II SA/WA 1829/24

II SA/Wa 1829/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Anna Pośpiech-Kłak /sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego oddala skargę
Uzasadnienie
Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, zw. dalej "Szef CBA" lub "organ", postanowieniem z dnia [...] września 2024 r. nr [...], utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia M. T., zw. dalej "skarżącym", stawki uposażenia zasadniczego.
Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych:
Szef CBA decyzją personalną z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] zwolnił skarżącego z dniem [...] lutego 2024 r. ze służby w CBA.
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2024 r. skarżący zwrócił się do Szefa CBA o wydanie, na podstawie art. 54 ust 1 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1900 ze zm.) oraz na podstawie § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz.U. z 2022 r. poz. 2396 ze zm.), zw. dalej "rozporządzenie z 6 października 2010 r." w związku z § 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz.U. z 2024 r. poz. 745), zw. dalej "rozporządzenie z 16 maja 2024 r.", nowej decyzji personalnej na dzień [...] stycznia 2024 r., w której ustalona zostanie względem jego osoby nowa stawka uposażenia zasadniczego obowiązująca na zajmowanym wówczas przez niego stanowisku służbowym, tj. [...], powiększona o wartość 20%, czyli o wartość wynikającą z ustawy budżetowej na rok 2024.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] Szef CBA, powołując się na art. 61a § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zw. dalej "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia skarżącemu stawki uposażenia zasadniczego.
W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie nie może być wszczęte albowiem decyzja organu, której wydania domaga się skarżący w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego jest aktem z zakresu podległości służbowej. Zdaniem Szefa CBA funkcjonariuszowi CBA (również byłemu funkcjonariuszowi CBA) nie przysługuje roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym.
Organ podał, że wynika to z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Szef CBA powołał się na prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 689/23, w którym Sąd wskazał, że "(...) kwestie dotyczące uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, w tym stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Stosownie bowiem do treści przepisów § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (...) ustala się stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego na poszczególnych stanowiskach służbowych (ust. 1); stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego określa tabela, stanowiąca załącznik do rozporządzenia (ust. 2). (...)". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb (...) (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego; (...) z 7 września 2011 r. sygn. akt I OSK 382/11-...)". "(...) Również w postanowieniu z 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21, NSA zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy (...) ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w (...) tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb.".
Od powyższego postanowienia skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Szef CBA, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] września 2024 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o CBA Szef CBA jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Stosunek służbowy funkcjonariusza CBA, mimo nawiązania go wskutek dobrowolnego zgłoszenia się do służby, charakteryzuje się przede wszystkim silnym podporządkowaniem i dyspozycyjnością funkcjonariuszy. Stosunek służbowy funkcjonariusza CBA opiera się na administracyjnoprawnym stosunku zatrudnienia, którego cechami wyróżniającymi są między innymi: hierarchiczne podporządkowanie, ścisła podległość służbowa, dyspozycyjność i poddanie poleceniom służbowym. Podległość służbowa jest cechą szczególną i charakterystyczną dla stosunków służbowych, której zakres i charakter sprawia, że nie występuje w nich równorzędność podmiotów je tworzących. Przełożony funkcjonariusza zyskuje bowiem znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest m. in. pozostawienie Szefowi CBA decyzji o ustaleniu wysokości stawki uposażenia zasadniczego. Zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej, niż jest przy stosunku pracy. Zatem decyzje w sprawach dotyczących awansu, podwyższenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego, czy też ustalenia premii
w służbie, jaką jest służba w CBA, są decyzjami uznaniowymi (postanowienie NSA z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21 oraz postanowienie z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 3256/23).
Zdaniem organu, mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że funkcjonariuszowi CBA (również byłemu funkcjonariuszowi CBA) nie przysługuje roszczenie o awans na wyższe stanowisko służbowe lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym nie przysługuje możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. Kwestia ta pozostawiona jest swobodnemu uznaniu Szefa CBA oraz uzależniona od możliwości kadrowych i finansowych Biura. Decyzje w przedmiocie awansu, czy też ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania służby. Funkcjonariusz CBA podejmując decyzję o wstąpieniu do służby godzi się na możliwość władczego działania swojego przełożonego w sprawach wynikających z nawiązanego stosunku służbowego.
Szef CBA zaznaczył, że znajduje to odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ przywołał istniejące prawomocne postanowienie w sprawie byłego funkcjonariusza CBA wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 689/23). Organ wyjaśnił, że w postanowieniu tym Sąd wskazał, iż "(...) kwestie dotyczące uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, w tym stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Stosownie bowiem do treści przepisów § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (...) ustala się stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego na poszczególnych stanowiskach służbowych (ust. 1); stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego określa tabela, stanowiąca załącznik do rozporządzenia (ust. 2). (...) "takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb".
Ponadto organ stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest aktem formalnym,
a nie merytorycznym, co oznacza, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie rozpatruje merytorycznie żądania strony, a jedynie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania, w sytuacji, gdy organ winien rozpoznać sprawę merytorycznie i wydać w tej sprawie decyzję;
2) art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów, wypowiedzi i twierdzeń wnioskodawcy (skarżącego) zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] sierpnia 2024 r., a także we wniosku z dnia [...] lipca 2024 r.;
3) art. 107 § 3 w zw. z art. 11, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera pełnej oceny stanu faktycznego i prawnego w sprawie, wyczerpującej wykładni zastosowanych przepisów, oraz które nie zmierza do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy - w szczególności w zakresie uznania przez organ, że funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie o podwyższenie wysokości uposażenia zasadniczego, bez wyjaśnienia stronie przyczyn zajęcia tego stanowiska;
4) art. 54 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 184) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia z dnia 27 września 2006 r. i § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. w brzmieniu znowelizowanym na mocy rozporządzenia z dnia 16 maja 2024 r. poprzez niewydanie decyzji personalnej w przedmiocie wysokości uposażenia zasadniczego, pomimo że w okolicznościach niniejszej sprawy Szef CBA jest właściwy i zobowiązany do wydania takiej decyzji z uwagi na przepisy prawa materialnego;
II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy budżetowej na rok 2024 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 2692, ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niepodwyższenie uposażenia w ciągu 3 miesięcy po ogłoszeniu ustawy budżetowej, z wyrównaniem od dnia [...] stycznia 2024 r., w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej ustalony w wysokości 120,0%.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego z dnia [...] sierpnia 2024 r. wydanego przez organ pierwszej instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylenie w całości skarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego z dnia [...] sierpnia 2024 r. wydanego przez organ pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Szefowi CBA; na podstawie art. 1453 § 1 p.p.s.a. zobowiązanie Szefa CBA do wydania w terminie 14 dni decyzji stwierdzającej (przyznającej) podwyższenie stawki uposażenia zasadniczego skarżącego do wysokości uwzględniającej średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 120,0%, wynikający z art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy budżetowej na rok 2024, ze skutkiem od [...] stycznia 2024 r., ewentualnie na podstawie art. 153 p.p.s.a. wskazanie Szefowi CBA, że rozstrzygając ponownie sprawę winien wykonać wynikający z art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy budżetowej na rok 2024 obowiązek podwyższenia uposażenia skarżącego jako funkcjonariusza CBA do wysokości uwzględniającej średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 120,0%, ze skutkiem od [...] stycznia 2024 r. do dnia zwolnienia ze służby. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Ponadto organ podniósł, że już na etapie procesu legislacyjnego sygnalizował kierownictwu Rządowego Centrum Legislacji, odnosząc się do pierwszej wersji projektu rozporządzenia w sprawie stawek uposażenia, która zakładała brak wstecznej mocy obowiązującej, a także podwyższenie zarówno dolnych, jak i górnych granic wysokości stawek uposażenia zasadniczego o 20%, iż wprowadzenie wstecznej mocy obowiązującej projektowanych przepisów, przy zachowaniu podwyższenia o 20% dolnej granicy stawek, skutkować będzie koniecznością podwyższenia uposażeń również funkcjonariuszom, którzy - tak jak skarżący - odeszli ze służby w pierwszych miesiącach 2024 roku, korzystając z wyjątkowo korzystnych warunków waloryzacji rent i emerytur na poziomie 12,12%. Zwracano także uwagę na znaczne obciążenie budżetu poprzez konieczność zwiększenia jednocześnie wysokości odpraw oraz wysokości świadczenia emerytalnego, co (uwzględniając wspomnianą wysokość waloryzacji rent i emerytur na poziomie 12,12%) w ocenie Szefa CBA spowoduje w istocie podwójne podwyższenie świadczenia emerytalnego, nieznajdujące oparcia w przepisach ustawy budżetowej. Szef CBA od początku procesu legislacyjnego zajmował stanowisko, zgodnie z którym wsteczne podwyższanie emerytowanym funkcjonariuszom CBA uposażenia o dodatkowe 20% jest ze wszech miar niesłuszne i niecelowe.
Organ zwrócił uwagę, że celem podwyżek wynagrodzeń w sferze budżetowej, wynikających z ustawy budżetowej, było dostosowanie wynagrodzeń pracowników sektora publicznego do aktualnych warunków rynkowych, a także uhonorowanie wykonywanej przez nich pracy. Tymczasem, skarżący jest przedstawicielem licznej grupy funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby w CBA na emeryturę przed końcem lutego bieżącego roku, na podstawie decyzji poprzedniego Szefa CBA wydanej jeszcze w grudniu 2023 roku, korzystając z bardzo korzystnej waloryzacji świadczeń, wynoszącej aż 12,12%. Przyznanie emerytowanym funkcjonariuszom dodatkowej podwyżki w wysokości 20% stałoby w sprzeczności z względami słuszności i sprawiedliwości, albowiem stanowiłoby podwójne podwyższenie świadczenia, przekładające się bezpośrednio na wysokość przysługującej emerytowanemu funkcjonariuszowi odprawy oraz emerytury, które to świadczenia nie były przewidziane w ustawie budżetowej. Nadto, generowałoby to znaczną nierównowagę wobec funkcjonariuszy pełniących czynną służbę na rzecz państwa. Przyznanie skarżącemu dwudziestoprocentowej podwyżki, determinujące obok waloryzacji świadczeń na poziomie 12,12% podwyższenie emerytury o dodatkowe 20%, byłoby zdaniem Szefa CBA sprzeczne z interesem społecznym, obejmującym efektywne i sprawiedliwe rozdzielanie środków budżetowych. Priorytetem w alokacji tych środków powinno być bowiem wspieranie osób aktywnie przyczyniających się do realizacji zadań państwa, a nie tych, którzy zakończyli już swoją służbę i otrzymują świadczenia z systemu emerytalnego w wyższej, zwaloryzowanej o 12,12% wysokości.
Organ zwrócił uwagę, że ostatecznie przyjęte rozporządzenie z 16 maja 2024 r. wprowadza wprawdzie w § 2 wsteczną moc obowiązywania, tj. stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku do rozporządzenia stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom CBA od dnia [...] stycznia 2024 r., jednak - co istotne - podwyższeniu uległa wyłącznie górna granica wysokości uposażenia, zaś dolna - na każdym stanowisku służbowym pozostała w dotychczasowej wysokości.
Szef CBA wskazał, że stoi na stanowisku, że wynikający z § 2 rozporządzenia zmieniającego obowiązek stosowania nowych stawek uposażenia zasadniczego przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom od dnia [...] stycznia 2024 r. nie wprowadza po stronie organu obowiązku podwyższenia stawki uposażenia każdego funkcjonariusza o 20%, lecz jedynie obowiązek stosowania stawek w nowych granicach od dnia [...] stycznia 2024 r. Potwierdza to także przeprowadzona wykładnia celowościowa obejmująca analizę intencji prawodawcy wynikająca z uzasadnienia projektu rozporządzenia.
Zdaniem organu "istniejąca możliwość" podniesienia uposażenia, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie może być utożsamiana z prawnym obowiązkiem leżącym po stronie Szefa CBA, lecz winna być rozumiana jako okoliczność pozostająca w autonomii decyzyjnej Szefa CBA w zakresie kształtowania polityki kadrowej oraz polityki wynagradzania w CBA, wynikającej ze stosunków podległości służbowej.
Organ zaznaczył również, że przepisy ustawy budżetowej nie stanowią samodzielnej podstawy do podwyższenia stawki uposażenia zasadniczego, a zatem nie wprowadzają żadnego automatyzmu, lecz wymagają podjęcia przez Szefa CBA stosownych decyzji kadrowych. Ustawa budżetowa wskazuje bowiem jedynie średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w sferze budżetowej, jednak wykonanie budżetu pozostawia się dysponentowi - w tym przypadku Szefowi CBA, który dysponuje środkami budżetowymi w ramach obowiązujących przepisów prawa, m.in. z poszanowaniem zasad dyscypliny finansów publicznych. Bez wątpienia jest to zatem czynność indywidualna, wchodząca w zakres stosunku podległości służbowej i podlegająca wszystkim regułom opisanym w ustawie o CBA oraz w wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych.
Szef CBA zwrócił również uwagę, że wszystkie wnioski oraz decyzje w przedmiotowej sprawie były wydawane w pierwszej połowie grudnia 2023 r., podczas gdy ustawa budżetowa na rok 2024 została uchwalona dnia 18 stycznia 2024 r., a weszła w życie z dniem 1 lutego 2024 roku. Nie można zatem na gruncie niniejszej sprawy mówić o naruszeniu zasady zaufania obywatela do stanowionego prawa, w sytuacji gdy prawo to zostało ustanowione ponad miesiąc później niż decyzje dotyczące stosunku służbowego podejmowane przez funkcjonariusza, a także organy państwa. Podejmując decyzję o zwolnieniu ze służby, znając stopę inflacji, skarżący miał świadomość, że wysokość waloryzacji rent i emerytur będzie niezwykle korzystna, natomiast nie mógł jeszcze przewidywać, że prawodawca przyjmie ustawę budżetową w takim, a nie innym kształcie. Jak wynika zatem z treści skargi oraz dokumentacji będącej w posiadaniu organu, skarżący od początku usiłuje doprowadzić do sytuacji, w której uzyska zarówno waloryzację świadczenia emerytalnego o 12,12%, a także dodatkowo 20% podwyżki swojej odprawy emerytalnej oraz świadczenia emerytalnego na podstawie ustawy budżetowej, co nie było celem ustawodawcy.
Organ wyjaśnił ponadto, że skarżący został zwolniony ze służby w CBA w dniu [...] lutego 2024 r. na mocy decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] grudnia 2023 r., zajmując stanowisko [...] w Wydziale [...] w [...], z następującymi składnikami uposażenia:
1) uposażenie zasadnicze obejmujące stawkę uposażenia zasad,
w wysokości 6 500,00 zł oraz kwotę stanowiącą 22% stawki uposażenia zasadniczego
z tytułu wysługi lat, oraz
2) premię w wysokości 12% uposażenia zasadniczego, o którym mowa w pkt 1.
Zgodnie z tabelą stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, stanowiącą załącznik do rozporządzenia z 6 października 2010 r. w obowiązującym obecnie kształcie, tj. po uwzględnieniu zmian, o których mowa w skardze, na stanowisku służbowym [...] (poz. 14) ustawodawca przewidział stawkę uposażenia zasadniczego w wysokości od 6 250 zł do 8 220 zł.
Stawka uposażenia zasadniczego uzyskiwana przez skarżącego w dniu zwolnienia ze służby, tj. 6 580,00 zł, jest zgodna z przepisami prawa, albowiem mieści się w granicach stawki uposażenia przewidzianej na zajmowanym przez skarżącego stanowisku służbowym w myśl rozporządzenia obowiązującego od dnia [...] stycznia 2024 r., w kształcie zmienionym rozporządzeniem z 16 maja 2024 r., a więc nie zachodzi konieczność dostosowania uposażenia skarżącego do obowiązujących przepisów prawa, w konsekwencji czego zastosowanie mają zasady ogólne kształtowania polityki kadrowej i wynagradzania funkcjonariuszy CBA, opisane w ustawie oraz rozporządzeniu w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy CBA.
W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2025 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, a celem jego doprecyzowania na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów które mają szczególnie istotne znaczenie dla sprawy, a nie były wcześniej skarżącemu znane, tj. pismo Rządowego Centrum Legislacji z dnia [...] marca 2024 r. oraz pismo Szefa CBA z dnia [...] marca 2024 r. wystosowane w procesie legislacyjnym w ramach uzgodnień międzyresortowych odnoszące się do projektu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1685, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: podmiotową – wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną i przedmiotową -
z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Obie te przyczyny uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku
w formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne, tj., czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku.
Tak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie akceptowana jest teza, że inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, a więc przypadki, w których, np. sprawa nie ma charakteru administracyjnego albo sprawa administracyjna nie podlega załatwieniu w formie aktu administracyjnego, w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 317). Podkreśla się również, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy, wtedy gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (vide: wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13).
Zaskarżonym postanowieniem organ odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. Rozstrzygnięcie takie organ wydał w związku z wnioskiem skarżącego o podwyższenie stawki uposażenia zasadniczego.
Skarżący upatruje źródła przysługującego mu uprawnienia do podwyższenia uposażenia m.in. w treści art. 9 ust. 1 pkt 3 lit a ustawy budżetowej na 2024 r. Przepis ten stanowi, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 2692) ustala się średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, z wyłączeniem osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe - w wysokości 120,0%. Ponadto skarżący składając wniosek w niniejszej sprawie powołał się również na § 1 ust. 1 oraz § 2 rozporządzenia z 16 maja 2024 r. Na mocy tego przepisu w rozporządzeniu z 6 października 2010 r., zmieniony został załącznik do tego rozporządzenia "Tabela stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy centralnego biura antykorupcyjnego".
Zauważyć przy tym należy, że w załączniku do rozporządzenia z 6 października 2010 r. stawki uposażenia funkcjonariuszy CBA na poszczególnych stanowiskach służbowych określone są "widełkowo", tj. wskazany jest przedział kwot wynagrodzenia przysługującego na danym stanowisku służbowym. Zmiana załącznika do rozporządzenia z 6 października 2010 r., dokonana w oparciu o rozporządzenie z dnia 16 maja 2024 r., polegała na podwyższeniu górnej granicy przysługującego wynagrodzenia na danym stanowisku służbowym o 20%. W § 2 rozporządzenia z 16 maja 2024 r. wskazano ponadto, że stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku do rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego od dnia [...] stycznia 2024 r.
Wskazać należy, że znowelizowane przepisy rozporządzenia nie obligują wprost organu do podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom CBA (w tym byłym funkcjonariuszom) o 20%, a jedynie stwarzają taką możliwość. Nowelizacja rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. objęła, jak już wskazano wyżej, wyłącznie podwyższenie o 20% górnej granicy stawek uposażenia należnego na poszczególnych stanowiskach służbowych. Ustalenie przez organ stawki uposażenia konkretnemu funkcjonariuszowi w dalszym ciągu pozostawione zostało uznaniu organu. Funkcjonariuszowi CBA nie przysługuje zaś roszczenie o podwyższenie uposażenia. Wynika to bowiem ze specyfiki stosunku służbowego funkcjonariuszy CBA.
W orzecznictwie wskazuje, się że podjęcie służby w formacjach mundurowych jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe, czy też awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb (zob. postanowienie NSA z 7 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1382/11). Również w postanowieniu z 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21, NSA zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego.
Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu tutejszego Sądu z dnia 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 689/23 wskazujący, że przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb.
Warto w tym miejscu przywołać fragment stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich na temat uposażenia funkcjonariuszy CBA, zawartego w dołączonym do skargi wystąpieniu z dnia [...] sierpnia 2024 r. (nr [...]), które trafnie oddaje istotę problemu w sprawie. Pogląd, ten został oparty na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt K 1/12. W wystąpieniu tym Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że "(...) w przypadku funkcjonariuszy CBA nie istnieje abstrakcyjnie pojmowane prawo podmiotowe do wynagrodzenia w określonej wysokości ani prawo do podwyżki wynagrodzenia. Określenie sposobu obliczania uposażenia jest konstytutywnym elementem stosunku służby funkcjonariusza, nie tworzy jednak prawa majątkowego do uposażenia w określonej wysokości, lecz tylko jego ekspektatywę. Jej wyrazem jest np. roszczenie o uposażenie w wysokości mieszczącej się w ramach dolnej i górnej granicy ustalonej dla zajmowanego stanowiska, podobnie rzecz się ma z dodatkiem za wysługę, a także dodatkiem stołecznym/terenowym, których wysokość powiązana została z kwotą bazową, o której mowa w art. 89 ust. 5 ustawy o CBA. Z tego przepisu nie można z całą pewnością wywieść roszczenia poszczególnej osoby o ukształtowanie uposażenia w określonej wysokości, ponieważ mowa jest w nim o wynagrodzeniu "przeciętnym"."
Sąd nie podziela jednak poglądu Rzecznika Praw Obywatelskich odnośnie konieczności podwyższenia uposażenia wszystkim funkcjonariuszom CBA pozostającym w służbie na dzień [...] stycznia 2024 r. w związku z treścią § 2 rozporządzenia z dnia 16 maja 2024 r. oraz art. 40 ustawy budżetowej na 2024 r. i art. 8 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Jak już wskazano, rozporządzenie to zmieniło wyłącznie górną stawkę uposażenia przysługującego na danym stanowisku służbowym, a podwyższenie uposażenia pozostawione w dalszym ciągu jest uznaniu organu.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. sygn. akt [...] wskazujący, że "wprawdzie ustawa budżetowa na rok 2010 przewidywała średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 101%, to jednak nie można mówić o pracowniczym prawie podmiotowym do automatycznej waloryzacji wynagrodzenia i nabyciu takiego prawa przez pracowników państwowej sfery budżetowej. Nie istnieje tu nawet prawna ekspektatywa, a tym bardziej - ekspektatywa maksymalnie ukształtowana. Przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń, aczkolwiek nieobojętne dla sytuacji majątkowej pracowników, nie tworzą bezpośrednio indywidualnych praw podmiotowych i są - przede wszystkim - dyrektywami dla organów państwa, dotyczącymi gospodarowania funduszem płac sfery budżetowej" (wyroki TK: z 17 listopada 2003 R., K 32/02, Legalis oraz 12 grudnia 2012 r., K 1/12, Leagalis). Wobec powyższego sam fakt, iż ustawa budżetowa na rok 2010 przewidywała średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 101%, nie prowadzi do wniosku, iż pozwany był zobligowany do podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom Straży Granicznej. Jak słusznie podniósł Trybunał Konstytucyjny przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń nie "tworzą bezpośrednich praw podmiotowych", a jedynie stanowią wytyczne do dalszego działania".
Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu przedstawionym w odpowiedzi na skargę wskazującym, że przepisy ustawy budżetowej nie stanowią samodzielnej podstawy do podwyższenia stawki uposażenia zasadniczego. Ponadto przyjęte w rozporządzeniu z dnia 6 października 2010 r. rozwiązanie polegające na "widełkowym" określeniu stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA powoduje, że nie zachodzi wskazywany przez skarżącego "automatyzm" polegający na konieczności podwyższenia uposażenia wszystkim funkcjonariuszom, także byłym, o wskaźnik 20%., w związku z nowelizacją tego rozporządzenia na podstawie rozporządzenia z 16 maja 2024 r.
Zauważyć należy, że regulacje prawne dotyczące stawek uposażenia funkcjonariuszy CBA są zasadniczo odmienne od przepisów dotyczących stawek uposażenia funkcjonariuszy innych formacji, jak choćby od regulacji dotyczących funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej. Wysokość uposażenia funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej nie jest kształtowana w sposób uznaniowy przez właściwego przełożonego strażaka. Ustalona ona została w sposób sztywny i zależy od zajmowanego stanowiska służbowego, któremu przypisana została odpowiednia grupa uposażenia, której z kolei odpowiada określony mnożnik kwoty bazowej (zob. przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych I Administracji z dnia 13 września 2021 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. poz. 1750 ze zm.).
Biorąc zatem pod uwagę, że przełożonym funkcjonariuszy CBA pozostawione jest prawo do decydowania w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r., należy stwierdzić, iż Szef CBA nie był zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2024 r. w drodze decyzji. Funkcjonariuszom CBA (także byłym funkcjonariuszom) nie przysługuje roszczenie o podwyższenie wysokości uposażenia zasadniczego. Jak słusznie zatem zauważa organ, skarżący nie mógł się domagać wszczęcia postępowania w tej sprawie, która jest sprawą wynikającą z relacji między przełożonym i podwładnym. Tego rodzaju sprawa należy do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb. Wystąpiły zatem inne uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie nie mogło być wszczęte w tej sprawie. W sytuacji zaś, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji ustalił wystąpienie przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), co zasadnie nastąpiło w tej sprawie.
Nie sposób również wywieść prawa do podwyższenia stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszom którzy odeszli ze służby na początku 2024 r. ze stanowiska zawartego w piśmie Rządowego Centrum Legislacji z dnia [...] marca 2024 r. czy też stanowiska zawartego w piśmie Szefa CBA z dnia [...] marca 2024 r. wystosowanych w procesie legislacyjnym odnoszących się do projektu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Stanowiska zawarte w tych pismach są wyłącznie oceną zaproponowanych rozwiązań legislacyjnych z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę.
Dostrzegając zasygnalizowane mankamenty uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w zakresie (art. 107 § 3 k.p.a.) Sąd nie stwierdził, aby miały jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w tym stanie faktycznym i prawnym organ I instancji poprawnie odmówił wszczęcia postępowania ww. przedmiocie, a organ II instancji prawidłowo zastosował, jako organ odwoławczy, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż nie miał podstaw do uchylenia lub zmiany postanowienia pierwszoinstancyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.