzeciętnych dla służb mundurowych - warunkach narażenia życia, a - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa".
Sąd wskazał, iż przyjęte rozwiązania mają służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby miałyby czerpać nadal korzyści z tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. W uzasadnieniu do ww. ustawy trafnie podkreślano, że uzyskane z tego tytułu przywileje nie podlegają ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień wynikających z późniejszego pełnienia służby według rygorów określonych przez prawodawcę i znanych osobie kontynuującej służbę. Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób - utraty wypracowanych oddaną służbą przywilejów emerytalnych.
Rzeczą organu było zatem dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" we wskazanym wyżej rozumieniu tego pojęcia. Tymczasem organ nie uwzględnił wykładni ww. pojęcia dokonanej przez Sąd, co stanowi o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Stwierdzając, że w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" organ w zaskarżonej decyzji powołał się na fakt, że skarżący pracował w Wydziale [...], Departamentu [...] MSW, który odpowiadał za inwigilację i zwalczanie szeroko rozumianej opozycji politycznej. Organ ogólnie odniósł się do jego przynależności o PZPR i pełnionych tam funkcji oraz do zadań komórek, w których pracował skarżący. Organ nie przedstawił natomiast żadnych przekonujących argumentów, że skarżącemu można przypisać konkretne, godzące w wolności obywatelskie, działania w ramach pełnienia służby w okresie istnienia "totalitarnego państwa", a właśnie w przypadku stwierdzenia takich działań, jak wskazał NSA w wyżej cytowanym orzeczeniu, można by przyjąć, że brak jest podstaw do zastosowania uprawnienia z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
WSA w wyroku z dnia 3 marca 2022 r. wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie MSWiA zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 5 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 740/19), wyroku NSA z dnia 5 listopada 2020 r. (sygn. akt I OSK 203/20) oraz w niniejszym wyroku. W związku z tym organ zważy, że wobec spełnienia w przypadku skarżącego kryteriów z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, winien dokonać oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" stosując wykładnię tego pojęcia dokonaną przez Sądy w ww. wyrokach oraz realizując sformułowane tam zalecenia co do dalszego postępowania, wskazane ponownie w niniejszym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1313/22, oddalił skargę kasacyjną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2023 r. poz. 1280), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową". Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Urzędzie Ochrony Państwa w dniu [...] stycznia 1999 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. Organ podał, że zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu tj. informacji o przebiegu służby Nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie służby od dnia [...] marca 1989 r. do dnia [...] lipca 1990 r. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 34 lata, 10 miesięcy i 22 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 1 rok, 4 miesiące i 23 dni.
Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. przekazał informację dotyczącą przebiegu służby ww. funkcjonariusza. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, aby były funkcjonariusz po dniu 12 września 1989 r. uchylał się od wykonywania zadań i obowiązków służbowych bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Pełniąc służbę w Urzędzie Ochrony Państwa wielokrotnie miał zwiększany dodatek służbowy do uposażenia, został również odznaczony Złotym Medalem "Za Zasługi Dla Obronności Kraju". Ponadto wskazano, że brak jest materiałów dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do ww. postępowań karnych oraz karno-skarbowych oraz informacji o wyrokach za czyny popełnione w trakcie trwania stosunku służbowego. Brak jest również zaświadczeń wskazujących na podejmowanie czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia.
Organ przytoczył art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Podał, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.
Analizując drugą z przesłanek organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków.
Organ stwierdził, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza.
Minister wskazał, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 740/19 w zobligował organ do ponownego rozpatrzenia sprawy przy uwzględnieniu spełnienia przez wnioskodawcę dwóch przesłanek stypizowanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2022 r. (sygn. akt II SA/Wa 3742/21) - będąc związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi m. in. w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 740/19) stwierdził, iż wobec spełnienia w przypadku skarżącego kryteriów z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, organ winien dokonać oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" stosując wykładnię tego pojęcia dokonaną przez Sądy w ww. wyrokach oraz realizując sformułowane tam zalecenia co do dalszego postępowania, wskazane ponownie w niniejszym wyroku.
Organ stwierdził, że w związku z powyższym całkowicie zbytecznym byłoby podejmowanie przez organ powtórnej analizy kwestii krótkotrwałości pełnienia przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelnego wykonywania przez niego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., bowiem stanowisko Sądu w tej sprawie jest dla organu wiążące. Dlatego też wydając niniejszą decyzję, organ dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego jedynie pod kątem występowania przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".
Minister nadmienił, że odnotowane przez wnioskodawcę pozytywne opinie służbowe, podwyższanie mu dodatków służbowych do uposażenia, mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe, czy też nadany mu Złoty Medal "Za Zasługi dla Obronności Kraju" – zdaniem organu - niewątpliwie zasługują na aprobatę, jednakże nie są one wystarczające do stwierdzenia, iż służba pełniona przez niego charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy służb mundurowych. Stanowczego podkreślenia wymaga, iż rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności funkcjonariusza. Stąd też nie można uznać za wyjątkową sytuację przypadek, w którym funkcjonariusz otrzymywał w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu. Powyższe nie pozostaje zatem bez znaczenia w aspekcie dokonywania przez organ oceny czy sprawa ww. stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Odnosząc się do konieczności ustalenia w sprawie, czy stanowi ona szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej organ odwołał się do wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19. Wskazał, że kluczowe w kontekście badania przez organ zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", jest ustalenie czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.
Organ wskazał, że badając charakter wykonywanych przez wnioskodawcę zadań dla ustroju totalitarnego należało wgłębić się zakres wykonywanych zadań przez jednostkę organizacyjną, w której wnioskodawca pełnił służbę. Minister podał, że wnioskodawca pracował w Wydziale [...], Departamentu [...] MSW, który zajmował się zwalczaniem wszelkich przejawów opozycji politycznej w środowiskach i instytucjach współodpowiedzialnych za szeroko pojętą sferę tzw. "nadbudowy" oraz wśród pracowników zakładów "gospodarki narodowej", czyli sferę tzw. "bazy". To właśnie powyższy pion wraz z niesławnym pionem [...] (zajmującym się inwigilacją Kościoła) zostały zlikwidowane jako pierwsze jeszcze w 1989 r.
Analizując powyższe bezsprzecznym jest, iż prowadzenie szeroko zakrojonych praktyk, mających na celu zwalczanie niewygodnej dla ówczesnej władzy opozycji, w tym w szczególności NSZZ "Solidarność", charakterystyczne są dla ustroju państwa totalitarnego. Stąd też zdaniem organu zbytecznym byłoby podejmowanie głębszego argumentowania, że z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa czynności tego typu są nie do przyjęcia. Sam fakt stosowania przez komunistyczny reżim Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej ściśle określonych machinacji wymierzonych w legalnie funkcjonującą opozycję wzbudza już wyłącznie konotacje pejoratywne, pomijając już aspekt stosowanych przy tym metod, które - jak powszechnie wiadomo - niewątpliwie wiązały się z łamaniem praw człowieka.
W ocenie organu, powyższy wydział stanowił ważne ogniwo w funkcjonowaniu SB, przyczyniając się do realizowania typowych dla reżimu totalitarnego jego zadań i funkcji, które przez długi okres skutecznie eliminowały wszelkie przejawy dążeń wolnościowych w Polsce. Nie sposób zatem zaprzeczyć, że funkcjonariusz zatrudniony w tejże jednostce organizacyjnej uczestniczył w podtrzymaniu działalności aparatu represyjnego PRL.
Organ podał, że przy wnikliwej analizie dokumentacji przekazanej przez IPN, należało również dostrzec, iż rozpoczęcie przez zainteresowanego służby na rzecz totalitarnego państwa nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz nastąpiło z jego inicjatywy, czego dowodem jest treść podania o przyjęcie do służby z dnia [...] listopada 1988 r. (tj. k. 4 sygn. akt [...]), w którym stwierdzono tu cyt.: " Uprzejmie proszę Tow. Dyrektora o przyjęcie do służby w resorcie Spraw Wewnętrznych. Prośbę motywuję tym, że z dniem [...] listopada 1988 r. zostałem przeniesiony do rezerwy po 25 latach służby w LWP, w tym 22 latach w [...] Jednostkach Wojskowych MSW. (...) Obecnie mam 44 lata i będąc przez całe dorosłe życie związanym z MSW jestem przekonany, że mogę być tu przydatny. Uprzejmie proszę Tow. Dyrektora o pozytywne załatwienie mojej prośby. (...), "(...) Mając 44 lata i całe dorosłe życie związane z resortem SW postanowiłem, że dalszą zawodową służbę pełnić będę w MSW (...). Później zaś ww. nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z tegoż etatu, lecz kontynuował karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza do momentu likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Powyższa okoliczność na gruncie przedmiotowej sprawy prowadzonej w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, niewątpliwie wpływa na niekorzyść wnioskodawcy. Organ wskazał, że popiera stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. (sygn. aktK6/09), w którym TK stwierdził tu cyt.: "(...) Jest prawdopodobne, że motywacje czysto zawodowe (służba w tajnej policji) nie różnią się od tych, jakie występują obecnie. Istotną różnicę czyni przedmiot wyboru. W żadnym przypadku wybór służby w tajnej policji politycznej państwa komunistycznego nie zasługuje na aprobatę, niezależnie od komórki organizacyjnej i stanowiska służbowego funkcjonariusza. Co więcej, do realizowanych przez wnioskodawcę obowiązków, nie należały czynności biurowe, administracyjne czy też kancelaryjne, lecz wykonywał on pracę stricte o charakterze operacyjnym.
Organ podał, że dokonując analizy dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu należy wskazać, że były funkcjonariusz wykazywał się również własną inicjatywą, mającą na celu umacnianie tegoż reżimu, prezentując przy tym wzorową - z punktu widzenia ówczesnej władzy - postawę ideowo-polityczną. Wskazać przy tym należy na jego polityczną aktywność zawodową, która przejawiała się m.in. w przynależności do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, gdzie wstąpił jeszcze przed okresem rozpoczynającym jego służbę na rzecz państwa totalitarnego. W życiorysie z dnia 9 listopada 1988 r. wnioskodawca wskazał, tu cyt.: "(...) W tej szkole wstąpiłem do PZPR (...)’\ "(...) W życiu społecznopolitycznym udzielałem się o czym świadczy: pełniłem funkcję z wyboru w PZPR - przez 1-dną kadencję byłem sekretarzem KP Jednostki, byłem radnym Miejskiej Rady Narodowej w [...], przewodniczącym Społecznego Komitetu Przeciwalkoholowego w Jednostce i wiele innych (...) " (zob. karta 11 sygn. akt [...]). Ponadto w przekazanej przez IPN dokumentacji personalnej wskazywano o nim: "[...] R. J. w całym okresie służby wojskowej prezentował właściwą postawę ideowo-polityczną, etyczną i społeczną. W latach 1975-1977 pełnił funkcję sekretarza Komitetu Partyjnego Jednostki. (..,)*’ (tj. k. 26 sygn. akt [...] "[...] R. J. zajmując stanowisko Sekretarza KPJ oraz Z-cy kierownika Sekcji Politycznej, przejawia właściwą postawę ideowo-polit. Twórczo wciela w życie ideologię i politykę partii, zajmuje bezkompromisowe stanowisko wobec sił występujących przeciwko socjalizmowi. Aktywną postawą zawodową i społeczną wyraża swe umiłowanie socjalistycznej Ojczyzny. (...) " (tj. k. 28 sygn. akt [...]), "[...] R. J. w pracy służbowej kieruje się wytycznymi PZPR i rozkazami przełożonych. Jego postawa ideowo-polityczną ukierunkowana jest na właściwym poziomie. (...)" (tj. k. 29 sygn. akt [...] "(...) Jest aktywnym członkiem partii PZPR.(...)" (tj. k. 30 sygn. akt [...]), "(...) Aktywny członek PZPR - w latach 1975-1977 pełnił funkcję sekretarza Komitetu Partyjnego jednostki. (...)" (tj. k. 70 sygn. akt [...].
W świetle powyższego w ocenie organu nie sposób zakwestionować, że taka postawa wnioskodawcy była zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Z kolei służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa nie można w tym przypadku zakwalifikować jedynie jako służby, która pełniona była w czasie i miejscu wskazanej w ustawowej definicji, bowiem cechowała ją podejmowana konkretna działalność ukierunkowana na rzecz ww. ustroju.
Biorąc pod uwagę świadome wykonywanie przez wnioskodawcę czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji, to w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z wymienionego wyżej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.
J. R. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lipca 2023 r., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie:
- art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, które miało wpływ na wynik sprawy;
- art. 7 k.p.a., art. 10 § 1, art. 81, art. 35 § 1 i § 3, art. 77 § 1 k. p. i art. 107 § 3 k. p. a., które miały wpływ na wynik sprawy;
- art. 153 P. p. s. a. poprzez nieuwzględnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3742/21. Zarzucił organowi przekroczenie granic uznania administracyjnego.
W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że zaskarżona decyzja stanowi w większości powtórzenie zapisów wcześniejszej decyzji z dnia [...] września 2021 r. uchylonej wyrokiem WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 3742/21. Skarżący, odwołując się do swojego wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. wskazał, że "W tym okresie /chodzi o okres [...] marca 1989 do [...] lipca 1990 r./ moim zadaniem było: zbieranie wycinków prasowych o grupach terrorystycznych na świecie, tworzenie katalogu tych grup i wydarzeniach z nimi związanych". Podniósł, że to jest wszystko, czym się zajmował.
Za nieuprawnione skarżący uznał twierdzenie organu, że do jego obowiązków nie należały czynności biurowe, administracyjne czy też kancelaryjne, lecz wykonywał pracę o charakterze operacyjnym. Podniósł, że informacje dotyczące jego działalności zawodowej, tego aspektu, opisał szczegółowo w skardze na decyzję nr [...].
Skarżący podniósł, że organ wydał błędną decyzję, nie popartą dowodami merytorycznymi. Wskazał m.in., że "Organ nie przedstawił żadnych przekonujących argumentów, że skarżącemu można przypisać konkretne, godzące w wolności obywatelskie, działania w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa, a właśnie w przypadku stwierdzenia takich działań, jak wskazał NSA w orzeczeniu /z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19/, można by przyjąć, że brak jest podstaw do zastosowania uprawnień z art 8a ust 1 ustawy zaopatrzeniowej". Skarżący zarzucił naruszenie przepisów dotyczących czasu trwania postępowania administracyjnego.
Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja nie uwzględnia oceny i wskazań prawomocnych wyroków WSA i NSA wydanych już w jego sprawie.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem w sprawie tej naruszony został
art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. oraz art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie pierwszym z powołanych przepisów, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (v. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak
i procesowego. Zarówno organ administracji, jak i Sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
W sprawie niniejszej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 740/19 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2020 r. sygn.. akt I OSK 203/20 oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3742/21 i wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 1313/22.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
W zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2023 r. Minister uwzględnił ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 740/19, zgodnie z którą spełniony został warunek krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.
Biorąc natomiast pod uwagę ustalenia organu poczynione w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2023 r., które stanowią w istocie w znacznej części powielenie treści ustaleń zawartych w decyzji z dnia [...] września 2021 r. uchylonej przez Sąd wyrokiem z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3742/21, Sąd rozpoznający obecnie sprawę za dowolną, a zatem naruszającą art. 80 k.p.a., uznał ocenę organu w zakresie stwierdzenia, że przypadek skarżącego nie stanowi przypadku szczególnie uzasadnionego.
Organ przywołał w istocie te same twierdzenia, które były już przytoczone w poprzednio uchylonej przez Sąd decyzji z dnia [...] września 2021 r. Wskazał bowiem, tak jak w już uchylonej decyzji, w którym wydziale pracował skarżący i czym się ten wydział zajmował. Ponownie też w związku z tym organ stwierdził, że nie sposób zaprzeczyć, że funkcjonariusz zatrudniony w tej jednostce organizacyjnej uczestniczył w podtrzymywaniu działalności aparatu represyjnego PRL. Ponownie też, jak w uchylonej decyzji z dnia [...] września 2021 r., wskazano, że rozpoczęcie służby na rzecz totalitarnego państwa nie było efektem odgórnego przeniesienia, lecz nastąpiło z inicjatywy wnioskodawcy. Ponownie też, jak w uchylonej już przez Sąd decyzji z [...] września 2021 r., organ wskazał, że do obowiązków wnioskodawcy nie należały czynności biurowe, administracyjne, czy też kancelaryjne, lecz wykonywał on pracę stricte o charakterze operacyjnym. Organ ponownie też przywołał fakt przynależności wnioskodawcy do PZPR i pełnionych funkcji.
W świetle powyższego podkreślenia wymaga, że organ nie zastosował się do oceny i wskazań Sądu zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 740/19 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 203/20 oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3742/21 i wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 1313/22.
Jednakże organ nie przedstawił żadnych konkretnych faktów dotyczących służby skarżącego w okresie od [...] marca 1989 r. do [...] lipca 1990 r., na podstawie których skarżącemu można przypisać konkretne, godzące w wolności obywatelskie, działania w ramach pełnienia służby w okresie istnienia państwa totalitarnego, a właśnie w przypadku stwierdzenia takich działań, jak wskazał NSA, można by przyjąć, że brak jest podstaw do zastosowania uprawnienia z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, na co wskazał już WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3742/21.
Dokonując wykładni pojęcia szczególnie uzasadniony przypadek Sądy wskazywały, że pojęcie to nie ogranicza się do sytuacji, w których funkcjonariusz wyróżnia się, czy też podsiada nadzwyczajne, ponadprzeciętne zasługi i jednocześnie legitymuje się krótkim okresem pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Jak wskazał Sąd, "szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być bowiem przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski w - ponadprzeciętnych dla służb mundurowych - warunkach narażenia życia, a - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa". Sąd wskazał, iż przyjęte rozwiązania mają służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby miałyby czerpać nadal korzyści z tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. W uzasadnieniu do ww. ustawy trafnie podkreślano, że uzyskane z tego tytułu przywileje nie podlegają ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień wynikających z późniejszego pełnienia służby według rygorów określonych przez prawodawcę i znanych osobie kontynuującej służbę. Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób - utraty wypracowanych oddaną służbą przywilejów emerytalnych. W sprawie tej organ nie uwzględnił wykładni pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" dokonanej już przez Sąd w tej sprawie.
Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że organ będąc związany oceną prawną i wskazaniami Sądów zawartymi w wydanych już w tej sprawie wyrokach obowiązany był wziąć pod uwagę, że unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego (sygn. akt I OSK 1895/19). Z powyższego wynika potrzeba badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje – w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego – osoby które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.
Minister nie przedstawił tymczasem w zaskarżonej decyzji żadnych faktów dotyczących wykonywanych przez skarżącego zadań, które nie pozwalają na uznanie jego przypadku za szczególnie uzasadniony i zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister nie odniósł się przy tym, na co wskazywał już WSA w Warszawie w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 740/19, do argumentacji, jaką strona podniosła we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie. Wnioskodawca wskazywał zaś, że jego zadaniem w okresie służby od [...] marca 1989 r. do[...] lipca 1990 r. było zbieranie wycinków prasowych o grupach terrorystycznych na świecie, tworzenie katalogu tych grup. Podawał, że za zgoda przełożonych kontynuował studia wieczorowe. Podnosił, że nie zlecano mu, ani też nie realizował jakichkolwiek zadań godzących w prawa człowieka, a w utworzonym we wrześniu 1989 r. Departamencie [...] w dalszym ciągu wykonywał te same zadania co poprzednio. Podał też, że Komisja Kwalifikacyjna [...] wydała w jego sprawie pozytywną opinię i stwierdziła, że posiada odpowiednie wymagania przewidziane dla funkcjonariuszy UOP, a także kwalifikacje moralne do pełnienia tej służby. Do tej argumentacji wniosku organ się nie odniósł, powielił jedynie swoje wcześniejsze stwierdzenia.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż "mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia ustawy nowelizującej oraz rolę w tym kontekście regulacji przewidzianej w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo" (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2155/19, orzeczenia.wsa.gov.pl). W sprawie niniejszej organ nie przypisał skarżącemu żadnych konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, które nie pozwalałyby na uznanie tego przypadku za przypadek szczególnie uzasadniony. Podnoszona w skardze argumentacja dotycząca czasu trwania postępowania administracyjnego w sprawie skarżącego pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Kwestie dotyczące czasu trwania postępowania, oceniane są w odrębnych postępowaniach wszczynanych ze skarg na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania.
Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania WSA w Warszawie zawarte w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 740/19 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 203/20 oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3742/21 i wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 1313/22.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.), orzekł jak w wyroku.