II SA/Wa 1610/23

II SA/Wa 1610/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski /sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska
Joanna Kube /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OZ 163/24 - Postanowienie NSA z 2024-07-18
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części i poprzedzającą ją decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151 art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2015 poz 1800
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] odmawiającą udostępnienia treści umowy rocznej z dnia [...] marca 2022 r. o świadczenie usług publicznych w zakresie międzywojewódzkich i międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich w okresie [...].01.2022 r. – [...].12.2022 r.; 2. uchyla decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy udostępnienia treści umowy wskazanej w pkt 1 wyroku; 3. oddala skargę w zakresie odmowy udostępnienia załącznika nr 2 "Plan Finansowy" do umowy wskazanej w pkt 1 wyroku; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Fundacji "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] odmawiającą Fundacji [...] z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca") udostępnienia informacji publicznej.
Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych:
Skarżąca wnioskiem z dnia [...] grudnia 2022 r. wystąpiła do Ministerstwa Infrastruktury o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii umowy rocznej
o świadczenie usług publicznych w zakresie międzywojewódzkich kolejowych przewozów pasażerskich w okresie [...].01.2022 r. – [...].12.2022 r. wraz z załącznikami oraz kopii Umowy rocznej o świadczenie usług publicznych w zakresie międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich w okresie [...].01.2022 r. – [...].12.2022 r. wraz z załącznikami.
Decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] Minister Infrastruktury, powołując się na art. 16 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p.", odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym treści umowy rocznej
o świadczenie usług publicznych w zakresie międzywojewódzkich i międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich w okresie [...].01.2022 r. – [...].12.2022 r. zawartej pomiędzy Ministrem Infrastruktury a "PKP [...]" S.A., dalej "Spółka", w dniu [...] marca 2022 r., dalej "Umowa Roczna", wraz z załącznikiem nr 2 "Plan Finansowy".
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Organ wyjaśnił, że tajemnica przedsiębiorcy nie posiada w systemie prawa polskiego definicji legalnej i nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem tajemnicy przedsiębiorstwa, które zostało uregulowane w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233), dalej "u.z.n.k.". W orzecznictwie tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się w oparciu o definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach jest rozumiana szerzej.
Minister Infrastruktury wyjaśnił dalej, że definicja tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. i zgodnie z treścią tego przepisu, obowiązującą od dnia 4 września 2018 r., przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Odwołując się do orzecznictwa organ wskazał, że aby w danej sytuacji można było objąć informację tajemnicą przedsiębiorcy, muszą zostać spełnione zarówno przesłanka formalna, jak też materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Poufność danych może zostać zamanifestowana przez przedsiębiorcę zarówno w sposób wyraźny, jak i w sposób dorozumiany. Przesłanka materialna (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, stanowiący know-how przedsiębiorcy) jest spełniona z kolei wówczas, jeżeli określone informacje ze swojej istoty dotyczą kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. Informacje takie nie muszą mieć przy tym wysokiej wartości dla przedsiębiorcy, bowiem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarcza, aby miały przynajmniej minimalną wartość.
W odniesieniu do przesłanek pozwalających uznać dane informacje za tajemnicę przedsiębiorstwa, w ocenie organu, Spółka podejmuje działania niezbędne do zachowania ich w poufności. Umowę Roczną wraz z załącznikiem nr 2 opatrzono klauzulą "Tajemnica Przedsiębiorstwa "PKP [...]" S.A. nr [...]". Ponadto, informacje zawarte w Umowie Rocznej w powyższym zakresie nie zostały ujawnione poprzez podanie ich do wiadomości publicznej i ma do nich dostęp jedynie ograniczone grono pracowników Spółki oraz Ministerstwa Infrastruktury, jako organizatora przewozów i zarazem strony tej umowy. Żadna ze stron Umowy Rocznej dotychczas nie udostępniła ww. dokumentów, ani też informacji w nich zawartych, za wyjątkiem opublikowanych przez Ministerstwo Infrastruktury w Biuletynie Informacji Publicznej. Ponadto Spółka przyjęła szczegółową procedurę postępowania z informacjami stanowiącymi tajemnicę przedsiębiorstwa w "PKP [...]" S.A., w której określiła jednolite zasady bezpiecznego postępowania z informacjami stanowiącymi tajemnicę przedsiębiorstwa, w tym zasady ich udostępniania i przetwarzania oraz zasady bezpieczeństwa osobowego, fizycznego
i teleinformatycznego.
Minister Infrastruktury zwrócił uwagę, że w Umowie Rocznej w pkt 5 znajduje się klauzula o poufności, na podstawie której "Strony Umowy są zobowiązane traktować treść niniejszej Umowy Rocznej oraz informacje zawarte w Załączniku nr 2 do niniejszej Umowy jako tajemnicę przedsiębiorstwa "PKP [...]" S.A., w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji Strony nie użyją tych informacji do innych celów niż związanych z realizacją niniejszej Umowy i nie ujawnią ich osobom trzecim bez pisemnej zgody drugiej strony". Dodatkowo organ wskazał, że
w Umowie Ramowej o świadczenie usług publicznych w zakresie międzywojewódzkich
i międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich zawartej z "PKP [...]" S.A. w dniu [...] grudnia 2020 r., na podstawie której zawarta została Umowa Roczna, klauzula poufności brzmi: "żadna ze Stron nie ujawni osobie trzeciej jakichkolwiek informacji, które mogła uzyskać w związku z wykonywaniem niniejszej Umowy Ramowej i danej Umowy Rocznej, o ile informacje te nie zostały podane do wiadomości publicznej bez naruszenia przez daną Stronę jej obowiązków wynikających z niniejszego punktu".
Organ podniósł dalej, że żadna ze stron Umowy Rocznej dotychczas nie udostępniała dokumentów, o których udostępnienie wystąpiła skarżąca. Natomiast Minister Infrastruktury, jako strona tej umowy zobowiązany jest do przestrzegania jej postanowień, w tym tych dotyczących poufności. Spółka w piśmie z dnia 8 grudnia
2022 r. nie wyraziła zgody na ujawnienie informacji objętych klauzulą "Tajemnica Przedsiębiorstwa "PKP [...]" S.A., przedstawiając do swojego oświadczenia stosowne uzasadnienie.
Następnie organ stwierdził, że sam układ i zawartość poszczególnych części Umowy Rocznej stanowi know-how Spółki objęty tajemnicą przedsiębiorcy. Spółka wykorzystuje nabytą wiedzę oraz doświadczenie w zakresie wykonywania przewozów międzywojewódzkich i międzynarodowych w celu tworzenia jak najbardziej efektywnych i wyczerpujących postanowień poszczególnych umów rocznych. Co więcej, treść Umowy Rocznej odnosi się w wielu punktach do postanowień umowy ramowej zawartej pomiędzy Spółką a Ministrem Infrastruktury na okres 2021-2030, której treść także stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki.
W dalszej kolejności organ wskazał, że niektóre informacje na temat Umowy Rocznej są udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej. Minister Infrastruktury
w odpowiedzi na interpelację nr [...] poinformował, że: "Na podstawie Umowy Ramowej o świadczenie usług publicznych w zakresie międzywojewódzkich i międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich na lata 2021-2030 minister właściwy do spraw transportu zawarł z PKP [...] SA Umowę roczną na 2021 r., w ramach której Rekompensata za realizację usług przewozowych wynosi 861 mln zł. Umowa ta obejmuje część Rocznego Rozkładu Jazdy 2021/2022, tj. od [...] do [...] grudnia 2021 r. Planowane jest zawarcie z operatorem Umowy Rocznej obejmującej kolejowe przewozy międzywojewódzkie i międzynarodowe zamówione przez Ministra Infrastruktury w ramach RRJ 2021/2022. Rekompensata w ramach nowej Umowy rocznej wyniesie 1196,9 min zł (wzrost o 39% w stosunku do roku 2021)".
Minister Infrastruktury zwrócił uwagę, że z treści odpowiedzi na interpelację można już uzyskać następujące informacje na temat Umowy Rocznej: strony umowy, przedmiot umowy, czas obowiązywania umowy oraz wysokość rekompensaty w 2022 roku. Odpowiedzi na interpelacje poselskie są zamieszczane na stronie https://www.sejm.gov.pl/ stanowiącej część Biuletynu Informacji Publicznej (BIP). Interpretując zaś a contrario art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna udostępniona
w BIP nie jest udostępniana na wniosek. Co więcej, Minister Infrastruktury publikuje corocznie w BIP sprawozdanie zbiorcze dotyczące zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych w zakresie międzywojewódzkich i międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich, w którym informuje o wykonaniu umowy rocznej oświadczenie usług publicznych w zakresie międzywojewódzkich i międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich ze Spółką za poprzedni rok.
Organ stwierdził, że Spółka wykonuje zadania o charakterze użyteczności publicznej w zakresie transportu publicznego, które są dotowane z budżetu państwa na podstawie ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1343 i 2666). Jednocześnie podmiot ten, jako spółka prawa handlowego działa na rynku kolejowym, a którym funkcjonują również inne podmioty prowadzące działalność wobec niego konkurencyjną. "PKP [...]" S.A. działa na rynku przewozu osób, w tym podlega silnej konkurencji ze strony przewoźników kolejowych, drogowych
i lotniczych. Zdaniem organu udostępnienie informacji z zakresu funkcjonowania Spółki mogłoby zagrozić jej prawidłowemu funkcjonowaniu.
Minister Infrastruktury podniósł, że zapisana w Umowie Rocznej struktura kosztowa i przychodowa przedsiębiorcy czy też w szczególności metody prowadzonej przez niego działalności stanowią bardzo cenną informację. Informacje takie przekładać się bowiem mogą w szczególności na poziom cen oferowanych przez przedsiębiorcę - np. w postępowaniach przetargowych, w których często przedsiębiorcy konkurują między sobą właśnie ceną usługi, na której poziom wpływa oczywiście m.in. struktura kosztowa, jak i prognozy co do jej dalszego rozwoju. W związku z tym, w sytuacji, w której upubliczniono by wrażliwe biznesowo informacje, np. odnoszące się do lub chociażby pozwalające wnioskować o strukturze kosztowej Spółki, czy też wewnętrznych metodach, zasobach i procesach, a także o jego prognozach, zakładanych przychodach itp., inni przewoźnicy zyskaliby znaczącą przewagę konkurencyjną wobec Spółki. Konkurując ze Spółką w przetargu - mieliby oni pełną informację na jej temat (jednak bez jakiejkolwiek wzajemności). W tej sytuacji Spółka znalazłby się od razu w gorszej pozycji od swoich konkurentów (którzy mając pełną informację na temat szczegółów, w tym finansowych, wiedzieliby, jakie ceny zaoferować), co wypaczyłoby zupełnie ideę konkurencji. W tej sytuacji pozycja wyjściowa Spółki byłaby niemal "automatycznie" gorsza niż jego konkurentów. Informacje takie stanowią wręcz podręcznikowy przykład tajemnicy przedsiębiorstwa i są chronione przez przedsiębiorców działających nie tylko na rynku przewozów pasażerskich koleją, ale także przedsiębiorców w ogóle.
Dalej organ zwrócił uwagę, że w postanowieniach Umowy Rocznej uregulowano kwestię wykonywania przewozów w roku budżetowym 2022. Niektóre postanowienia Umowy Rocznej wskazują na przedmiot Umowy Rocznej, który został już udostępniony w BIP, dlatego w tym zakresie informacja publiczna nie podlega udostępnieniu na wniosek. Umowa Roczna zawiera także szczegółowe postanowienia na temat sposobu jej wykonywania przez Spółkę. Informacje zawarte w tych postanowieniach stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki, ponieważ zostały one wypracowane w toku długoletniej praktyki wykonywania przewozów międzywojewódzkich i międzynarodowych oraz zawierają szereg rozwiązań dotyczących zasad wdrożenia i wykonywania Umowy Ramowej, która objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa Spółki. Rozwiązania w tym zakresie dotyczą m.in.: obowiązku i zasad przygotowywania informacji na temat zestawień składów pociągów i usług gastronomicznych, metodologii badań rynkowych
i sposobu dystrybucji biletów na przejazdy.
W ocenie organu ujawnienie tych informacji umożliwi podmiotom konkurującym ze Spółką poznanie powyższych, szczegółowych rozwiązań w zakresie realizacji Umowy Ramowej, chronionej tajemnicą przedsiębiorcy, stanowiący know-how Spółki wypracowany przez wiele lat świadczenia przewozów pasażerskich, czym doprowadzi do pogorszenia sytuacji rynkowej Spółki i pozycji negocjacyjnej w przyszłych postępowaniach zamówieniowych.
Następnie Minister Infrastruktury wskazał, że postanowienia Umowy Rocznej zawierają informacje na temat Planu Finansowego. Postanowienie dotyczące Planu Finansowego zawierają informacje na temat zawartości Załącznika nr 2 do Umowy Ramowej (Plan Finansowy) oraz możliwości jego modyfikacji, czym wiąże się nieodłącznie z danymi finansowymi zawartymi w Załączniku nr 2 do Umowy Rocznej. Załącznik nr 2 przedstawia szczegółowy wykaz kosztów, przychodów i pracy eksploatacyjnej w podziale na każdy pociąg objęty umową. Organ uznał, że takie dane finansowe posiadają istotną wartość gospodarczą, a ich ujawnienie może negatywnie wpłynąć na pozycję Spółki na rynku. Dane w zakresie deficytu finansowego danego pociągu, kursującego na określonej trasie i w określonym terminie, mogą dostarczać między innymi informacje o popycie na daną usługę przewozową i wpływać na decyzję innego przewoźnika o ewentualnym uruchomieniu przewozów na tej trasie. Plan finansowy stanowi dane strategiczne Spółki, które mogą zostać wykorzystane przez inny podmiot działający na rynku lub planujący rozwinąć działalność przewozową.
Ponadto organ wskazał że rekompensata za świadczone usługi przewozu jest wypłacana Spółce ze środków budżetu państwa w formie dotacji celowej. Minister podkreślił, że informacja na temat szacowanej wysokości rekompensaty za 2022 rok została już udostępniona w BIP. Co więcej, Minister Infrastruktury publikuje corocznie informację na temat rzeczywistej wysokości rekompensaty dla Spółki w sprawozdaniu zamieszczanym w Biuletynie Informacji Publicznej. Tym samym, Minister Infrastruktury realizuje zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi w sposób określony
w art. 34 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634, z późn. zm.), dalej "u.f.p."
Minister Infrastruktury uznał, że postanowienia Umowy Rocznej zawierają również tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki w postaci know-how na temat konstruowania procedur modyfikacji Umowy Rocznej wynikającej m.in. ze zmian rozkładu jazdy w trakcie trwania umowy. Zdaniem organu jeżeli tajemnica przedsiębiorstwa Spółki w tym zakresie zostanie publicznie udostępniona, podmioty konkurencyjne Spółki będą mogły wykorzystać treść takich postanowień umownych do konstruowania mechanizmów dostosowania zasad świadczenia usług przewozowych w razie zmian niezależnych od stron, co zagrozi przewadze rynkowej Spółki uzyskanej dzięki wiedzy i doświadczeniu w zakresie wykonywania przewozów kolejowych. Część postanowień Umowy Rocznej zawiera postanowienia regulujące czas obowiązywania Umowy Rocznej, która to została już udostępniona publicznie w Biuletynie Informacji Publicznej. Informacją już udostępnioną jest w szczególności postanowienie o tym, że Umowa Roczna została zawarta na okres od [...] stycznia 2022 roku do [...] grudnia 2022 roku.
W ocenie Ministra Infrastruktury wymienione powyżej informacje stanowią dla Spółki istotną wartość gospodarczą. Obejmują one całokształt doświadczeń i wiedzy przydatnej do prowadzenia przedsiębiorstwa przewozowego. Tego typu dane nie są upubliczniane przez innych przewoźników, w tym kolejowych, a ich ujawnienie mogłoby spowodować wykorzystanie danych przez konkurujących ze Spółką przewoźników zarówno kolejowych, drogowych, jak i lotniczych. W konsekwencji naruszony zostałby ważny interes Spółki. Brak wiedzy po stronie Spółki w zakresie tego typu danych dotyczących innych przewoźników przy jednoczesnym udostępnieniu takich danych do wiadomości publicznej przez Spółkę stanowiłoby dla jej konkurentów źródło przewagi konkurencyjnej, w tym dałoby im korzyść przez zaoszczędzenie wydatków na pozyskanie danych rynkowych lub zwiększenie zysków i umożliwiłoby im dostosowanie swoich strategii do działalności Spółki. Treść Umowy Rocznej jako całość opisuje poszczególne założenia przedstawione szczegółowo w załącznikach do umowy, w tym w załączniku nr 2, który został również objęty tajemnicą przedsiębiorstwa. W treści umowy przedstawione zostały m. in. kwestie dotyczące finansowania realizacji zadania. W związku z tym, treść tej umowy jako całość powinna zostać objęta tajemnicą przedsiębiorstwa ponieważ jej ujawnienie może wpływać negatywnie na pozycję Spółki na rynku i naruszać interesy przedsiębiorcy.
Organ stwierdził, że Spółka ma prawo i obowiązek zabezpieczać własne interesy, nie tylko majątkowe, ale również gospodarcze. Treść Umowy Rocznej i Załącznika nr 2, o udostępnienie których wystąpiła skarżąca, niewątpliwie stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje mające wartość gospodarczą, co do których Spółka podjęła niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Analiza przeprowadzona przez organ potwierdziła, że oświadczenie Spółki o nieujawnianiu poszczególnych dokumentów jest w pełni uzasadnione.
Minister Infrastruktury wyjaśnił, że podejmując decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznych objętych tajemnicą przedsiębiorstwa Spółki wziął również pod uwagę specyfikę sektora kolejowego w Polsce, a zwłaszcza stopień liberalizacji i tempo rozwoju rynku kolejowych przewozów pasażerskich, przede wszystkim w zakresie międzywojewódzkich i międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich, na którym Spółka świadczy swoje usługi przewozowe. Rynek ten dopiero zaczyna się otwierać na nowych przewoźników kolejowych (polskich i zagranicznych), którzy dążąc do poprawy swojej pozycji mogliby wykorzystać informacje stanowiące istotną wartość gospodarczą Spółki i w uprzywilejowany sposób wzmocnić swoją pozycję rynkową kosztem pogorszenia jej sytuacji na rynku usług przewozowych. Dokumenty, które zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa Spółki dotyczą bowiem przede wszystkim sposobu planowania kosztów i przychodów w ramach usług przewozowych, szczegółowego sposobu ustalania wysokości rekompensaty za usługi i sposobu przeprowadzania badań marketingowych w celu poprawy oferty przewozowej.
Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że powołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy orzeczenia sądów administracyjnych wydane zostały w innym stanie faktycznym. Wskazał, że nie można zgodzić się z oceną skarżącej, iż wystąpienie przez organ do Spółki z prośbą o zajęcie stanowiska w niniejszej sprawie po wpłynięciu wniosku
o udostępnienie informacji publicznej "stanowi zbyt daleko idącą ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa i stoi w sprzeczności z zasadą jawności". Zdaniem organu nie można odmawiać PKP [...] S.A., której tajemnica przedsiębiorstwa jest zawarta we wnioskowanej informacji, możliwości wyrażenia swojego stanowiska w sprawie.
Organ wskazał również, że nie neguje przy tym wagi zasady jawności w zakresie gospodarowania środkami publicznymi, jednak nie zgadza z kategorycznym stwierdzeniem skarżącej, że "jawność w zakresie gospodarowania środkami publicznymi jest nadrzędna w stosunku do tajemnicy przedsiębiorcy". Tajemnica przedsiębiorcy jest składnikiem przedsiębiorstwa, które przedsiębiorca wykorzystuje do wykonywania działalności gospodarczej. Wolność działalności gospodarczej jest jedną z fundamentalnych zasad wyrażonych w art. 20 i 22 Rozdziału I Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ochronę wolności działalności gospodarczej ustawodawca wyraźnie przewidział w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ograniczając w tym zakresie prawo do informacji publicznej. Jednoznaczne brzmienie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest wiążące dla organu w przypadku stwierdzenia istnienia tajemnicy przedsiębiorcy i skutkuje obowiązkową odmową udostępnienia informacji publicznej objętych tą tajemnicą.
Odnosząc się do stwierdzenia skarżącej, że prawo co do zasady wyklucza zawieranie klauzul wyłączających jawność umów finansowanych ze środków publicznych organ zauważył, że skarżąca nie przywołuje żadnego przepisu prawa na potwierdzenie swojego twierdzenia. W ocenie organu, skarżąca nawiązuje w tym fragmencie wniosku do art. 35 u.f.p., zgodnie z którym "klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa". Ustawodawca tym samym, identycznie jak na gruncie u.d.i.p., również na gruncie u.f.p. przewidział gwarancję swobody działalności gospodarczej poprzez ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa. Jednocześnie oczywiste w świetle art. 35 u.f.p. jest, że klauzula poufności zawarta w Umowie rocznej odnosi się do informacji "organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy". Zarówno bowiem przesłanka formalna, jak i materialna, zostały w powyższym zakresie spełnione.
Organ odniósł się również do zarzutu skarżącej dotyczącego tego, że nie przeprowadzono oceny proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji. Zdaniem organu powyższe twierdzenie nie znajduje jednak oparcia w normie wyrażonej przez ustawodawcę w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie ze zdaniem 1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p.: "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy". Organ ma więc obowiązek, a nie jedynie możliwość zastosowania tego ograniczenia, jeżeli zidentyfikuje, że dana informacja publiczna, której dotyczy wniosek
o jej udostępnienie, stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. W tym zakresie organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 3056/15.
Minister stwierdził również, że niezależnie od jej struktury własnościowej Spółka jest przedsiębiorcą, którego tajemnica jest chroniona na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten nie zawiera wyłączenia w stosunku do spółek Skarbu Państwa. Zdaniem organu argumenty skarżącej w tym zakresie nie mają więc żadnego oparcia w przepisach obowiązującego prawa.
Dalej Minister Infrastruktury odniósł się do zarzutu negującego stanowisko organu wskazującego, że ujawnienie przez organ wnioskowanej informacji może doprowadzić do uzyskania przez innych przewoźników znaczącej przewagi konkurencyjnej wobec Spółki. Zdaniem skarżącej Umowa roczna dotyczy przewozów dotowanych, a nie komercyjnych, a "konkurencja w tym zakresie nie jest dopuszczona po zawarciu stosownych umów". Organ zwrócił jednak uwagę, że choć inne podmioty nie mogą konkurować ze Spółką w tym zakresie do czasu zakończenia obowiązywania Umowy Ramowej zawartej na lata 2021-2030, to uzyskanie przez te podmioty takich informacji, jak te, o których udostępnienie wnioskuje skarżąca w niniejszej sprawie, może w sposób niezgodny z zasadami uczciwej konkurencji ułatwić im złożenie w innym przetargu oferty np. o wiele korzystniejszej od oferty Spółki. W ocenie Ministra nie sposób przy tym pominąć tu oczywistego faktu, że Spółka nie będzie w takiej sytuacji dysponować wiedzą na temat pozostałych oferentów (swoich konkurentów) analogiczną do zakresu informacji, jakie ci oferenci (konkurenci) będą posiadać na temat Spółki, co doskonale ukazuje, dlaczego tajemnica przedsiębiorstwa Spółki musi podlegać ochronie przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Ponadto organ odniósł się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania podnosząc, że do uchybień tych nie doszło.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie i rozszerzenie w sposób niedopuszczalny pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy na informacje nią nieobjęte, tj. na dane zawarte w umowie na wykonywanie kolejowych przewozów pasażerskich oraz w załączniku nr 2 do tej umowy, podczas gdy informacje tam zawarte nie stanowią informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą;
2) art. 5 ust. 3 u.d.i.p. poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej w zakresie dotyczącym innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, podczas gdy nie można ograniczać dostępu do informacji w sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy innych podmiotów wykonujących zadania publiczne w zakresie tych zadań lub funkcji;
3) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że istnienie tajemnicy przedsiębiorcy wyklucza prawo dostępu do informacji publicznej, podczas gdy ustalenie wystąpienia w sprawie tajemnicy przedsiębiorcy może wyłącznie prowadzić do ograniczenia prawa do informacji publicznej po uprzednim dokonaniu oceny stopnia ograniczenia tegoż prawa do informacji publicznej;
4) art. 11 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a., w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i nieprzekonujące uzasadnienie decyzji, podczas gdy organ administracji publicznej powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy, w szczególności powinien uzasadnić dlaczego przedmiotowa informacja nie może być udostępniona i jaki charakter mają informacje zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa;
5) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczenie rozpoznania sprawy do kontroli wydanej uprzednio decyzji, podczas gdy działanie organu odwoławczego jest działaniem merytorycznym, a nie jedynie kontrolnym.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2023 r.;
2) zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów częściowo zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do informacji obejmuje dostęp do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych
w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust 1 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Otwarty katalog desygnatów odnośnego pojęcia zawiera art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W niniejszej sprawie jest bezsporne to, że Minister Infrastruktury, jako organ władzy publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Bezsporne jest również to, że żądane przez stronę skarżącą informacje stanowią informację publiczną.
Istota sporu sprowadza się do tego, czy żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i zachodzą podstawy do odmowy ich udostępnienia na podstawie tego przepisu.
Tajemnica przedsiębiorcy nie została zdefiniowana w ustawie o dostępie do informacji publicznej, toteż wyprowadza się ją z definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Zgodnie z tym przepisem przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Uznanie określonej informacji za objętą tajemnicą przedsiębiorstwa zależy od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek – formalnej i materialnej. Przesłanka formalna dotyczy podjętych przez przedsiębiorcę konkretnych działań w celu zachowania poufności informacji. Nie jest zatem wystarczające przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że dane te mają charakter poufny, ale konieczne jest wykazanie faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę poufności danych. Przesłanka materialna odnosi się natomiast do treści informacji (danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą), których ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 30 grudnia
2019 r., II SA/Rz 1266/19, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oba te elementy - przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa - mają charakter obiektywny. Stwierdzenie ich istnienia nie może opierać się wyłącznie na przekonaniu samego przedsiębiorcy, wymaga odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zatem zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej w poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. np. wyroki NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15; z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 197/20). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.
Oparcie decyzji na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z powołaniem na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga wykazania, że istnienie tej tajemnicy jest rzeczywiste i niewątpliwe. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. by odnosiła się do prowadzonej działalności gospodarczej i była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych. Niewątpliwie w przypadku kolizji prawa do tajemnicy przedsiębiorcy
z prawem do informacji publicznej nie można przyjąć a limine, że prawo przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy ma zawsze pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy z uwagi na ochronę innych zasad i wartości konstytucyjnych może być przedmiotem ingerencji. Wkraczanie w tę sferę musi być jednak dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), ZNSA 1/2014, s. 23).
W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 191/13 wskazał, iż kontrola sądowa podejmowanych działań w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, musi być pełna, a zatem musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. Ewentualne przedstawienie sądowi administracyjnemu dokumentów, których udostępnienia odmawia się wnioskodawcy, nie oznacza, że strona będzie mogła się z nimi zapoznać w ramach prawa do przeglądania akt sprawy w sądzie. W przypadku, w którym istota sporu sprowadza się do odmowy udostępnienia konkretnych dokumentów (w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej), dokumenty te nie podlegają udostępnieniu zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego. Realizując powyższy obowiązek Sąd zapoznał się z treścią Umowy Rocznej oraz Załącznikiem nr 2 do tej umowy.
Odnośnie przesłanki formalnej pozwalającej na uznanie wnioskowanych przez skarżącą informacji za tajemnicę przedsiębiorcy organ prawidłowo uznał, że
w przypadku Umowy Rocznej oraz załącznika nr 2 do tej umowy przesłanka ta została spełniona.
W tym względzie należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że w Umowie Rocznej zawarta jest klauzula poufności. Wynika z niej, że tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki stanowi treść tej umowy oraz Załącznik nr 2. Ponadto Umowa Roczna wraz z załącznikiem nr 2 opatrzona jest klauzulą "Tajemnica Przedsiębiorstwa "PKP [...]" S.A. nr [...]. Organ nadto wskazał, że informacje zawarte w Umowie nie zostały ujawnione poprzez podanie ich do wiadomości publicznej i ma do nich dostęp jedynie ograniczone grono pracowników Spółki oraz Ministerstwa Infrastruktury, jako organizatora przewozów i zarazem strony tej umowy.
Stwierdzić zatem należy w przypadku Umowy Rocznej można uznać, że Spółka podjęła konkretne działania w celu zachowania poufności co do jej treści oraz Załącznika nr 2.
Prawidłowo organ również uznał, że Załącznik Nr 2 "Plan Finansowy" do Umowy Rocznej zawiera dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy i w tym zakresie Sąd oddalił skargę. Słusznie organ zauważa, że Załącznik nr 2 "Plan Finansowy" do Umowy Rocznej na 2022 r. przedstawia szczegółowy wykaz kosztów, przychodów i pracy eksploatacyjnej w podziale na każdy pociąg objęty umową. Sąd podziela ocenę organu, że dane
w zakresie deficytu finansowego danego pociągu, kursującego na określonej trasie
i w określonym terminie, mogą dostarczać między innymi informacje o popycie na daną usługę przewozową i wpływać na decyzję innego przewoźnika o ewentualnym uruchomieniu połączń na tej trasie. Jak słusznie organ wskazuje Spółka aktualnie konkuruje nie tylko z przewoźnikami kolejowymi, ale także drogowymi i lotniczymi. Plan finansowy zawarty w Załączniku nr 2 można zatem uznać za dane strategiczne Spółki, które mogą zostać wykorzystane przez inny podmiot działający na rynku lub planujący rozwinąć działalność przewozową. Prawidłowa jest zatem ocena, że dane, jakie zawiera Załącznik nr 2 do Umowy Rocznej finansowe posiadają istotną wartość gospodarczą,
a ich ujawnienie może negatywnie wpłynąć na pozycję Spółki na rynku.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja w tym zakresie nie narusza prawa. Oparta ona została na prawidłowej analizie treści żądanych przez skarżącą informacji. Organ dokonał rzetelnej oceny treści Załącznika nr 2 do Umowy Rocznej pod kątem konieczności uznania go za tajemnicę przedsiębiorstwa, zaś ocena ta znalazła należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarga w tej części podlegała zatem oddaleniu.
Zdaniem Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie w pozostałej części, tj.
w zakresie, w jakim w oparciu o wydane w sprawie decyzje organ odmówił udostępnienia skarżącej treści Umowy Rocznej. Organ nie wykazał bowiem w sposób przekonujący, że sama Umowa Roczna zawiera dane, które mają istotną wartość gospodarczą dla Spółki.
Zdaniem organu sam układ i zawartość poszczególnych części Umowy Rocznej stanowi know-how Spółki. Tajemnicę przedsiębiorcy miała by zatem stanowić m.in. nie tylko sama treść umowy, ale także jej układ. Organ jednak nie wykazał w żaden sposób, dlaczego tenże układ przedmiotowej umowy stanowi sam w sobie wartość gospodarczą. Organ w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2023 r. wskazał jedynie, że "Spółka wykorzystuje nabytą wiedzę oraz doświadczenie w zakresie wykonywania przewozów międzywojewódzkich i międzynarodowych w celu tworzenia jak najbardziej efektywnych i wyczerpujących postanowień poszczególnych umów rocznych. Co więcej, treść Umowy Rocznej na 2022 r. odnosi się w wielu punktach do postanowień umowy ramowej zawartej pomiędzy Spółką a Ministrem Infrastruktury na okres 2021-2030, której treść także stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki." Argument ten nie nawiązuje jednak do żadnych konkretnych postanowień Umowy Rocznej. Organ nie wyjaśnia na czym miałby polegać oryginalność rozwiązań przyjętych w Umowie Rocznej. Trudno
w tej sytuacji uznać, że Umowy Roczna z samego tego względu miałby mieć istotną wartość gospodarczą dla Spółki. Sąd tej wartości zaś w tym zakresie nie dostrzega.
Podobnie należy ocenić argument organu wskazujący, że postanowienia Umowy Rocznej "zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki w postaci know-how na temat konstruowania procedur modyfikacji Umowy Rocznej na 2022 r. wynikającej m.in. ze zmian rozkładu jazdy w trakcie trwania umowy." W tym zakresie organ również nie wykazał w sposób przekonujący, iż przyjęte w przedmiotowej umowie rozwiązania odnoszące się do sposobu jej modyfikacji wymagają zachowania ich w poufności. Tego rodzaju argumentacja ma charakter ogólnikowy, nieodnoszący się w żaden sposób do konkretnych zapisów zawartych w umowie. Trudno w tej sytuacji uznać, że ujawnienie tego typu danych mogłoby negatywnie wpłynąć na pozycję Spółki na rynku.
Nie przekonująca jest również argumentacja organu wskazująca na to, że zawarte w Umowie Rocznej postanowienia, w których uregulowano kwestie wykonywania przewozów w roku budżetowym 2022 stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. W tym zakresie organ w decyzji z dnia [...] lutego 2023 r. wskazuje, że "Informacje zawarte w tych postanowieniach stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki, ponieważ zostały one wypracowane w toku długoletniej praktyki "PKP [...]" S.A. wykonywania przewozów międzywojewódzkich i międzynarodowych oraz zawierają szereg rozwiązań dotyczących zasad wdrożenia i wykonywania Umowy Ramowej, która objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa Spółki. Rozwiązania w tym zakresie dotyczą m.in.: obowiązku i zasad przygotowywania informacji na temat zestawień składów pociągów i usług gastronomicznych, metodologii badań rynkowych i sposobu dystrybucji biletów na przejazdy."
Przede wszystkim należy zauważyć, że w Umowie Rocznej w części dotyczącej "Informacja na temat zestawień składów pociągów i usług gastronomicznych" - pkt 1.4, "Badania marketingowe" - pkt 1.5, "Dystrybucja biletów" – pkt 1.7, zawarte są dosyć ogólne informacje, w których, zdaniem Sądu, trudno dostrzec istotnej wartości gospodarczej dla Spółki. Przy tak lakonicznej argumentacji organu w tym zakresie trudno przyjąć, że istotnie ujawnienie tych danych mogłoby negatywnie wpłynąć na konkurencyjność Spółki. Ponadto postanowienia Umowy Rocznej w tych częściach odsyłają do odpowiednich załączników do Umowy, które nie są objęte klauzulą poufności i które zostały udostępnione skarżącej.
Zdaniem Sądu organ nie wykazał również, że Umowa Roczna w zakresie jej pkt 2.1 "Plan finansowy" stanowi istotną wartość gospodarczą dla Spółki. Umowa w tej części przede wszystkim opisuje zawartość Załącznika nr 2, jednak bez podania skonkretyzowanych danych znajdujących się w tym załączniku. Wskazuje również
w oparciu o co zostały przyjęte wielkości zawarte w "Planie finansowym", jednak również bez wskazania konkretnych danych. Trudno w tej sytuacji stwierdzić, jakie dane zawarte w tej części umowy miałyby stanowić informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą.
Tak jak już podkreślono wyżej, że tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego podmiotu, w przeciwnym bowiem razie tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1301/21; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016, sygn. akt I OSK 2950/14; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022, sygn. akt III OSK 1258/21). Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych wskazuje, że przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione
i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1993/16).
Jak wynika bowiem z treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. uzasadnienie decyzji
o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., a zatem powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji wydanej
w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać konkretną, przekonującą argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanki materialnej. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o naruszeniu art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skutkującym koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem w wydanych w sprawie decyzjach, we wskazanym wyżej zakresie, brak jest adekwatnego rozważenia, czy żądana informacja publiczna jest informacją objętą tajemnicą przedsiębiorstwa
w rozumieniu art. 5 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. w aspekcie materialnym tej tajemnicy.
Podkreślenia wymaga, że to na organie spoczywa obowiązek rozpoznania wniosku informacyjnego, a w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej
w formie decyzji administracyjnej - należyte jej uzasadnienie, odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., które umożliwi adresatowi decyzji, a następnie ewentualnie sądowi administracyjnemu, poznanie przesłanek podjętego rozstrzygnięcia.
Wobec tego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje ona
w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] odmawiającą udostępnienia treści Umowy Rocznej oraz uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy udostępnienia treści Umowy Rocznej. Decyzje w tej części zostały bowiem wydane
z naruszeniem art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a w konsekwencji z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Zdaniem Sądu nie można a priori przyjąć, że w przypadku umów zawieranych przez Spółkę wyłączona jest możliwość odmowy ich udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zauważyć bowiem należy, że Spółka jest co prawda spółką, w której jedynym akcjonariuszem jest Polskie Koleje Państwowe S. A., której z kolei jedynym akcjonariuszem jest Skarbu Państwa, jednakże jest ona także przedsiębiorcą działającym na rynku na zasadach właściwych również dla innych przedsiębiorców.
Sąd dostrzega przy tym wadliwą konstrukcję uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które zawiera przede wszystkim odniesienie się do zarzutów zawartych we wniosku
o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie wynika wobec tego, aby organ rozpoznał sprawę ponownie w jej całokształcie. Zdaniem Sądu uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy i samo w sobie nie mogło stanowić podstawy do uwzględnienia skargi.
Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej z dnia [...] grudnia 2022 r. organ uwzględni dokonaną ocenę prawną. Przede wszystkim organ rozważy czy Umowa Roczna zawiera dane, które mogą być uznane za tajemnicę przedsiębiorcy. W zależności od wyników tejże oceny organ podejmie stosowne czynności na gruncie u.d.i.p. Zważy przy tym, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, zaś odmowa jej udostępnienia przybiera postać decyzji administracyjnej, która winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. z odrębnościami wynikającymi z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. W przypadku ponownej odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji organ dokona zatem analizy i oceny, czy
w odniesieniu do przedmiotowej Umowy Rocznej spełniona została przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 925), orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 sentencji wydane zostało na podstawie art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego
w wysokości 480 zł, jak w punkcie 4 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw.
z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, z późn. zm.).