II SA/Wa 1616/23

II SA/Wa 1616/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Łukasz Krzycki
Tomasz Szmydt /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Dorota Kozub - Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi R. O. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę
Uzasadnienie
R. O. wniósł skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2023r., nr [...] , w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
Pismem z dnia 30 stycznia 2023 r. por. rez. SG R. O. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z prośbą
o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Straży Granicznej
w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611) za okres pełnienia przez ww. służby w Wydziale Zabezpieczenia Działań [...]Oddziału Straży Granicznej w latach 2009-2018.
W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Komendant [...]Oddziału Straży Granicznej Postanowieniem nr [...]
z dnia [...] kwietnia 2023 odmówił por. rez. SG R. O. wydania żądanego zaświadczenia za okres od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 4 września 2018r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało doręczone skarżącemu w dniu 19 maja 2023 r.
Organ wskazał, iż w związku z okresem wskazanym przez por. rez. SG R. O. we wniosku o wydanie zaświadczenia dotyczącego faktów zaistniałych
w latach 2009 - 2018 zastosowanie w sprawie mają uregulowania obowiązujące
w okresie, którego dotyczyć ma zaświadczenie. Mając powyższe na uwadze,
w związku z pełnieniem przez ww. byłego funkcjonariusza służby w Wydziale Zabezpieczenia Działań tutejszego oddziału w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 4 września 2018 r. do niniejszej sprawy zastosowanie mają przepisy obowiązujące przed 7 czerwca 2019 r.
Według Organu właściwym było zatem zastosowanie przepisów regulujących podwyższenie emerytury o 2% w związku ze zwalczaniem fizycznym terroryzmu
w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2005 r. do dnia 14 listopada 2012 r. cyt.: Emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera - pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Straż Graniczną,
b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Komendanta Głównego Straży Granicznej (brzmienie ustalone w Dz. U. z 2005 r.nr 86 poz. 734), a także przepisów obowiązujących w okresie od dnia 15 listopada 2012 r. do dnia 06 czerwca 2019 r, cyt.: Emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnią łącznię następujące warunki:
a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minerapirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną,
b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej łub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej (brzmienie ustalone w Dz. U. z 2012 r. poz. 1205).
Organ wskazał, iż z brzmienia powyższych przepisów obowiązujących w okresie od dnia 1 czerwca 2005 r. do dnia 6 czerwca 2019 r. wynika, iż pierwszą przesłanką konieczną do uznania, że służba była pełniona bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu było posiadanie przez funkcjonariusza uprawnień i kwalifikacji, w tym także minera-pirotechnika do udziału w działaniach bojowych. Powyższe twierdzenie jest zgodne z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r. wydanego w sprawie II SA/WA 1774/10, w którym sąd dokonał wykładni obowiązującego wówczas § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej wskazując, że sformułowanie użyte w redakcji przepisu, cyt.: "w tym także", oznacza, że nabycie uprawnień w zakresie antyterrorysty minera - pirotechnika jest niezbędne do uznania, że służba przebiegała w warunkach szczególnych, uprawniających do podwyższenia emerytury.
Kwestie uzyskiwania uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do wykonywania działań minersko-pirotechnicznych zostały uregulowane w decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG z 2007 r. nr 10 poz. 94 ze zm.) oraz zastępującym ją zarządzeniu nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG z 2009 r. nr 12 poz. 74 ze zm.).
W myśl § 11 ust. 1 cytowanej wyżej decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2007 r. po ukończeniu szkoleń specjalistycznych
i kursów doskonalących dotyczących rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych funkcjonariusze otrzymują certyfikaty stwierdzające uzyskane uprawnienia. Natomiast zgodnie z regulacjami zawartymi w zarządzeniu nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2009 r. funkcjonariusze po odbyciu szkoleń z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego bądź działań minersko-pirotechnicznych albo,; szkoleń instruktorsko metodycznych z zakresu działań minersko-pirotechnicznych otrzymywali zaświadczenia uprawniające ich do wykonywania czynności określonych w tym zaświadczeniu, oraz w określonych przypadkach legitymacje.
Organ wskazał, iż wobec powyższych regulacji, z uwagi na wskazany przez por, rez. SG R. O. we wniosku o wydanie zaświadczenia okres służby
w Wydziale Zabezpieczenia Działań, niezbędnym było, m.in. ustalenie czy ww. były funkcjonariusz posiadał uprawnienia minera-pirotechnika.
Jak wykazano powyżej, posiadanie takich uprawnień było niezbędne do uznania, że służba we wskazanym przez wnioskodawcę okresie przebiegała w warunkach szczególnych, uprawniających do podwyższenia emerytury.
Organ w toku dokonanych czynności w pierwszej kolejności ustalił, że Wnioskodawca jako były funkcjonariusz w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do momentu zwolnienia ze służby, tj. do dnia 04 września 2018 r. pełnił służbę w Wydziale Zabezpieczenia Działań [...]Oddziału Straży Granicznej.
Ponadto zwrócono się pisemnie do Naczelnika Wydziału Operacyjno-Śledczego celem dokonania przeglądu posiadanej przez komórkę organizacyjną dokumentacji służbowej pod kątem ustalenia, czy nie zawiera informacji dotyczących nabycia przez por. rez. SG R. O. kwalifikacji i uprawnień do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, a także udziału ww. w ramach obowiązków służbowych w działaniach bojowych Straży Granicznej lub udziału
w procesie szkolenia mającym na celu przygotowania do takich działań, określonym przez Komendanta: Głównego SG. W odpowiedzi wskazano, że Wydział Operacyjno-Śledczy nie posiada żadnych materiałów, na podstawie których mógłby udzielić informacji w przedmiotowej sprawie. Kolejno, w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego zweryfikowano, jaka dokumentacja mogąca potwierdzać udział por. rez. SG R. O. w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną oraz w szkoleniach przygotowujących do takich działań znajduje się
w posiadaniu Archiwum Zakładowym [...]Oddziału Straży Granicznej, a jaka została przekazana do Archiwum Straży Granicznej w S.. Następnie Naczelnik Wydziału Zabezpieczenia Działań [...]Oddziału Straży Granicznej po dokonaniu weryfikacji całej dokumentacji służbowej sporządzonej w latach 2009 - 2018 przez funkcjonariuszy Wydziału Zabezpieczenia Działań W-MOSG i będącej w dyspozycji Straży Granicznej, w tym w Archiwum Zakładowym [...]Oddziału Straży Granicznej oraz w Archiwum Straży Granicznej w S. stwierdził, że nie istnieje żadna dokumentacja potwierdzająca udział por. rez. SG R. O. w działaniach bojowych. Nadto Naczelnik Wydziału Zabezpieczenia Działań tutejszego oddziału podkreślił, że dokumentacja w postaci sprawozdań i notatek służbowych wskazuje, że ww. były funkcjonariusz brał udział w działaniach specjalnych.
Organ wskazał, iż wnioski stwierdzone przez Naczelnika Wydziału Zabezpieczenia Działań zgadzają się z treścią pisma Kierownika Archiwum Straży Granicznej w S. z dnia [...] lutego 2023 r., w którym wskazano szereg działań, w których w latach 2009 - 2018 brał udział por. rez. SG R. O., przy czym wszystkie te działania określono, jako działania specjalne.
Nadto w Archiwum Straży Granicznej w S. dokonano przeglądu teczki akt osobowych ww. byłego funkcjonariusza pod kątem ustalenia, czy znajduje się
w niej dokumentacja dotycząca nabycia kwalifikacji i uprawnień do udziału
w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną oraz udziału w ramach obowiązków służbowych w działaniach bojowych Straży Granicznej lub udziału
w procesie szkolenia mającym na celu przygotowania do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego SG. W wyniku powyższego przekazano organowi dokumentację potwierdzającą udział por. rez. SG R. O. w różnorodnych kursach i szkoleniach oraz dokumentację wskazującą na jego udział w działaniach specjalnych realizowanych Straż Graniczną. Przekazaną dokumentację, w zakresie odbytych kursów, szkoleń i warsztatów stanowiły nw. dokumenty:
- zaświadczenie z dnia [...] września 2001 r. o uczestnictwie w kursie taktyki
i technik interwencji Straży Granicznej,
- zaświadczenie z dnia [...] września 2006 r. o uczestnictwie w kursie doskonalącym instruktorsko - metodycznym dla kierowników strzelań,
- certyfikat potwierdzający uczestnictwo w szkoleniu w ramach doskonalenia zawodowego funkcjonariuszy grup realizacyjnych nt. Doskonalenie współdziałania funkcjonariuszy Policji i innych formacji w trakcie czynności realizacyjnych związanych z zatrzymaniem szczególnie niebezpiecznych przestępców oraz czynności ochronnych z udziałem świadka koronnego w okresie 13-17 listopada 2006r.
- zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2007 r. o uczestnictwie w kursie doskonalącym pn. Taktyka działań pododdziałów odwodowych w działaniach prewencyjnych,
- zaświadczenie z dnia [...] września 2007 r. o uczestnictwie w szkoleniu specjalistyczny w zakresie szkolenia wysokościowego,
- zaświadczenie z dnia [...] marca 2010 r. o uczestnictwie w kursie doskonalącym pn. Działania specjalne z użyciem pojazdów mechanicznych,
- zaświadczenie z dnia [...] lipca 2010 r. o uczestnictwie w szkoleniu specjalistyczny w zakresie działań specjalnych przeciwko niebezpiecznym przestępcom z wykorzystaniem specjalistycznego wyszkolenia oraz wyposażenia,
- zaświadczenie z dnia [...] września 2010 r. o uczestnictwie w kursie doskonalącym pn. Stosowanie pałki teleskopowej typu AST,
- zaświadczenie z dnia [...] marca 2013 r. o uczestnictwie w doskonaleniu zawodowym lokalnym pn. Wykorzystanie i obsługa paralizatora TASER X26,
- zaświadczenie z dnia [...] września 2013 r. o uczestnictwie w doskonaleniu zawodowym centralnym w formie kursu doskonalącego w zakresie wykorzystania środków przymusu bezpośredniego i broni palnej,
- certyfikat o uczestnictwie w okresie 12-15 listopada 2013 r. w warsztatach pn. Bezpieczne i skuteczne posługiwanie się bronią palną w działaniach specjalnych,
- zaświadczenie z dnia [...] grudnia 2013 r. o uczestnictwie w doskonaleniu zawodowym lokalnym w formie kursu doskonalącego w zakresie wykorzystania środków przymusu bezpośredniego i broni palnej podczas realizacji działań taktycznych Wydziałów Zabezpieczenia Działań OSG oraz SKG KGSG,
- certyfikat z dnia [...] kwietnia 2014 r. o uczestnictwie w warsztatach pn. Stosowanie wybranych środków przymusu bezpośredniego,
- zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2015 r. o ukończeniu szkolenia nt.: Taktyka prowadzenia operacji przeciwterrorystycznych w rejonie przygranicznym w ramach bloku III "Współdziałanie i kooperacja operacyjna służb",
- certyfikat o uczestnictwie w okresie 25-26 czerwca 2016 r. w warsztatach
w ramach programu "Każdy jest zasobem w systemie antyterrorystycznym",
Zaś w zakresie dokumentów wskazujących, w jakich działaniach realizowanych przez Straż Graniczną brał udział por, rez. SG R. O. przekazano materiały w postaci:
- wniosek o zwiększenie dodatku służbowego z dnia [...] października 2013 r.,
w treści którego wskazano że ww. wzorowo zorganizował przeprowadził
z funkcjonariuszami Wydziału Zabezpieczenia Działań zajęcia z zakresu taktyki działań specjalnych, a także 4-krotnie dowodził działaniami specjalnymi,
- wniosek o zwiększenie dodatku służbowego z dnia [...]grudnia 2013 r., w treści którego wskazano że ww. 6-krotnie dowodził działaniami specjalnymi, wniosek
o zwiększenie dodatku służbowego z dnia [...] czerwca 2014 r., w treści którego wskazano że ww. 11-krotnie dowodził działaniami specjalnymi,
- wniosek o przyznanie nagrody uznaniowej z dnia [...] października 2014 r.,
w treści którego wskazano, że ww. z dużym zaangażowaniem i z narażeniem życia
i zdrowia wykonywał obowiązki służbowe,
- sprawozdanie z dnia [...] października 2014 r. opisujące udział ww. w działaniach specjalnych mających miejsce w okresie [...] października 2014 r.,
- sprawozdanie z czynności wyjaśniających z dnia [...] stycznia 2015 na temat przebiegu działań specjalnych realizowanych w dniu [...] października 2014 r.,
- sprawozdanie z czynności ustaleniowych z dnia [...] lutego 2015 r. dotyczące przebiegu działań Specjalnych realizowanych w dniu [...]października 2014r.,
- wniosek o podwyższenie dodatku służbowego z dnia [...] marca 2015r, w którym wskazano, że ww. niejednokrotnie kierował działaniami specjalnymi oraz 3-krotnie brał udział w działaniach specjalnych,
- wniosek o podwyższenie dodatku służbowego z dnia [...] czerwca 2015 r.,
w którym wskazano, ww. niejednokrotnie kierował działaniami specjalnymi oraz 2-krotnie brał udział w działaniach specjalnych,
- wniosek o wyróżnienie nagrodą pieniężną z dnia [...] sierpnia 2015 r., w którym wskazano, że ww. w trakcie działań specjalnych realizowanych w dniach 5/6 sierpnia 2015 r. ujawnił w pojeździć ciężarowym znaczną ilość wyrobów tytoniowych,
- wniosek o podwyższenie dodatku funkcyjnego z dnia [...] października 2015 r., w którym wskazano, że kierowana przez ww. komórka, tj. Sekcja Realizacji Wydziału Zabezpieczenia Działań przeprowadziła [...] działań specjalnych,
- wniosek o podwyższenie dodatku funkcyjnego z dnia [...] listopada 2015 r.,
w którym wskazano, że kierowana przez ww. komórka, tj. Sekcja Realizacji Wydziału Zabezpieczenia Działań przeprowadziła 9 działań specjalnych,
- wniosek o wyróżnienie nagrodą pieniężną z dnia [...] grudnia 2015 r., w którym wskazano, że ww. brał udział w działaniach specjalnych w trakcie których zatrzymano członków zorganizowanej grupy przestępczej,
- wniosek o podwyższenie dodatku funkcyjnego z dnia [...] grudnia 2015 r.,
w którym wskazano, że kierowana przez ww. komórka, tj. Sekcja Realizacji Wydziału Zabezpieczenia Działań przeprowadziła 13 działań specjalnych,
- wniosek o podwyższenie dodatku funkcyjnego z dnia [...] marca 2016 r.,
w którym wskazano, że kierowana przez ww. komórka, tj. Sekcja Realizacji Wydziału Zabezpieczenia Działań przeprowadziła 7 działań specjalnych,
- wniosek o podwyższenie dodatku funkcyjnego z dnia [...] maja 2016 r., w którym wskazano, że kierowana przez ww. komórka, tj. Sekcja Realizacji Wydziału Zabezpieczenia Działań przeprowadziła 7 działań specjalnych,
- wniosek o podwyższenie dodatku funkcyjnego z dnia [...] czerwca 2016 r.,
w którym wskazano, że kierowana przez ww. komórka, tj. Sekcja Realizacji Wydziału Zabezpieczenia Działań przeprowadziła 9 działań specjalnych,
- wniosek o podwyższenie dodatku funkcyjnego z dnia [...] grudnia 2017 r.,
w którym wskazano, że ww. prowadził działania specjalne oraz kierowana przez ww. komórka, tj. Sekcja Realizacji Wydziału Zabezpieczenia Działań przeprowadziła
11 działań specjalnych,
- wniosek o podwyższenie dodatku funkcyjnego z dnia [...] marca 2018 r.,
w którym wskazano, że ww. planuje taktykę działań specjalnych oraz kierowana przez ww. komórka, tj. Sekcja Realizacji Wydziału Zabezpieczenia Działań przeprowadziła
5 działań specjalnych.
Organ wskazał, iż w toku postępowania wyjaśniającego szczegółowo przeanalizowano dokumentację mogącą potwierdzać zaistnienie przesłanek-do uznania służby pełnionej przez por. rez. SG R. O. za służbę pełnioną bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych wariatków podwyższenia emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura-Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej; Służby Celnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej
w brzmieniu obowiązującym w latach 2009 - 2018 r. W wyniku prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono, aby w teczce akt osobowych por. rez. SG R. O. znajdowała się dokumentacja potwierdzającą posiadanie przez niego uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika.
Organ wskazał, iż dokonano przeglądu dostępnej dokumentacji wskazującej,
w jakich działaniach realizowanych przez Straż Graniczną brał udział ww. były funkcjonariusz, celem ustalenia, czy spełniona została druga z obligatoryjnych przesłanek niezbędnych do uznania okresu służby za pełnioną w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W wyniku powyższego stwierdzono, że nie istnieje dokumentacja potwierdzająca udział por. rez. SG R. O.
w działaniach bojowych lub w procesie szkolenia przygotowującym do takich działań. Wszelka dokumentacja wskazuje, że zarówno cała komórka organizacyjna, w której ww. pełnił służbę, jak i sam por. rez. SG R. O. realizował działania specjalne, a nie bojowe oraz nie podejmował czynności z zakresu zwalczania fizycznego terroryzmu, w tym z zakresu działań minersko-pirotechnicznych.
Organ odnosząc się do pojęcia działań bojowych wskazał, że dopiero w dniu
16 września 2019 r. weszło w życie zarządzenie nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 15 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG z 2019 r. poz. 36), które w § 2 ust. 2 definiują działania bojowe jako formę wykonywania działań specjalnych zakładającą możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach
i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Przed datą [...] września 2019 r. działania specjalne nie były zaliczone do katalogu działań bojowych prowadzonych przez Straż Graniczną, a jedyną formą realizowanych przez funkcjonariuszy formacji działań bojowych, stosownie do brzmienia obowiązujących przepisów wewnętrznych wydanych przez Komendanta Głównego Straży Granicznej były bojowe działania minersko-pirotechniczne. Tym samym do ich samodzielnego wykonywania niezbędnym było posiadanie uprawnień minera-pirotechnika.
Ponadto Organ wskazał, iż zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu
i nie ma charakteru prawotwórczego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku .prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane
i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Jeżeli zatem kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości . organ powinien odmówić wydania zaświadczenia.
Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem żadnych kwestii spornych. Skoro zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów.
W oparciu o przeanalizowany materiał w sprawie Organ I instancji stwierdził, iż nie zostały spełnione przesłanki do wydania por. rez. SG R. O. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w okresie od dnia 01 stycznia 2009 roku do dnia 04 września 2018r. służby w bezpośrednim zwalczaniu fizycznym terroryzmu.
W dniu [...] maja 2023 r. w kancelarii jawnej [...]Oddziału Straży Granicznej złożone zostało zażalenie na ww. postanowienie
z zachowaniem przewidzianego prawem terminu.
W treści złożonego środka odwoławczego skarżący wskazał na błędną jego zdaniem interpretację sformułowania " w tym także " użytego w treści § 2 ust. 1 pkt 2 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej, w brzmieniu obowiązującym w okresie którego dotyczył wniosek. W ocenie skarżącego nie musiał on posiadać uprawnień i kwalifikacji minera - pirotechnika gdyż zwrot cyt. "w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika" nie oznacza, że posiadanie wskazanych uprawnień jest przesłanką niezbędną do zakwalifikowania warunków jego służby, jako pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, ale jedynie powiększa krąg funkcjonariuszy uprawnionych do podwyższenia emerytury o funkcjonariuszy tej właśnie specjalności.
Ponadto por. rez. SG R. O. zwrócił uwagę, iż w jego ocenie organ
I instancji winien dokonać wykładni pojęcia "działania bojowe" w przypadku okresu sprzed wejścia w życie Zarządzenia nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG z 2019 r. poz. 36) w celu prawidłowej interpretacji § 2 ust. 1 pkt 2 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia
4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...).
W konkluzji przedłożonego zażalenia skarżący wniósł o uchylenie wydanego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Organ II instancji wskazał, iż por. rez. SG R. O. wniósł o wydanie zaświadczenia na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...) za okres pełnienia przez ww. służby w Wydziale Zabezpieczenia Działań [...]Oddziału Straży Granicznej w latach 2009 - 2018.
Organ wskazał, iż w związku z okresem wskazanym przez Skarżącego we wniosku o wydanie zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w latach 2009 - 2018 zastosowanie mają uregulowania obowiązujące w okresie, którego dotyczyć ma zaświadczenie. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r. (sygn. akt II SA/Wa 577/16; LEX: 2158748) " (...) jeśli zaświadczenie ma potwierdzić konkretne fakty, to należy odnosić je do przepisów prawa obowiązujących w czasie, w którym one wystąpiły (...) Również Naczelny Sąd Administracyjny
w wyroku z dnia 1 września 2011 r. (sygn.. akt I OSK 376/11; LEK: 965923) wskazał na stosowanie regulacji obowiązujących w okresie, którego dotyczy wniosek zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.
W kontekście powyższych przepisów obowiązujących w okresie od dnia
1 czerwca 2005 r. do dnia 6 czerwca 2019 r. wskazać należy, że jedyną formą działań bojowych wówczas realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko-pirotechniczne. Kwestie uzyskania uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do wykonywania działań minersko - pirotechnicznych zostały uregulowane w decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego
i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 94) oraz w zastępującym ją zarządzeniu nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 74). W myśl przywołanych aktów prawnych uprawnienia z zakresu rozpoznania minersko - pirotechnicznego, nie są uprawnieniami równoznacznymi
z uprawnieniami antyterrorysty minera - pirotechnika. Warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej w bezpośrednim zwalczaniu terroryzmu przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawnień i rozszerzeniem katalogu działań bojowych jest nabycie uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera - pirotechnika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 781/14; LEK 1618134). Powyższe potwierdza również "stanowisko Zarządu Granicznego KGSG dotyczące podstaw podwyższania emerytur funkcjonariuszom SG wykonującym zadania minersko - pirotechniczne", zawarte w piśmie nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., zgodnie z którym zespoły minersko - pirotechniczne zajmują się rozpoznaniem i neutralizacją zagrożeń bombowych, przede wszystkim w komunikacji międzynarodowej, prowadzą działania antyterrorystyczne ukierunkowane na rozpoznawanie i przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmem bombowym i w związku z powyższym tylko uprawnienia minera - pirotechnika Straży Granicznej są tożsame
z uprawnieniami antyterrorysty minera - pirotechnika.
We wnioskowanym okresie obowiązywały następujące akty prawne regulujące sposób oraz status działań specjalnych: Zarządzenie nr Z - [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zarządzenie nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2010 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 48) oraz Zarządzenie nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 52 ze zm.). Działania specjalne, w odróżnieniu od działań minersko - pirotechnicznych, nie zostały włączone do katalogu działań bojowych. Dopiero Zarządzenie nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r. W sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 36) w § 2 pkt. 2 uregulowano pojęcie działań bojowych jako formę wykonywania działań specjalnych zakładającą możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Tym samym przed wejściem w życie Zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r., tj. przed dniem
[...] września 2019 r.. jedyną formą działań bojowych realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko - pirotechniczne, co koresponduje
z Zarządzeniem nr Z - 30 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2017 r. dot. wprowadzenia do stosowania w Straży Granicznej "Instrukcji prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych w Straży Granicznej".
Zarządzenie nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019r. weszło w życie w dniu 16 września 2019 r., zatem w myśl zasady lex retro non agit, akt prawa wewnętrznego nie może mieć zastosowania do oceny wnioskowanego okresu służby, pod kątem spełnienia przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...), przed dniem 16 września 2019 r. Akty prawne obowiązujące w okresie do dnia 15 września 2019 r., nie definiowały pojęcia działań bojowych, co prowadzi do konkluzji, że realizowane wówczas przez por. rez. SG R.a O.a działania nie mieściły się w katalogu działań bojowych, z uwagi na nieposiadanie przez ww. uprawnień i kwalifikacji minera - pirotechnika.
Ponadto, Komendant [...]Oddziału Straży Granicznej
w ramach prowadzonego postępowania zwrócił się do Archiwum Straży Granicznej
w S. oraz do komórek [...]Oddziału Straży Granicznej: Wydziału Zabezpieczenia Działań, Wydziału Ochrony Informacji oraz Wydziału Operacyjno-Śledczego w celu ustalenia czy w posiadaniu tych jednostek są dokumenty potwierdzające pełnienie przez wnioskującego służby w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.
w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 4 września 2018 r. Należy w tym miejscu wskazać, że por. rez. SG R. O. został z powyższym dniem zwolniony ze służby stałej w Straży Granicznej.
Z kwerendy dokumentacji na podstawie przesłanej dokumentacji z ww. komórek dokonanej w Warmińsko - Mazurskim Oddziale Straży Granicznej wynika, że nie ujawniono dokumentacji potwierdzającej pełnienie przez por. rez. SG R. O. służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w myśl
§ 2 ust 1 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia.
Mając powyższe na uwadze oraz biorąc pod rozwagę orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyrok z dnia 16 marca 2011 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt łl SAA\
a 1774/10, .LEX 1098946; wyrok
z dnia 9 grudnia 2014 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 781/14, CBOSA; wyrok z dnia 3 stycznia 2022 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt 11 SA/Wa 2386/21, LEX 3352896; wyrok z dnia 20 października 2021 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2128/21, CBOSA) organ odwoławczy stoi na stanowisku, że warunkiem niezbędnym do otrzymania zaświadczenia żądanej przez stronę treści przed zmianą przedmiotowych regulacji, było posiadanie przez funkcjonariusza uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera pirotechnika.
Komendant Główny SG wskazał, iż organ pierwszej instancji przeprowadził kompleksowe postępowanie sprawdzające i nie znalazł danych mogących świadczyć o spełnieniu przez por. rez. SG R. O. przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...) w latach 2009-2018.
R. O. wniósł skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2023r., nr [...] , w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
Skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U z 1997 r. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.) w związku
z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1611, dalej: PodwyżEmerR) oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 7[...] ) - poprzez uznanie, że realizowane przeze mnie podczas służby działania specjalne, nie stanowią podstawy do wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu.
Skarżący wnosił o uchylenie w całości postanowienia Komendanta Głównego Straży Granicznej w Warszawie nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r., a także poprzedzającego go postanowienia Komendanta [...]Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r.
Skarżący podnosił, iż pierwotna treść PodwyżEmerR obowiązywała w okresie od 1 czerwca 2005 r. do 14 listopada 2012 r., znowelizowana treść rozporządzenia
w okresie od 15 listopada 2012r. do 6 czerwca 2019 r., a obecna treść aktu obowiązuje od dnia 7 czerwca 2019 roku.
W okresie od 1 czerwca 2005 r. do 14 listopada 2012 r., § 2 pkt 2 PodwyżEmerR brzmiał następująco: "Emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio:
2) w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Straż Graniczną,
b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.".
W okresie od 15 listopada 2012 r. do 6 czerwca 2019 r,, § 2 pkt 2 PodwyżEmerR brzmiał następująco:
"Emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej
bezpośrednio:
2) w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
a. nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowany komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną,
b. brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.".
Od dnia 7 czerwca 2019 r., § 2 ust. 1 pkt 2 PodwyżEmerR brzmi następująco:
Emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio:
2) w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
a) nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych
przez Centralny Pododdział Kontrterrorystyczny Policji "BOA" lub samodzielny pododdział kontrterrorystyczny Policji, jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika.
b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej łub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.".
Najistotniejsza zmiana w § 2 pkt 2 (obecnie § 2 ust. 1 pkt 2) PodwyżEmerR, na przestrzeni 18 lat obowiązywania tego rozporządzenia, dokonała się w 2019 r.
i dotyczyła wskazanych w "ppkt a" funkcjonariuszy o specjalizacji miner-pirotechnik. Otóż od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r. przepis brzmiał: ..nabył uprawnienia
i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału
w działaniach bojowych realizowanych przez a od 7 czerwca 2019 r. brzmi: nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez (...), albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika".
Obowiązująca obecnie treść § 2 ust. 1 pkt 2 ppkt a PodwyżEmerR, raczej nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Funkcjonariusz będzie miał bowiem podwyższoną emeryturę o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli spełni łącznie wymagane prawem warunki, gdzie jednym z nich będzie nabycie uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych albo nabycie uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika. Jak widać, ustawodawca wyraźnie rozdzielił w przepisie oba alternatywne wymogi, które pozwalają spełnić jeden z warunków do podwyższenia podstawy wymiaru emerytury o 2%. Funkcjonariusz musi zatem nabyć albo uprawnienia i kwalifikacje do udziału
w działaniach bojowych, albo uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika.
Przechodząc do regulacji z § 2 pkt 2 ppkt a PodwyżEmerR sprzed 7 czerwca 2019 r. należy zauważyć, że jest ona skonstruowana nieco odmiennie. Po pierwsze miner-pirotechnik określony został w przepisie jako "antyterrorysta miner-pirotechnik", a pod drugie wymóg nabycia uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych oraz w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika został połączony przy użyciu sformułowania "w tym także". Powyższy sposób zapisu przyczynił się do powstania szeregu problemów interpretacyjnych z prawidłowym odkodowaniem normy prawnej zawartej w tym przepisie występujących po stronie organów uprawnionych do wydawania zaświadczeń, o których mowa § 14 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r.
Powyższa interpretacja przepisów obowiązujących w latach 2005-2019 przez ww. organy skutkowała i nadal skutkuje, bezpodstawnym i bezprawnym zawężaniem grupy funkcjonariuszy, uprawnionych do uzyskiwania prawa do podwyższenia emerytury o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio
w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, tylko do osób posiadających uprawnienia antyterrorysty minera-pirotechnika.
Skarżący wskazuje, że synonimami sformułowania "w tym także" są zwroty: ,jak też", "między innymi", "na przykład" czy "w szczególności". Jak zatem z powyższego wyliczenia wynika, sformułowanie "w tym także" wskazuje, że uprawnienia
i kwalifikacje antyterrorysty minera-pirotechnika są jednymi z wielu uprawnień
i kwalifikacji wymaganych do udziału w działaniach bojowych, a nie sine qua non, od którego zależy spełnienie jednego z wymogów, pozwalającego na łączne spełnienie warunków do podwyższenia podstawy wymiaru emerytury o 2%.
Jak z powyższego orzecznictwa wynika, treść przepisu z § 2 pkt 2 ppkt a (obecnie § 2 ust. 1 pkt 2) PodwyżEmerR, choć uległa w 2019 r. zmianie - co do skutków - jest
w całym okresie jego obowiązywania taka sama, przy czym obecnie wydaje się bardziej czytelna.
Różnica jest taka, że w poprzedniej wersji przepisu, uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika były jednymi z wielu uprawnień i kwalifikacji pozwalających funkcjonariuszowi na udział w działaniach bojowych, a w obecnej wersji przepisu uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika są uprawnieniami i kwalifikacjami odrębnymi od uprawnień i kwalifikacji pozwalających na udział w działaniach bojowych. Można więc stwierdzić, że główna różnica pomiędzy poprzednią i obecną wersją § 2 ust. 1 pkt 2 ppkt a PodwyżEmerR, leży -jak już wcześniej wskazano -
w nazewnictwie dotyczącym minera-pirotechnika, które miało i nadal ma wpływ na prawo do podwyższenia emerytury o 2%. Obecnie wystarczy mieć uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika, a poprzednio trzeba było mieć uprawnienia antyterrorysty minera-pirotechnika (w SG w procesie szkolenia uprawnienia takie w znaczeniu literalnym nie były możliwe do uzyskania).
W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w toku postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej
i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2023 r. poz. 723 ze zm. dalej: ustawa zaopatrzeniowa) emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu. Rozporządzenie emerytalne doprecyzowuje przesłanki podwyższenia emerytury w tym trybie - na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a-b emeryturę podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
a) nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika,
b) brał udział w ramach obowiązków służbowych w działaniach bojowych SG lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez KGSG.
Na podstawie § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 2373 ze zm., dalej: Rozporządzenie trybowe) środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w takich warunkach, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy (ust. 1 pkt 3), w tym wypadku właściwe organy SG. Organy te wydają zaświadczenie na żądanie funkcjonariusza (ust. 2 in fine).
Z wykładni powyższych przepisów wynika, że funkcjonariusz SG może złożyć wniosek do komendanta właściwego oddziału SG o wydanie zaświadczenia potwierdzającego spełnienie przez niego przesłanek, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a-b rozporządzenia emerytalnego, celem przedłożenia zaświadczenia odpowiedniemu organowi emerytalno-rentowemu.
W sprawie wydawania zaświadczeń, o których mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia trybowego, mają zastosowanie przepisy ogólne działu VII k.p.a. Stosownie do treści art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. organ wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W takiej sytuacji na podstawie art. 218 § 1-2 k.p.a. organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ posiada również kompetencję do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie (§ 2). Na podstawie art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służby zażalenie.
Postępowanie zaświadczeniowe cechuje się odrębnością od "typowego" postępowania jurysdykcyjnego. Po pierwsze, zaświadczenie uznaje się powszechnie za akt wiedzy, a nie woli organu, w związku z czym nie kreuje ono żadnych norm prawnych (por. J. Lang, "Zaświadczenia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego", "Organizacja, Metody, Technika", nr 2/1988, s. 14, oraz komentarz do art. 217 k.p.a. w: R. Hauser [red.], "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Warszawa 2023 r.). Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu rzeczy na podstawie posiadanych danych, w związku z czym kluczowa dla sensu instytucji zaświadczenia jest jego zgodność z rzeczywistym stanem faktycznym oraz prawnym (por. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 27/21, CBOSA).
Organ, prowadząc postępowanie zaświadczeniowe, powinien bazować przede wszystkim na wiadomościach wynikających z prowadzonych przezeń zbiorów danych bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, co wynika z brzmienia art. 218 § 1 k.p.a., a potwierdza zgodnie doktryna i orzecznictwo (por. komentarz do art. 218 k.p.a. w: B. Adamiak [red.], J. Borkowski [red.], "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Warszawa 2022 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Łd 3105/95, OSP z 1998 r.,
nr 6, poz. 106). Dopiero jeżeli organ uzna za konieczne uzupełnienie swojej wiedzy
w zakresie stanu faktycznego oraz prawnego, może zainicjować postępowanie wyjaśniające. Ma ono charakter ograniczony względem "zwykłego" postępowania dowodowego regulowanego w rozdziale IV k.p.a., ponieważ ma na celu jedynie usunięcie wątpliwości co do znanego organowi stanu rzeczy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, CBOSA).
Jak zasadnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2013r. (sygn. akt I OSK 1778/11, CBOSA), nie jest wtedy dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających ze zbiorów danych,
o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się również, że, jeżeli istnieje spór co do treści zaświadczenia, wydanie go zgodnie z żądaniem wnioskodawcy nie jest możliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 27 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1282/97, LEX nr 37646, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 743/20, CBOSA). W związku z powyższym organ powinien odmówić wnioskodawcy wydania zaświadczenia, jeżeli wniosek nie znajduje oparcia w danych przezeń posiadanych, tym bardziej w sytuacji, gdy przeprowadził postępowanie wyjaśniające.
Ograniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, co do ustalania stanu faktycznego lub prawnego skutkują możliwością rozstrzygania kwestii spornych
w tejże materii dopiero na etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego przed odpowiednim organem, w razie potrzeby również w postępowaniu sądowym przed sądem powszechnym zgodnie z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie dowodowe.
Przenosząc normy ogólne dotyczące postępowania zaświadczeniowego na grunt przepisów zaopatrzeniowych, komendant właściwego oddziału SG może zgodnie
z prawem wydać zaświadczenie wyłącznie wtedy, gdy nie zachodzą żadne wątpliwości co do zgodności twierdzeń, których potwierdzenia domaga się wnioskodawca, ze wzorcem porównania - danymi oraz ich zbiorami, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a., jak również informacjami powziętymi w toku postępowania wyjaśniającego.
W ocenie Sądu z akt sprawy wynika, że Organ I instancji poprawnie przeprowadził zarówno kwerendę własnej dokumentacji, jak również postępowanie wyjaśniające: po pierwsze, wziął pod uwagę wszystkie dane, jakimi dysponował on oraz jego jednostki organizacyjne, tzn. dokumentację zgromadzoną w Teczce Akt Osobowych Skarżącego, po drugie, zwrócił się do innych jednostek SG mogących posiadać dokumenty potwierdzające podejmowanie przez Skarżącego aktywności będących podstawą wydania zaświadczenia. Wszystkie powyższe czynności oraz ujawnione w ich toku dokumenty szczegółowo opisał w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia, w związku z czym w mniemaniu Sądu nie doszło do naruszenia norm postępowania wynikających z art. 217 § 1-2 k.p.a.
Zaświadczenie, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia trybowego, organ wydaje tylko wtedy, gdy wnioskodawca spełnia łącznie przesłanki przewidziane w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a-b rozporządzenia emerytalnego. Oznacza to, że funkcjonariusz ubiegający się o zaświadczenie w okresie objętym wnioskiem musiał zarówno nabyć uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika albo do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, jak również brać udział w działaniach bojowych SG w ramach obowiązków służbowych lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań. Powyższa wykładnia językowa została jednomyślnie przyjęta w orzecznictwie (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK [...] 7/15, oraz z 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 376/11, jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1293/21, CBOSA).
W całym okresie objętym wnioskiem nie można było uznać, aby Skarżący nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika, względnie antyterrorysty minera-pirotechnika, albo do udziału w działaniach bojowych SG.
Po pierwsze, w toku postępowania zaświadczeniowego nie ujawniono dokumentów potwierdzających nabycie przez Skarżącego uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika. Fakt, że Skarżący brała udział w działaniach bojowych SG (tzn. spełniła przesłankę określoną w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b in principio rozporządzenia emerytalnego), znajdujący potwierdzenie w aktach administracyjnych, nie jest równoznaczny z nabyciem ww. uprawnień (tzn. spełnienia przesłanki określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a in fine rozporządzenia emerytalnego).
Po drugie, dokumenty ujawnione w sprawie nie potwierdzają, aby Skarżący nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych SG. Ukończenie szkoleń w zakresie prowadzenia działań o charakterze specjalnym (tzn. spełnienie przesłanki określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b in fine rozporządzenia emerytalnego) nie jest tożsame z nabyciem ww. uprawnień (tzn. spełnienia przesłanki określonej w § 2 ust. 1 pkt 2
lit. a in principio rozporządzenia emerytalnego).
Organ prawidłowo wskazał, iż z brzmienia powyższych przepisów obowiązujących w okresie od dnia 1 czerwca 2005 r. do dnia 6 czerwca 2019 r. wynika, iż pierwszą przesłanką konieczną do uznania, że służba była pełniona bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu było posiadanie przez funkcjonariusza uprawnień i kwalifikacji, w tym także minera-pirotechnika do udziału w działaniach bojowych.
Kwestie uzyskiwania uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do wykonywania działań minersko-pirotechnicznych zostały uregulowane w decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG z 2007 r. nr 10 poz. 94 ze zm.) oraz zastępującym ją zarządzeniu nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG z 2009 r. nr 12 poz. 74 ze zm.).
W myśl § 11 ust. 1 cytowanej wyżej decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2007 r. po ukończeniu szkoleń specjalistycznych
i kursów doskonalących dotyczących rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych funkcjonariusze otrzymują certyfikaty stwierdzające uzyskane uprawnienia. Natomiast zgodnie z regulacjami zawartymi w zarządzeniu nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2009 r. funkcjonariusze po odbyciu szkoleń z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego bądź działań minersko-pirotechnicznych albo,; szkoleń instruktorsko metodycznych
z zakresu działań minersko-pirotechnicznych otrzymywali zaświadczenia uprawniające ich do wykonywania czynności określonych w tym zaświadczeniu, oraz w określonych przypadkach legitymacje.
W kontekście powyższych przepisów obowiązujących w okresie od dnia
1 czerwca 2005 r. do dnia 6 czerwca 2019 r. jedyną formą działań bojowych wówczas realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko-pirotechniczne. Kwestie uzyskania uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do wykonywania działań minersko - pirotechnicznych zostały uregulowane w decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2007 r.
w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego
i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 94) oraz w zastępującym ją zarządzeniu nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 74). W myśl przywołanych aktów prawnych uprawnienia z zakresu rozpoznania minersko - pirotechnicznego, nie są uprawnieniami równoznacznymi
z uprawnieniami antyterrorysty minera - pirotechnika. Warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej w bezpośrednim zwalczaniu terroryzmu przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawnień i rozszerzeniem katalogu działań bojowych jest nabycie uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera - pirotechnika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 781/14; LEK 1618134). Powyższe potwierdza również "stanowisko Zarządu Granicznego KGSG dotyczące podstaw podwyższania emerytur funkcjonariuszom SG wykonującym zadania minersko - pirotechniczne", zawarte w piśmie nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., zgodnie z którym zespoły minersko - pirotechniczne zajmują się rozpoznaniem i neutralizacją zagrożeń bombowych, przede wszystkim w komunikacji międzynarodowej, prowadzą działania antyterrorystyczne ukierunkowane na rozpoznawanie i przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmem bombowym i w związku z powyższym tylko uprawnienia minera - pirotechnika Straży Granicznej są tożsame z uprawnieniami antyterrorysty minera - pirotechnika.
We wnioskowanym okresie obowiązywały następujące akty prawne regulujące sposób oraz status działań specjalnych: Zarządzenie nr Z - [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2007 r.. Zarządzenie nr 58 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2010 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 48) oraz Zarządzenie nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 52 ze zm.). Działania specjalne, w odróżnieniu od działań minersko - pirotechnicznych, nie zostały włączone do katalogu działań bojowych. Dopiero Zarządzenie nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r. W sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 36) w § 2 piet 2 uregulowało pojęcie działań bojowych jako formę wykonywania działań specjalnych zakładającą możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Tym samym przed wejściem w życie Zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r., tj. przed dniem [...] września 2019 r.. jedyną formą działań bojowych realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko - pirotechniczne, co koresponduje z Zarządzeniem nr Z - 30 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2017 r. dot. wprowadzenia do stosowania w Straży Granicznej "Instrukcji prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych w Straży Granicznej".
Zarządzenie nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019r. weszło w życie w dniu 16 września 2019 r., zatem w myśl zasady lex retro non agit, akt prawa wewnętrznego nie może mieć zastosowania do oceny wnioskowanego okresu służby, pod kątem spełnienia przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...), przed dniem [...] września 2019 r.
Akty prawne obowiązujące w okresie do dnia [...] września 2019 r., nie definiowały pojęcia działań bojowych, co prowadzi do konkluzji, że realizowane wówczas przez por. rez. SG R. O. działania nie mieściły się w katalogu działań bojowych, z uwagi na nieposiadanie przez ww. uprawnień i kwalifikacji minera - pirotechnika.
Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).
Z powołanych przepisów wynika, że zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. nr 10, str. 58).
Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Co do zasady, wydawanie zaświadczeń jest oparte na danych posiadanych przez organ. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia bowiem jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. dla przykładu wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, Lex nr 1311429; z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12, Lex nr 1369011).
Postępowanie wyjaśniające ograniczone jest zatem do badania dokumentacji
o charakterze określonym w art. 218 § 1 K.p.a. ( zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1813/13, Lex nr 1956429).
Należy też podzielić pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 292/06 (publ. Lex nr 214079), że "jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe". Posiadane przez organ informacje nie mogą bowiem być uzupełnione przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (tak wyrok NSA z 16 września 2005 r. sygn. akt II OSK 36/05, publ. ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 64).
Jednocześnie Sąd stwierdza, wbrew poglądowi Skarżącego, że stosowanie przepisów dotyczących uprawnień funkcjonariuszy do zwiększonego świadczenia emerytalnego w związku z faktem służby pełnionej bezpośrednio w fizycznym zwalczaniu terroryzmu nie może abstrahować od wykładni gramatycznej i odbywać się według wykładni rozszerzającej, do czego w gruncie rzeczy zmierzają tezy skargi.
Należy wskazać przy tym na obowiązujący prymat wykładni językowej
w zestawieniu z innymi możliwymi do zastosowania metodami wykładni wynika między innymi z faktu, iż język, jego słowa i gramatyka jest jedynym nośnikiem informacji
o woli prawodawcy, formą przekazu trafiającego do adresatów norm prawnych; poza tym prawo dociera do adresata w postaci tekstu przepisów prawnych i mogą one oczekiwać, że ich obowiązki czy uprawnienia są kształtowane treścią aktu prawnego. Podkreślenia wymaga, że prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. systemową i celowościową jest niesporny tak w doktrynie, jak
i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jednocześnie przyjmuje się, że w tylko w wyjątkowych sytuacjach wolno odstąpić od literalnego znaczenia przepisu (por. L. Morawski: Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 20 i nast.) . Może to mieć miejsce, gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności
z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. K 25/99, OTK Zb.Urz. 2000, nr 5, poz. 141 oraz wyroki Sądu Najwyższego z 8 stycznia 1993 r., III ARN 84/92, OSNC 1993, nr 10, poz. 183, z 8 maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7, uchwały z 3 listopada 1997 r., III ZP 38/97, OSNAPiUS 1998, nr 8, poz. 234, z 8 lutego 2000 r., I KZP 50/99, OSNKW 2000, nr 3-4, poz. 24 i uchwała składu siedmiu sędziów z 25.04.2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 1).
Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym może to uczynić, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Końcowo Sąd zauważa, że wniosek dotyczący uproszczonego charakteru postępowania wyjaśniającego w sprawach wydawania zaświadczeń i jego pomocniczej roli przy ustalaniu treści zaświadczenia, wynika z literalnej wykładni art. 218 § 2 k.p.a., który daje organowi wyłącznie możliwość, ale nie obliguje, do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, i to nie w niezbędnym, ale koniecznym zakresie.
Implikacją powyższego jest to, że organ, w celu ustalenia danych niezbędnych do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę, nie jest uprawniony do stosowania wprost szczegółowych przepisów k.p.a., a zwłaszcza przepisów
o postępowaniu dowodowym. Główną rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia pełnią bowiem dane z ewidencji, rejestrów i zbioru dokumentów będących w posiadaniu organu właściwego do wydania zaświadczenia. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu.
W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie oceniony został w sposób właściwy, z uwzględnieniem specyfiki postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń. Organy wydając postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącego treści, podjęły wszelkie niezbędne czynności mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, opierając swoje rozstrzygnięcia na posiadanej dokumentacji, która nie dała podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącego treści.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.