II SA/Wa 1617/24

II SA/Wa 1617/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak
Joanna Kruszewska-Grońska
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151 w zw. z art. 119 pkt. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2025 r. sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego oddala skargę.
Uzasadnienie
Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej "Szef CBA" lub "organ"), postanowieniem z [...] sierpnia 2024 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania
w sprawie ustalenia K.R. (dalej jako "skarżąca" lub "strona") stawki uposażenia zasadniczego.
Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych:
Szef CBA decyzją personalną z [...] grudnia 2023 r. nr [...] zwolnił skarżącą
z dniem [...] lutego 2024 r. ze służby w CBA.
Skarżąca wnioskiem z 4 czerwca 2024 r., już jako emerytowany funkcjonariusz CBA, zwróciła się do Szefa CBA o uwzględnienie wskaźnika wzrostu wynagrodzenia
w sferze budżetowej w wysokości 120%, w przysługującym jej uposażeniu za okres od 1 stycznia 2024 r. do 20 lutego 2024 r., kiedy to pozostawała jeszcze w służbie
i przesłanie w tym względzie zaświadczenia - o wysokości uposażenia dla celów emerytalnych do ZER MSWiA. Jako podstawę prawną wskazała art. 9 ust. 1 pkt. 3 lit. a ustawy z dnia 18 sierpnia 2024 r. ustawa budżetowa na rok 2024 r. (Dz.U. z 2024 r. poz. 122) w zw. z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych oraz wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat (Dz. U z 2024 r. poz. 745) dalej zwane "rozporządzeniem z dnia 16 maja 2024 r.". Jednocześnie podkreśliła, że do [...] lutego 2024 r. pozostawała w służbie, a zatem skoro rozporządzenie obowiązywało z mocą wsteczną od 1 stycznia 2024 r. winna zostać objęta jego skutkami za okres od 1 stycznia 2024 r. do 20 lutego 2024 r.
Organ rozstrzygnął odrębnie wskazane sprawy, wydając w dniu [...] sierpnia 2024 r. postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego, a w dniu [...] sierpnia 2024 r. - postanowienie nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia.
Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] sierpnia 2024 r. nr [...] Szef CBA, powołując się na art. 61a § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia skarżącej stawki uposażenia zasadniczego.
W uzasadnieniu podniósł, że skarżąca sformułowała wniosek, który organ uznał za żądanie strony wszczęcia postępowania administracyjnego - w związku z wejściem w życie w dniu 1 lutego 2024 r. z mocą od 1 stycznia 2024 r. ustawy budżetowej na rok 2024 z dnia 18 stycznia 2024 r. (Dz. U. z 2024 r. poz.122) oraz wejściem w życie w dniu 1 czerwca 2024 r. z mocą od dnia 1 stycznia 2024 r. rozporządzenia z dnia 16 maja 2024 r. - i wydania decyzji personalnej ustalającej nową wysokość uposażenia zasadniczego powiększoną o wartość 20 % od 1 stycznia 2024 r., czyli o wartość wynikającą z średniorocznego wskaźnika wynagrodzeń w sferze budżetowej
i w konsekwencji ze zwiększenia stawek maksymalnych w załączniku do nowelizowanego rozporządzenia - Tabeli stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego.
Szef CBA wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego
z wniosku skarżącej nastąpiła z powodu zaistnienia uzasadnionej przyczyny w wyniku której postępowanie nie może być wszczęte, bowiem decyzja organu - której wydania domaga się strona w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego - jest aktem z zakresu podległości służbowej.
Zdaniem organu, funkcjonariuszowi CBA (również byłemu funkcjonariuszowi CBA) nie przysługuje roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy lub
o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym.
Organ podał, że wynika to z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Szef CBA powołał się na prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 689/23,
w którym Sąd wskazał, że "(...) kwestie dotyczące uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, w tym stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Stosownie bowiem do treści przepisów § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (...) ustala się stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego na poszczególnych stanowiskach służbowych (ust. 1); stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego określa tabela, stanowiąca załącznik do rozporządzenia (ust. 2). (...)". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb (...) (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego; (...) z 7 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1382/11-...)".
Dalej organ zauważył, że argumentując powyższe Sąd zważył, iż "(...) Również
w postanowieniu z 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21, NSA zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność
i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania
w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy (...) ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w (...) tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb.". Na powyższe postanowienie skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
1. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego przedwczesne zastosowanie i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji nieustalenia przez organ treści żądania strony zawartego we wniosku, zważywszy, że nie występowała ona wprost o wszczęcie postępowania administracyjnego, w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego,
2. art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 zw. z art. 7 i art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niewezwaniu strony do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku
i samowolne ustalenie jego treści, w sytuacji kiedy, we wniosku skarżącej nie było zawarte wprost żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego, skarżąca działała bez pełnomocnika profesjonalnego, a zatem istniała co najmniej wątpliwość, czy rzeczywiście, żąda ona wszczęcia postępowania administracyjnego, tak jak przyjął to organ.
W związku z powyższym, autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto wniósł na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dowodu z dokumentu w postaci pisma Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacyjnego nr P-306/24/W z 5 maja 2024 r. kierowanego do Szefa CBA oraz pisma Szefa CBA nr P-428/24/W z 7 marca 2024 r. - na fakt posiadania przez Szefa CBA wiedzy, co do konieczności wypłaty należności z tytułu wskaźnika średniorocznego wzrostu wynagrodzeń w sferze budżetowej określonego w ustawie budżetowej na rok 2024 r. w wysokości 120% również funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby przed wejściem w życie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy CBA oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, obowiązującego z mocą wsteczną tj.: od 1 stycznia 2024 r. - o jaką to wypłatę wystąpiła w swoim wniosku skarżąca.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w świetle art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Natomiast jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku,
w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania. Niezachowanie wskazanego obowiązku stanowi naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Tym bardziej niedopuszczalne jest zmienianie przez organ żądania w sytuacji, gdy jest ono wyraźnie sprecyzowane.
Autor skargi wskazał, że skarżąca w swoim wniosku nie zawarła wniosku
o wszczęcie postępowania administracyjnego, ani też wniosku o wydanie decyzji
o ponownym ustaleniu wysokości uposażenia. Nie zamieściła również żądania o awans w stanowisku, czy żądania o podwyższenie wysokości uposażenia w aspekcie mieszczącym się w zakresie dyskrecjonalnej władzy przełożonego. Wniosek jej dotyczył wykonania przez organ - jako pośrednika, zapisów art. 9 ust. 1 pkt. 3 lit. a ustawy z dnia 18 sierpnia 2024 r. ustawa budżetowa na rok 2024 r. (Dz.U. z 2024 r. poz.122) w zw.
z rozporządzeniem z dnia 16 maja 2024 r., których wykonanie nie zależało od woli organu, bowiem kwestia ta została określona w ustawie budżetowej na 2024 r.,
a sposób jej wykonania wskazany w rozporządzeniu, w tym w zakresie jego obowiązywania z mocą wsteczną, począwszy od 1 stycznia 2024 r. Co więcej, nie wymagało ich wykonania również wszczęcie postępowań administracyjnych, z czego organ wydający zaskarżone postanowienie doskonale zdawał sobie sprawę, mając na względzie załączoną do skargi korespondencję jaką prowadził Szef CBA, jeszcze na etapie projektu rozporządzenia, z Prezesem Centrum Legislacji. W piśmie
z 7 marca 2024 r. nr P- 428/24/W Szef CBA wskazał, cyt: "że wprowadzenie przepisów z mocą wsteczną będzie skutkowało koniecznością podniesienia uposażeń również funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby w pierwszych miesiącach b.r." (...) "Należy także zwrócić uwagę, że wprowadzenie nowych stawek od 1 stycznia 2024 r. będzie wiązało się z dodatkowymi kosztami związanymi z nakładem pracy niezbędnym do ponownego przeliczenia uposażeń za każdy miesiąc i odprawy oraz skorygowaniem dokumentacji przekazywanej do ZER MSWiA". Ostatecznie, jak wynika z brzmienia ww. rozporządzenia zostało ono wprowadzone z mocą wsteczną od 1 stycznia 2024 r.
a zatem wskazany przez Szefa CBA w piśmie z 7 marca 2024 r. scenariusz został zrealizowany, tyle tylko, że organ mimo jego konsekwencji nie wykonał go z urzędu, co miało miejsce w innych służbach jak np. Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, czy
w Służbie Więziennej. Podsumowując, skoro organ, w świetle powyższych informacji, nadal miał wątpliwości co do żądania zawartego we wniosku skarżącej, który nie zawierał żądania o wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie wysokości uposażenia, winien wystąpić o jego sprecyzowanie, czego nie uczynił, naruszając fundamentalne zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 i art. 9 k.p.a., co miało wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie.
W ocenie skarżącej, wobec braku wezwania strony do sprecyzowania wniosku - w sytuacji, kiedy w jej piśmie nie sformułowano wprost żądania o wszczęcie postępowania administracyjnego, a strona nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, rozstrzygnięcie wniosku strony z 4 czerwca 2024 r. poprzez wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego należy uznać za co najmniej przedwczesne. Oznacza to, że organ naruszył art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Analiza przesłanek podmiotowych czy przedmiotowych dopuszczalności zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a., wobec braku prawidłowej identyfikacji treści wniosku skarżącej jest zaś na tym etapie bezprzedmiotowa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Odnosząc się do zarzutów skargi zauważył, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Szef CBA jest odpowiedzialny za przyjmowanie do służby, mianowanie, przenoszenie, oddelegowanie oraz zwalnianie funkcjonariuszy, a także za inne sprawy osobowe. Z kolei art. 54 ust. 3 ustawy stanowi, że sprawy te są załatwiane w formie decyzji administracyjnych. Katalog spraw osobowych załatwianych w formie decyzji personalnych został także przez ustawodawcę sprecyzowany w § 4 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 503).
Organ wskazał, że uwzględniając powyższe okoliczności należy podnieść, iż jedyną drogą ustalenia wysokości uposażenia funkcjonariusza CBA, w tym zwiększenia lub obniżenia jego stawki uposażenia zasadniczego oraz innych składników uposażenia, jest wydanie przez Szefa CBA stosownej decyzji administracyjnej. Ustawodawca we wspomnianych wyżej przepisach aktu wykonawczego wskazał expressis verbis, że sprawy osobowe funkcjonariusza, w tym
w szczególności przyznanie, podwyższenie, obniżenie lub zawieszenie wypłaty uposażenia zasadniczego lub premii, następuje w drodze decyzji. Tym samym, wniosek (także byłego) funkcjonariusza o ustalenie wyższego uposażenia może być przez organ traktowany wyłącznie jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania stosownej decyzji administracyjnej.
Mając na uwadze powyższe, organ uznał wniosek dotyczący wydania decyzji personalnej ustalającej nową wysokość uposażenia zasadniczego i zwiększenie uposażenia o wartość 20% od 1 stycznia 2024 r. - pochodzący od byłego funkcjonariusza CBA - za akt z zakresu podległości służbowej, co stanowi uzasadnioną przyczynę, w wyniku której postępowanie nie może być wszczęte. Zdaniem organu, funkcjonariuszowi, w tym także byłemu funkcjonariuszowi, nie przysługuje bowiem roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy ani o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach wynikających z relacji pomiędzy przełożonym
i podwładnym. Przyjęcie powyższego stanowiska musiało natomiast skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, zgodnie z dyspozycją art. 61 a § 1 k.p.a.
W zakresie uwag skarżącej dotyczących "posiadania przez Szefa CBA wiedzy, co do konieczności wypłaty należności z tytułu wskaźnika średniorocznego wzrostu wynagrodzeń w sferze budżetowej, wykazywanych poprzez załączoną do skargi korespondencję pomiędzy Szefem CBA a kierownictwem Rządowego Centrum Legislacji, organ zwrócił uwagę na niezwykle istotny, pominięty przez skarżącą fakt,
a mianowicie, że przedmiotowa korespondencja dotyczyła pierwszej wersji projektu rozporządzenia ws. stawek uposażenia, która zakładała brak wstecznej mocy obowiązującej, a także podwyższenie zarówno dolnych, jak i górnych granic wysokości stawek uposażenia zasadniczego o 20%. Szef CBA słusznie wskazywał w swoim piśmie, że wprowadzenie wstecznej mocy obowiązującej projektowanych przepisów, przy zachowaniu podwyższenia o 20% dolnej granicy stawek, skutkować będzie koniecznością podwyższenia uposażeń również funkcjonariuszom, którzy - tak jak skarżąca - odeszli ze służby w pierwszych miesiącach 2024 r., korzystając z wyjątkowo korzystnych warunków waloryzacji rent i emerytur na poziomie 12,12%. W piśmie zwracano także uwagę na znaczne obciążenie budżetu poprzez konieczność zwiększenia jednocześnie wysokości odprawy oraz wysokości świadczenia emerytalnego, co (uwzględniając wspomnianą wysokość waloryzacji rent i emerytur na poziomie 12,12%) w ocenie Szefa CBA spowoduje w istocie podwójne podwyższenie świadczenia emerytalnego, nieznajdujące oparcia w przepisach ustawy budżetowej. Szef CBA od początku zajmował stanowisko, zgodnie z którym wsteczne podwyższanie emerytowanym funkcjonariuszom CBA uposażenia o dodatkowe 20% jest ze wszech miar niesłuszne i niecelowe.
Organ zauważył nadto, że ostatecznie przyjęte rozporządzenie z dnia 16 maja 2024 r. wprowadza wprawdzie w § 2 wsteczną moc obowiązywania, tj. stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku do rozporządzenia stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego od 1 stycznia 2024 r., jednak - co istotne - podwyższeniu uległa wyłącznie górna granica wysokości uposażenia, zaś dolna - na każdym stanowisku służbowym pozostała w dotychczasowej wysokości. Jak wynika z uzasadnienia projektu rozporządzenia, "projekt zakłada rozszerzenie zakresu stawek uposażenia na poszczególnych stanowiskach służbowych. Rozwiązanie takie zwiększy elastyczność
w zakresie kształtowania wysokości uposażenia i pozwoli na lepsze dostosowanie wysokości otrzymywanego uposażenia do zakresu wykonywanych zadań i wiążącej się z nimi odpowiedzialności oraz do posiadanych kompetencji. Przy czym należy podkreślić, że górna stawka przewidziana dla danego stanowiska służbowego została podniesiona o 20 %, tak aby w przypadku każdego funkcjonariusza istniała możliwość podniesienia uposażenia o 20 % bez konieczności zmiany stanowiska służbowego". Należy zauważyć, że "istniejąca możliwość" podniesienia uposażenia, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie może być utożsamiana z prawnym obowiązkiem leżącym po stronie Szefa CBA, lecz winna być rozumiana w sposób opisany w pierwszej części stanowiska organu uzasadnionego w niniejszym piśmie.
Organ wyjaśnił nadto, że intencją ustawodawcy było zwiększenie elastyczności po stronie Szefa CBA w zakresie kształtowania polityki kadrowej oraz polityki wynagrodzeń, również z uwzględnieniem stanowiska wyrażanego przez Szefa CBA
w procesie legislacyjnym, dotyczącego braku zasadności wypłacania wyższych uposażeń emerytowanym funkcjonariuszom, będącym już beneficjentami wyjątkowo wysokiej waloryzacji ich świadczenia emerytalnego. W przedmiotowej sprawie, skarżąca została zwolniona ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym [...] lutego 2024 r. na mocy decyzji personalnej nr [...] z [...] grudnia 2023 r., zajmując stanowisko starszego agenta w Wydziale [...] Delegatury CBA w [...], z następującymi składnikami uposażenia:
1) uposażenie zasadnicze obejmujące stawkę uposażenia zasadniczego w wysokości 7010 zł oraz kwotę stanowiącą 26% stawki uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, a także
2) premię w wysokości 15% uposażenia zasadniczego, o którym mowa w pkt 1.
Zgodnie z tabelą stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, stanowiącą załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2396 z późn. zm.) w obowiązującym obecnie kształcie, na stanowisku służbowym starszego agenta ustawodawca przewidział stawkę uposażenia zasadniczego w wysokości od 6850 zł do 9000 zł. Należy zatem wskazać, że stawka uposażenia zasadniczego uzyskiwana przez skarżącą w dniu zwolnienia ze służby, tj. 7010 zł, jest zgodna z przepisami prawa, albowiem mieści się w granicach stawki uposażenia przewidzianej na zajmowanym przez skarżącą stanowisku służbowym w myśl rozporządzenia obowiązującego od dnia 1 stycznia 2024 r., w kształcie zmienionym rozporządzeniem z dnia 16 maja 2024 r.,
a więc nie zachodzi konieczność dostosowania uposażenia skarżącej do obowiązujących przepisów prawa, w konsekwencji czego zastosowanie mają zasady ogólne kształtowania polityki kadrowej i wynagradzania funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, opisane w ustawie oraz rozporządzeniu
w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy CBA.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1685, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana
w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ prawidłowo zinterpretował treść żądania zawartego we wniosku skarżącej z 4 czerwca 2024 r. Brak było więc podstaw do wezwania skarżącej do jego sprecyzowania. Słusznie wskazał bowiem Szef CBA w odpowiedzi na skargę, że wniosek (także byłego) funkcjonariusza
o ustalenie wyższego uposażenia może być przez organ traktowany wyłącznie jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania stosownej decyzji administracyjnej. Nie było również niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z załączonych do skargi przez pełnomocnika skarżącej dokumentów w postaci wskazanych przez niego pism.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: podmiotową - wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną i przedmiotową -
z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Obie te przyczyny uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku
w formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne, tj. czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku.
Tak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie akceptowana jest teza, że inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, a więc przypadki, w których, np. sprawa nie ma charakteru administracyjnego albo sprawa administracyjna nie podlega załatwieniu w formie aktu administracyjnego, w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy
w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania
w trybie administracyjnym (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 317). Podkreśla się również, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy, wtedy gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (vide: wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821).
Zaskarżonym postanowieniem organ odmówił skarżącej wszczęcia postepowania administracyjnego w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. Rozstrzygnięcie takie organ wydał w związku z tym, że w jego ocenie skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego o podwyższenie stawki uposażenia zasadniczego. Skarżąca wskazała bowiem w swoim wniosku m.in. na treść art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy budżetowej na 2024 r. Przepis ten stanowi, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy
z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 2692) ustala się średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej,
z wyłączeniem osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe - w wysokości 120,0%. Ponadto skarżąca składając wniosek w niniejszej sprawie powołała się również na rozporządzenie z 16 maja 2024 r. Na mocy zaś przepisów tego rozporządzenia,
w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2022 r. poz. 2396, z późn. zm.), dalej "rozporządzenie z 6 października 2010 r.", zmieniony został załącznik do tego rozporządzenia "Tabela stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy centralnego biura antykorupcyjnego".
Zauważyć przy tym należy, że w załączniku do rozporządzenia z 6 października 2010 r. stawki uposażenia funkcjonariuszy CBA na poszczególnych stanowiskach służbowych określone są "widełkowo", tj. wskazany jest przedział kwot wynagrodzenia przysługującego na danym stanowisku służbowym. Zmiana załącznika do rozporządzenia z 6 października 2010 r., dokonana w oparciu o rozporządzenie z dnia 16 maja 2024 r., polegała na podwyższeniu górnej granicy przysługującego wynagrodzenia na danym stanowisku służbowym o 20%. W § 2 rozporządzenia z 16 maja 2024 r. wskazano ponadto, że stawki uposażenia zasadniczego określone
w załączniku do rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego od dnia 1 stycznia 2024 r.
Podnieść należy, że znowelizowane przepisy rozporządzenia nie obligują wprost organu do podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom CBA (w tym byłym funkcjonariuszom) o 20%, a jedynie stwarzają taką możliwość. Nowelizacja rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. objęła wyłącznie podwyższenie o 20% górnej granicy stawek uposażenia należnego na poszczególnych stanowiskach służbowych. Ustalenie przez organ stawki uposażenia konkretnemu funkcjonariuszowi w dalszym ciągu pozostawione zostało uznaniu organu. Funkcjonariuszowi CBA nie przysługuje zaś roszczenie o podwyższenie uposażenia. Wynika to bowiem ze specyfiki stosunku służbowego funkcjonariuszy CBA.
W orzecznictwie wskazuje się, że podjęcie służby w formacjach mundurowych jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje
z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe, czy też awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek
i służb (zob. postanowienie NSA z 7 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1382/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w postanowieniu z 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21, NSA zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego.
Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu tutejszego Sądu z 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 689/23 (orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazujący, że przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb.
Warto w tym miejscu przywołać fragment stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich na temat uposażenia funkcjonariuszy CBA, zawartego w wystąpieniu
z 29 sierpnia 2024 r. nr WZF.7040.9.2024.WK/TO, które trafnie oddaje istotę problemu w sprawie. Pogląd, ten został oparty na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt K 1/12. W wystąpieniu tym Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że "(...) w przypadku funkcjonariuszy CBA nie istnieje abstrakcyjnie pojmowane prawo podmiotowe do wynagrodzenia w określonej wysokości ani prawo do podwyżki wynagrodzenia. Określenie sposobu obliczania uposażenia jest konstytutywnym elementem stosunku służby funkcjonariusza, nie tworzy jednak prawa majątkowego do uposażenia w określonej wysokości, lecz tylko jego ekspektatywę. Jej wyrazem jest np. roszczenie o uposażenie w wysokości mieszczącej się w ramach dolnej i górnej granicy ustalonej dla zajmowanego stanowiska, podobnie rzecz się ma z dodatkiem za wysługę, a także dodatkiem stołecznym/terenowym, których wysokość powiązana została z kwotą bazową, o której mowa w art. 89 ust. 5 ustawy o CBA. Z tego przepisu nie można z całą pewnością wywieść roszczenia poszczególnej osoby o ukształtowanie uposażenia w określonej wysokości, ponieważ mowa jest w nim o wynagrodzeniu "przeciętnym"."
Sąd nie podziela jednak poglądu Rzecznika Praw Obywatelskich odnośnie konieczności podwyższenia uposażenia wszystkim funkcjonariuszom CBA pozostającym w służbie na dzień 1 stycznia 2024 r. w związku z treścią § 2 rozporządzenia z dnia 16 maja 2024 r. oraz art. 40 ustawy budżetowej na 2024 r. i art. 8 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Rozporządzenie to zmieniło bowiem wyłącznie górną stawkę uposażenia przysługującego na danym stanowisku służbowym,
a podwyższenie uposażenia pozostawione w dalszym ciągu jest uznaniu organu.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z 24 czerwca 2019 r. sygn. akt XXI P 113/18 (LEX nr 2732483) wskazujący, że "wprawdzie ustawa budżetowa na rok 2010 przewidywała średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej
w wysokości 101%, to jednak nie można mówić o pracowniczym prawie podmiotowym do automatycznej waloryzacji wynagrodzenia i nabyciu takiego prawa przez pracowników państwowej sfery budżetowej. Nie istnieje tu nawet prawna ekspektatywa, a tym bardziej - ekspektatywa maksymalnie ukształtowana. Przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń, aczkolwiek nieobojętne dla sytuacji majątkowej pracowników, nie tworzą bezpośrednio indywidualnych praw podmiotowych i są - przede wszystkim - dyrektywami dla organów państwa, dotyczącymi gospodarowania funduszem płac sfery budżetowej" (wyroki TK: z 17 listopada 2003 R., K 32/02, Legalis oraz 12 grudnia 2012 r., K 1/12, Leagalis). Wobec powyższego sam fakt, że ustawa budżetowa na rok 2010 przewidywała średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń
w państwowej sferze budżetowej w wysokości 101%, nie prowadzi do wniosku, iż pozwany był zobligowany do podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom Straży Granicznej. Jak słusznie podniósł Trybunał Konstytucyjny przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń nie "tworzą bezpośrednich praw podmiotowych", a jedynie stanowią wytyczne do dalszego działania." Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu, że funkcjonariuszom CBA (także byłym funkcjonariuszom) nie przysługuje roszczenie o podwyższenie wysokości uposażenia zasadniczego. Skarżąca nie mogła się domagać wszczęcia postępowania w tej sprawie, która jest sprawą wynikającą z relacji między przełożonym i podwładnym. Tego rodzaju sprawa należy do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb. Wystąpiły zatem "inne uzasadnione przyczyny", z powodu których postępowanie nie mogło być wszczęte w tej sprawie. W sytuacji zaś, gdy
w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji ustalił wystąpienie przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), co zasadnie nastąpiło w tej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.