II SA/WA 1609/23

II SA/Wa 1609/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski
Joanna Kruszewska-Grońska
Sławomir Antoniuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne
Ochrona danych osobowych
Skarżony organ
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 195
art. 11 ust. 3
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U.UE.L 2016 nr 119 poz 1 art. 9 ust. 2 lit. g
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z  przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE
Dz.U. 2023 poz 190
art. 51
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w [...] na pkt 1 decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie przetwarzania danych osobowych 1. uchyla pkt 1 zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w [...] kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych (Prezes UODO) decyzją z [...] czerwca 2023 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775); zwanej dalej K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia i 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1781), art. 5 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 1, art. 58 ust. 2 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016, str. 1, Dz. Urz. UE L 127 z 23.05.2018, str. 2 oraz Dz. Urz. UE L 74 z 4.03.2021, str. 35); zwanego dalej RODO, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie skargi D.Z.; zwanej dalej skarżącą lub uczestnikiem na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jej danych osobowych przez Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w W.; zwanego dalej PGIS, polegające na udostępnieniu danych osobowych dotyczących informacji o zwolnieniu lekarskim D.Z. z grudnia 2018 r.:
1. udzielił Państwowemu Granicznemu Inspektorowi Sanitarnemu w W. upomnienia za naruszenie art. 9 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 lit. a RODO polegające na udostępnieniu danych osobowych D.Z. w zakresie informacji o jej zwolnieniu lekarskim z grudnia 2018 r. na rzecz Wojewody [...], [...]Państwowego, Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego,
2. odmówił uwzględnienia wniosku w zakresie udostępnienia danych osobowych D.Z. w zakresie informacji o jej zwolnieniu lekarskim z grudnia 2018 r. Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych,
3. umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.
W toku postępowania organ ustalił następujący stan faktyczny.
Do Prezesa UODO wpłynęła skarga D.Z, na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jej danych osobowych przez PGIS polegające na udostępnieniu danych osobowych dotyczących informacji o jej zwolnieniu lekarskim z grudnia 2018 r.
W toku postępowania organ ustalił, że [...] listopada 2022 r. skarżąca powzięła informację o naruszeniu jej danych osobowych przez PGIS. W piśmie z [...] października 2022 r., które zostało skierowane do Głównego Inspektora Sanitarnego, Zastępcy Głównego Inspektora Sanitarnego, Wojewody [...], Głównego Inspektora Pracy, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, a także Redakcji Gazety [...], autor anonimu posługujący się nazwą "[...]" wykorzystał informację dotyczącą jej zdrowia zawartą w zwolnieniu lekarskim z grudnia 2018 r. W jej ocenie dane te udostępnił PGIS, w której była zatrudniona.
W wyjaśnieniach z [...] listopada 2022 r. PGIS podał, że dane osobowe skarżącej, tj. imię i nazwisko, numer zwolnienia lekarskiego, okres zwolnienia lekarskiego, zostały udostępnione na rzecz Wojewody [...], [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej również jako [...]PWIS) oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych celem udzielenia odpowiedzi na pisma organów uprawnionych ustawowo do przetwarzania jej danych osobowych.
W dniu [...] grudnia 2018 r. pismem nr [...] Wojewoda [...] zwrócił się do PGIS o pilne udzielenie informacji, czy D.Z. jest pracownikiem Granicznej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w W. oraz czy w grudniu bieżącego roku przebywała na zwolnieniu lekarskim. Jeżeli przebywała na zwolnieniu o podanie w jakim okresie i ewentualnie numeru tego zwolnienia lekarskiego.
PGIS telefonicznie ustalił, że wnioskowane informacje dotyczące skarżącej były niezbędne do dokonania wyjaśnień dotyczących postępowania kwalifikacyjnego na stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M., o które strona się ubiegała.
W dniu [...] grudnia 2018 r. pismem nr [...] Dyrektor PGIS udzielił odpowiedzi, że skarżąca była pracownikiem PGIS. W grudniu 2018 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim nieprzerwanie od 3 grudnia do 24 grudnia, a numer zwolnienia lekarskiego to [...].
W dniu [...] stycznia 2019 r. pismem nr [...] Wojewoda [...] zwrócił się do PGIS o pilne udzielenie informacji, czy w związku z powołaniem od 28 grudnia 2018 r. D.Z. na stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. Inspektor wyraził zgodę na jej dodatkowe zatrudnienie.
Tego samego dnia pismem nr [...] Dyrektor PGIS odpowiedział, że "ze strony pracownika nie wpłynął żaden taki wniosek, wobec czego nie wydawano takiej zgody".
W dniu [...] stycznia 2019 r. pismem nr [...] Wojewoda [...] zwrócił się do PGIS jako pracodawcy skarżącej o podjęcie działań mających na celu sprawdzenie, we właściwym Oddziale ZUS, czy wystawione zwolnienie lekarskie numer [...] zostało właściwie wykorzystane przez D.Z., biorąc pod uwagę fakt uczestnictwa w postępowaniu konkursowym oraz w innych działaniach związanych z jej powołaniem w okresie trwania zwolnienia lekarskiego. Sprawę należy traktować jako pilną, zaś o decyzji ZUS, co do zasadności wykorzystania zwolnienia lekarskiego powiadomić Wydział Zdrowia MUW.
W dniu [...] stycznia 2019 r. pismem nr [...] Dyrektor PGIS zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o kontrolę zwolnienia lekarskiego nr [...] i podjęcie działań mających na celu sprawdzenie właściwego wykorzystania przez skarżącą zwolnienia lekarskiego w okresie od 3-24 grudnia 2018 r.
W dniu [...] stycznia 2019 r. pismem nr [...] PGIS udzielił odpowiedzi, że zwrócił się "z wnioskiem do Inspektoratu [...] ZUS o podjęcie działań mających na celu sprawdzenie właściwego wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez pracownika GSSE w W. W przypadku zajęcia stanowiska przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, niezwłocznie poinformuję o jego rozstrzygnięciu."
W dniu [...] stycznia 2019 r. pismem nr [...] Dyrektor PGIS poinformował Dyrektora Wydziału Zdrowia [...] Urzędu Wojewódzkiego, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podjął działania w przedmiotowej sprawie.
W dniu [...] stycznia 2019 r. pismem nr [...] PGIS przesłał do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. zaświadczenie kadrowe dotyczące skarżącej zgodnie z wnioskiem [...]PWIS. Potwierdzało ono zatrudnienie skarżącej w Granicznej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej (GSSE) w W., podano informację o przyznawaniu jej dodatku specjalnego przyznawanego na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 lipca 2002 r. w sprawie trybu przyznawania pracownikom Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykonującym czynności kontrolne dodatku specjalnego do wynagrodzenia oraz wysokości tego dodatku (Dz. U. poz. 957, z późn. zm.) oraz o tym, że podczas zatrudnienia w GSSE w W. skarżąca przebywała na zwolnieniu lekarskim w okresie od 3 grudnia 2018 r. do 24 grudnia 2018 r., nr zaświadczenia lekarskiego [...], które wydano na prośbę Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W.
W dniu [...] lutego 2019 r. pismem nr [...] PGIS powiadomił Dyrektora Wydziału Zdrowia [...] Urzędu Wojewódzkiego, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w W. uznał, że skarżącej przysługiwało – w czasie przebywania na zwolnieniu lekarskim - wynagrodzenie z art. 92 Kodeksu pracy, z związku z czym ZUS nie jest kompetentny do przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego oraz wydania opinii w sprawie prawa do wynagrodzenia.
W dniu [...] lipca 2019 r. pismem nr [...] pracownik PGIS, upoważniony do przetwarzania danych osobowych pracowników, poinformował Dyrektora Wydziału Zdrowia [...] Urzędu Wojewódzkiego, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w W. przesłał 28 czerwca 2019 r. kolejną informację: "Na podstawie analizy dokumentacji medycznej lekarz orzecznik ZUS nie może zakwestionować wystawionego D.Z. zwolnienia lekarskiego nr [...] od 03.12.2018 r. do 24.12.2018 r., i wystawić druku ZUS ZLA/K. Lekarz orzecznik ZUS w trakcie kontroli stwierdził, że dane zawarte w dokumentacji medycznej nie w pełni uzasadniają ustalenia lekarza wystawiającego zaświadczenie lekarskie".
Prezes UODO wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest szczególna kategoria danych osobowych, tj. zdrowia skarżącej.
W złożonych przed organem wyjaśnieniach PGIS przyznał, że doszło do udostępnienia danych osobowych skarżącej w zakresie: imię i nazwisko, numer zwolnienia lekarskiego, okres zwolnienia lekarskiego na rzecz Wojewody [...], [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych celem udzielenia odpowiedzi na pisma organów uprawnionych ustawowo do przetwarzania jej danych osobowych. PGIS podniósł, że podstawą prawną udostępnienia tych danych stanowił art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195, z późn. zm.) oraz z art. 51 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2022 r. poz. 135, z późn. zm.). Przetwarzanie danych osobowych dotyczących przebywania skarżącej na zwolnieniu lekarskim odbywało się na podstawie art. 9 ust. 2 lit. b RODO, co dotyczyło udostępnienia żądanych danych na rzecz [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Wojewody [...] oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Z kolei z wyjaśnień przekazanych przez Wojewodę [...] wynika, że podstawą prawną żądania informacji na temat skarżącej od PGIS jest art. 26 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2022 r. poz. 135, z późn. zm.), który stanowi, że wojewoda w zakresie zadań administracji rządowej realizowanych w województwie ma prawo żądania od organów administracji rządowej działających w województwie bieżących informacji i wyjaśnień o ich działalności, w tym w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z uwzględnieniem przepisów o ochronie informacji niejawnych lub innych tajemnic prawnie chronionych wojewoda ma prawo wglądu w tok każdej sprawy prowadzonej w województwie przez organy administracji rządowej, a także przez organy samorządu terytorialnego w zakresie zadań przejętych na podstawie porozumienia lub zadań zleconych.
W ocenie Prezesa UODO powoływane przez PGIS oraz Wojewodę [...] przepisy ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie stanowią uprawnienia do przekazywania danych osobowych skarżącej przez PGIS na rzecz Wojewody [...]. Wskazują one jedynie na prawo żądania Wojewody od organów administracji rządowej działających w województwie (PGIS) bieżących informacji i wyjaśnień o ich działalności, a nie żądania udostępnienia konkretnych danych osobowych od osób zatrudnionych w organach administracji rządowej. Art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w sposób ogólny dotyczy żądania informacji o działalności danego organu, w tym sposobu rozstrzygania określonych kategorii spraw na podstawie K.p.a. W przepisie tym ustawodawca nie przewidział uprawnienia do przetwarzania danych osób zatrudnionych w organach administracji rządowej. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że wezwanie Wojewody [...] nie dotyczyło żadnej sprawy prowadzonej przez PGIS, a zatem nie było żądaniem opartym na art. 26 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, lecz było żądaniem udostępnienia danych konkretnego pracownika. PGIS, jako administrator danych osobowych swojego pracownika (w tym przypadku skarżącej), zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 1 RODO powinien dochować staranności w zapewnieniu ochrony jej danych osobowych, w związku z tym nie może bez uzasadnienia prawnego udostępniać danych swoich pracowników na rzecz organu kontrolującego.
Organ stwierdził także, że udostępnienie danych osobowych skarżącej przez PGIS na rzecz [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, również było bezpodstawne. Pismem z 23 stycznia 2019 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił się do PGIS z żądaniem podania informacji na temat skarżącej oraz wskazania w jakich dniach pracownik ten przebywał na zwolnieniu lekarskim w miesiącu grudniu 2018 r. nie wskazując przy tym żadnej podstawy prawnej żądania takich informacji. W odpowiedzi na to pismo, PGIS przesłał zaświadczenie, w którym były zawarte informacje dotyczące przebywania skarżącej na zwolnieniu lekarskim w grudniu 2018 r., nie legitymując się tym samym żadną przesłanką legalizującą takie przetwarzanie.
W związku z powyższym ujawnienie przez PGIS danych osobowych skarżącej rzecz Wojewody [...], [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego stanowi naruszenie jej prawa do ochrony danych osobowych, bowiem PGIS nie legitymizował się żadną z przesłanek określonych w art. 9 ust. 2 RODO, uprawniających do udostępnienia tych danych osobowych. Przedmiotowe zdarzenie naruszyło również zasadę określoną art. 5 ust. 1 lit. a RODO.
Z zebranego materiału dowodowego wynika, że PGIS udostępnił dane skarżącej również na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS). W dniu [...] stycznia 2019 r. PGIS zwrócił się do ZUS z wnioskiem o podjęcie działań mających na celu sprawdzenie właściwego wykorzystania przez skarżącą zwolnienia lekarskiego. We wniosku PGIS wskazał, że D.Z. otrzymała zwolnienie lekarskie na okres od 3-24 grudnia 2018 r. o nr. [...]. Zgodnie z art. art. 68 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz płatnicy składek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 (w tym przypadku PGIS), są uprawnieni do kontrolowania ubezpieczonych co do prawidłowości wykorzystywania zwolnień od pracy zgodnie z ich celem oraz są upoważnieni do formalnej kontroli zaświadczeń lekarskich. Tak więc udostępnienie przez PGIS danych skarżącej na rzecz ZUS miało swoją podstawę prawną w art. 68 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa w zw. art. 9 ust. 1 lit. b RODO, gdzie przetwarzanie danych jest zgodne z prawem gdy przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązków wykonywania szczególnych praw przez administratora lub osobę, której dane dotyczą, w dziedzinie prawa pracy, a takim obowiązkiem jest ocenienie przez PGIS, czy pracownik miał prawo do zachowania prawa do wynagrodzenia w czasie niezdolności do pracy. Wobec tego w tym zakresie organ odmówił uwzględnienia wniosku.
Odnosząc się natomiast do kwestii udostępnienia danych skarżącej w zakresie informacji o jej zwolnieniu lekarskim z grudnia 2018 r. na rzecz autora anonimu posługującego się nazwą "[...]" organ stwierdził, że analiza materiału dowodowego nie wykazała, aby doszło do takiego naruszenia. Skarżąca w treści skargi nie przedstawiła żadnych dowodów, które by to potwierdziły, poza własnym oświadczeniem. W związku z tym postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
Prezes UODO wyjaśnił, że dokonywana ocena w każdym przypadku służy zbadaniu zasadności skierowania pod adresem określonego podmiotu nakazu odpowiadającego dyspozycji art. 58 ust. 2 RODO służącego przywróceniu stanu zgodnego z prawem w procesie przetwarzania danych, jest więc ona uzasadniona i potrzebna tylko o tyle, o ile nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych istnieją. Na podstawie art. 58 ust. 2 RODO organowi przysługują uprawnienia naprawcze, w tym udzielanie upomnień administratorowi lub podmiotowi przetwarzającemu w przypadku naruszenia przepisów niniejszego rozporządzenia przez operacje przetwarzania (lit. b). Prezes UODO uznał, że w realiach niniejszej sprawy właściwe jest zastosowanie wobec PGIS upomnienia za stwierdzone naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych, tj. art. 5 ust. 1 lit. a oraz art. 9 ust. 1 RODO, polegające na udostępnienie danych osobowych skarżącej w zakresie informacji o jej zwolnieniu lekarskim z grudnia 2018 r. na rzecz Wojewody [...], [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych bez podstawy prawnej.
Pismem z [...] lipca 2023 r. PGIS złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa UODO z [...] czerwca 2023 r. nr [...] w zakresie pkt 1, tj. udzielenia upomnienia za naruszenie art. 9 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 lit. a RODO wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu w powyższym zakresie rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 11 ust. 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2023 r. poz. 338) i błędne uznanie, że nie był zobowiązany do udostępnienia [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu ([...]PWIS) danych osobowych D.Z. niezbędnych do wykonywania ustawowych obowiązków [...]PWIS,
b) art. 51 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2023 r. poz. 190) i uznanie, że nie był zobowiązany do udostępnienia Wojewodzie [...] danych osobowych D.Z. niezbędnych do wykonywania ustawowych obowiązków Wojewody,
c) art. 9 ust. 2 lit. b RODO poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że przepis uprawnia administratora danych do przetwarzania danych osobowych jedynie na własne potrzeby administratora, a nie do udostępniania danych podmiotom ustawowo uprawnionym do ich zbierania i przetwarzania, wskutek której to organ uznał, że nie był uprawniony do przetwarzania danych osobowych D.Z. w formie udostępnienia jej danych osobowych na rzecz podmiotów uprawnionych do ich pozyskania w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego,
d) art. 5 ust. 1 lit. a RODO poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce tylko i wyłącznie na podstawie wyraźnego, kazuistycznie zredagowanego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, wskutek której to wykładni organ uznał, że nie był uprawniony do przetwarzania danych osobowych D.Z. w formie udostępnienia jej danych osobowych na rzecz podmiotów uprawnionych do ich pozyskania w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego,
2. przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez całkowite pominięcie przepisów prawa powszechnie obowiązującego wskazanych w pkt a i b.
Skarżący wskazał, że niniejsza sprawa została rozpatrzona tylko w oparciu o art. 26 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, na który powoływał się Wojewoda [...]. Organ odniósł się jedynie do tego przepisu w kontekście materialnej podstawy prawnej do przetwarzania danych osobowych przez (a właściwie przez Wojewodę [...]). Skarżący nie przywoływał tego przepisu w swoim stanowisku, ponieważ nie stanowi on podstawy prawnej do przetwarzania danych osobowych w postaci udostępnienia danych uczestniczki na rzecz Wojewody [...]. Skoro Prezes UODO uznał za zasadne odniesienie się do art. 26 tej ustawy, to tym bardziej powinien w uzasadnieniu decyzji przedstawić swoją interpretację przepisów wskazywanych przez skarżącego (art. 11 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 51 ustawy o wojewodzie...), skoro postępowanie dotyczyło działania skarżącego, a nie Wojewody [...]. Wykładnia art. 26 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie została zamieszczona w uzasadnieniu jedynie ze względu na art. 11 K.p.a., skoro nie stanowił on podstawy orzekania przez organ (brak tego przepisu w podstawie prawnej decyzji). Z tych samych względów, Prezes UODO powinien odnieść się w uzasadnieniu decyzji do przepisów art. 11 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 51 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, do czego zobowiązywał art. 11 K.p.a. Brak odniesienia się przez organ do wskazanych przepisów prawa powszechnie obowiązującego czyni decyzję wadliwą w zakresie wymogów uzasadnienia (art. 107 § 3 K.p.a.) oraz w całości niezrozumiałą (odmówiono uwzględnienia wskazywanych przepisów mających wpływ na jego sytuację bez wyjaśnienia powodów uwzględnienia tych przepisów).
Zaznaczył, że mając na względzie art. 11 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ówczesnym brzmieniu, [...]PWIS zobowiązany był dokonać własnej oceny kandydata na stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M., na które kandydowała uczestniczka. Mimo wskazywania na uprawnienia [...]PWIS w tym zakresie, uszło uwadze organu, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 4 i 5 tej ustawy, od kandydata na państwowego powiatowego inspektora sanitarnego ustawowo wymaga się, aby swoją postawą obywatelską dawał rękojmię należytego wykonywana zadań pracownika organu państwowego (art. 13 ust. 1 pkt 4) oraz posiadał stan zdrowia pozwalający na zatrudnienie na określonym stanowisku (art. 13 ust. 1 pkt 5). Zatem zakres żądanych od skarżącego danych osobowych przez [...]PWIS wynikał bezpośrednio z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Niepodobna bowiem uznać, że kandydat na stanowisko państwowego powiatowego inspektora sanitarnego spełnia wymóg z art. 13 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy w sytuacji, gdy swoim działaniem narusza przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Nie dostrzegł organ, że w niniejszej sprawie chodziło o zweryfikowanie przez [...]PWIS zachowania uczestniczki, która przebywanie na zwolnieniu lekarskim miała wykorzystać na potrzeby działalności zawodowej. Niewątpliwie taka okoliczność miała znaczenie w kontekście wymogów z art. 13 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, skoro jednym z podstawowych zadań osoby powołanej na stanowisko państwowego powiatowego inspektora sanitarnego jest realizacja zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej, która sprowadza się m.in. do kontrolowania higieny pracy w zakładach pracy (art. 1 pkt 2 tej ustawy), na którą składa się nadzór nad warunkami zdrowotnymi środowiska pracy, a zwłaszcza zapobieganie powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami pracy (art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy). Osoba przebywająca na zwolnieniu lekarskim nie powinna podejmować żadnych czynności zawodowych, a odnośnie której to okoliczności wątpliwości podjęli WM [...]PWIS. Tym bardziej powinno dotyczyć to osoby, która przedmiotowe okoliczności ma w przyszłości kontrolować jako państwowy powiatowy inspektor sanitarny.
[...]PWIS jest również ustawowo uprawniony do oceny stanu zdrowia kandydata na stanowisko państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, co wynika z art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Twierdzenie zatem, że nie był uprawniony do uzyskiwania informacji niezbędnych do wyrażenia zgody na powołanie uczestniczki na stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. jest nieuprawnione.
Organ pominął również art. 51 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej. Zaakceptował prawo ZUS do "kontrolowania ubezpieczonych co do prawidłowości wykorzystywania zwolnień od pracy zgodnie z ich celem". Natomiast zgodnie z art. 51 tej ustawy Wojewoda [...] jako zwierzchnik rządowej administracji zespolonej w województwie kieruje nią i koordynuje jej działalność, kontroluje jej działalność, zapewnia warunki skutecznego jej działania oraz ponosi odpowiedzialność za rezultaty jej działania. Z tego przepisu wynikało prawo do uzyskania informacji o poprawności działania podwładnego Wojewody [...], którym jest [...]PWIS. Wojewoda ma prawo kontrolować działalność [...]PWIS również w aspekcie przestrzegania art. 13 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie przetwarzanie danych osobowych D.Z. na potrzeby [...]PWIS i Wojewody [...] było wypełnieniem spoczywającego na nim obowiązku, który zobowiązywał do udostępnienia danych osobowych podmiotom uprawnionym ustawowo do żądania ich udostępnienia. Zarówno [...]PWIS, jak i Wojewoda [...] są organami administracji publicznej, gwarantowali zatem zabezpieczenie podstawowych praw i interesów uczestniczki w zakresie ochrony danych osobowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga, kwestionująca pkt 1 decyzji Prezesa UODO z 14 czerwca 2023 r. (w części obejmującej udzielenie PGIS w W. upomnienia), zasługuje na uwzględnienie.
Zasadnie strona skarżąca zarzuca organowi naruszenie przepisów procesowych na skutek niewłaściwej oceny materiału dowodowego sprawy w kontekście powszechnie obowiązujących przepisów prawa kształtujących kompetencje Wojewody [...], jak i [...]PWIS w sferze kontrolno-nadzorczej i kształtowania stosunku pracy pracowników Inspekcji Sanitarnej na szczeblu województwa i powiatu.
Prezes UODO ustalił, iż dane D.Z.obejmujące: imię i nazwisko, numer zwolnienia lekarskiego, okres zwolnienia lekarskiego, zostały udostępnione m.in. na rzecz Wojewody [...] i [...]PWIS. Ze skargi uczestniczki inicjującej postępowanie, jak pism wyjaśniających Wojewody i MPWIS złożonych do akt sprawy wynika, że ujawnienie danych osobowych D.Z. wskazanym podmiotom nastąpiło na skutek podjęcia przez nie czynności zmierzających do wyjaśnienia zasadności zarzutów sformułowanych w piśmie autorstwa "[...]" informującym szereg instytucji państwowych i media o nieprawidłowościach i uchybieniach, których dopuściła się wymieniona, a które w ocenie zainteresowanej naraża ją na utratę zaufania na zajmowanym stanowisku. Jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, PGIS telefonicznie ustalił, że Wojewodzie [...] przedmiotowe dane osobowe uczestniczki postępowania są niezbędne do dokonania wyjaśnień dotyczących postępowania kwalifikacyjnego na stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M., o które D.Z. się ubiegała i na które została powołana 28 grudnia 2018 r. Z dalszej korespondencji administratora danych osobowych z Wojewodą [...] wynika, iż przedmiotem zainteresowania Wojewody stało się wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego przez wymienioną w grudniu 2018 r. i informacja, czy uzyskała ona zgodę Dyrektor PGIS na dodatkowe zatrudnienie.
Zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, państwowego powiatowego inspektora sanitarnego powołuje i odwołuje państwowy wojewódzki inspektor sanitarny po zasięgnięciu opinii wojewody właściwego ze względu na siedzibę państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.
Jak wynika z art. 13 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, państwowym inspektorem sanitarnym może być osoba, która swoją postawą obywatelską daje rękojmię należytego wykonywania zadań pracownika organu państwowego. Postawa obywatelska objawia się określonymi zachowaniami w życiu codziennym. Nazywa się je wzorami zachowań obywatelskich lub cnotami obywatelskimi. Jest to jedno z kryteriów warunkujących zatrudnienie na stanowisku państwowego inspektora sanitarnego. Warunek postawy obywatelskiej i płynących stąd wartości moralnych przybiera na znaczeniu w przypadku zatrudniania na stanowiska państwowego wojewódzkiego i powiatowego inspektora sanitarnego. Od osoby będących piastunem organu administracji publicznej i zajmującej stanowisko kierownicze w strukturach administracji państwowej oczekuje się odpowiednich postaw i zachowań licujących z zajmowanym stanowiskiem. Ocena, czy osoba ubiegająca się o takie stanowisko spełnia powyższy wymóg, czy też utraciła przymioty niezbędne na danym stanowisku należy do organu powołującego – [...]PWIS oraz organu opiniującego - Wojewody [...].
Skoro wobec osoby ubiegającej się o stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. i która w postępowaniu konkursowym została wyłoniona na to stanowisko czynione są w przestrzeni publicznej zarzuty zachowań nielicujących z zajmowanym stanowiskiem, to trudno nie zaakceptować działań organów nadrzędnych (powołanych do obsadzenia stanowisk) i opiniodawczych oraz nadzorczych (wojewodowie) zmierzających do wyjaśnienia zaistniałej sytuacji, potwierdzenia, bądź zanegowania stawianych zarzutów.
Trzeba również dostrzec, iż Wojewoda [...], jako zwierzchnik rządowej administracji zespolonej w województwie, a w świetle art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wojewódzki i powiatowy inspektor sanitarny są organami rządowej administracji zespolonej, kieruje nią, koordynuje i kontroluje jej działalność, zapewnia warunki skutecznego jej działania oraz ponosi odpowiedzialność za rezultaty jej działania (art. 51 pkt 1 – 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie).
W kompetencji zatem wojewody jest dokonywanie kontroli działalności podległych sobie jednostek administracji zespolonej, której celem jest ustalenie, czy badany obszar działalności jednostki kontrolowanej funkcjonuje prawidłowo. Kontrole prawidłowości mogą mieć zarówno charakter prewencyjny, jak i wykrywający. Prowadzi się ją według m.in. kryterium legalności, która obejmuje badanie zgodności działania z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, przepisami prawa wewnętrznego, umowami oraz decyzjami i innymi rozstrzygnięciami w sprawach indywidualnych, a także prawidłowość stanowienia przepisów wewnętrznych obowiązujących daną jednostkę. Kontrolę przeprowadza się również pod względem rzetelności definiowanej w literaturze przedmiotu jako "uczciwość, należyte wypełnianie obowiązków, terminowość, dyscyplinę wykonania, sumienność, solidność, prawdomówność, słowność, zgodność oraz zgodność dokumentów, ewidencji i sprawozdań ze stanem faktycznym" - art. 4 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej – t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 224. Te same kryteria kontroli są stosowane względem organów niezespolonej administracji rządowej dokonywanej w szczególnie uzasadnionych przypadkach.
Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postępowaniu administracyjnym organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego są w stosunku do państwowego powiatowego i państwowego granicznego inspektora sanitarnego - państwowy wojewódzki inspektor sanitarny.
W doktrynie (patrz M. Kaczocha, Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Komentarz, wyd. LEX/el.2023 – komentarz do art. 13) wskazuje się, że ust. 1 tego art. określa warunki, jakie musi łącznie spełniać osoba fizyczna, aby mogła zostać państwowym inspektorem sanitarnym. "Wobec tego brak spełnienia choćby jednego z warunków tam wymienionych skutkuje niemożnością powierzenia (pełnienia) funkcji państwowego inspektora sanitarnego. Należy przy tym podkreślić, że wyłonienie kandydata na stanowisko państwowego powiatowego inspektora sanitarnego jest administracyjnym postępowaniem kwalifikacyjnym. Zgodnie bowiem z tezą do wyroku WSA w Białymstoku z 14.11.2007 r., II SAB/Bk 39/07, CBOSA, postępowanie kwalifikacyjne zmierzające do wyłonienia kandydata na stanowisko państwowego powiatowego inspektora sanitarnego jest postępowaniem w sprawie z zakresu administracji publicznej, a jego wynik podlega kontroli sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcia w sprawie dopuszczenia do konkursu, ustalające wynik konkursu i o odstąpieniu od wskazania kandydata na stanowisko są aktami stosowania prawa przez organ administracji publicznej".
W świetle powyższych przepisów należy stwierdzić, iż Wojewoda [...] w ramach posiadanych kompetencji nadzorczo - kontrolnych oraz jako organ opiniodawczy w postępowaniu dotyczącym powołania państwowego powiatowego inspektora sanitarnego jest prawnie umocowany do weryfikacji prawidłowości powołania na wskazane stanowisko, a w szczególności weryfikacji działań lub zaniechań, które mogą być kwalifikowane jako naruszenie prawa, zachowanie nieetyczne, nielicujące z postawą urzędnika państwowego. W tych bowiem kategoriach należy rozpatrywać kierowane w stosunku do państwowego inspektora sanitarnego zarzuty wykonywania pracy zarobkowej bez zgody przełożonego, zasadność korzystania ze zwolnienia lekarskiego lub wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego przeznaczeniem.
Skoro zatem wyłonienie kandydata na stanowisko państwowego powiatowego inspektora sanitarnego odbywa się w ramach postępowania administracyjnego, to organ nadzorczy jest legitymowany do weryfikowania prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego, w tym pod kątem spełnienia przez kandydata przesłanek z art. 13 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Ten aspekt sprawy został całkowicie pomięty przez Prezesa UODO. Dlatego też twierdzenie organu, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż wezwanie Wojewody [...] nie dotyczyło żadnej sprawy prowadzonej przez PGIS, a zatem nie było żądaniem opartym na art. 26 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, oznacza brak przesłanki legalizującej przetwarzanie danych osobowych uczestniczki postępowania przez Wojewodę [...], jak też MPWIS, było co najmniej przedwczesne. Zarówno Wojewoda [...] – jako organ opiniujący kandydata na stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], jak i MPWIS – jako organ powołujący na to stanowisko, zatem podmioty uprawnione, przetwarzali dane osobowe uczestniczki postępowania. W interesie publicznym leży, aby osoba powołana na odpowiedzialne stanowisko w administracji rządowej spełniała ustawowe wymogi do objęcia tego stanowiska i dawała rękojmię należytego wykonywania powierzonych zadań. Prezes UODO powinien zatem ocenić, czy ww. podmioty żądając od pracodawcy – PGIS w W. informacji o okresie zwolnienia lekarskiego wystawionego kandydatce w czasie uczestnictwa w postępowaniu konkursowym i nr zwolnienia lekarskiego (danych wrażliwych) oraz uzyskując przedmiotowe dane, nie przetwarzały tych danych z uwagi na niezbędność związaną z ważnym interesem publicznym, na podstawie prawa Unii lub prawa państwa członkowskiego, które są proporcjonalne do wyznaczonego celu, nie naruszają istoty prawa do ochrony danych i przewidują odpowiednie i konkretne środki ochrony praw podstawowych i interesów osoby, której dane dotyczą – art. 9 ust. 2 lit. g RODO.
Powyższa przesłanka dotyczy przetwarzania danych z uwagi na interes publiczny, a więc odnosi się przede wszystkim do podmiotów publicznych oraz podmiotów prywatnych realizujących zadania publiczne. Omawiana podstawa wymaga istnienia przepisu prawa dopuszczającego przetwarzanie danych sensytywnych, gdy jest to uzasadnione ważnym interesem publicznym. Znajduje ona oparcie w obowiązującej podmioty publiczne zasadzie legalizmu, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 K.p.a., zgodnie z którą organy publiczne (organy władzy publicznej) mogą działać jedynie na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa. Prawodawca unijny w komentowanym przepisie wymaga ponadto, aby przepisy uprawniające do przetwarzania danych sensytywnych były proporcjonalne do wyznaczonego celu, nie naruszały istoty prawa do ochrony danych i przewidywały odpowiednie i konkretne środki ochrony praw podstawowych i interesów osoby, której dane dotyczą.
Tym samym Prezes UODO powinien ocenić, czego nie uczynił w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzję, czy w świetle powołanych wyżej przepisów udostępnienie przedmiotowych danych osobowych uczestniczki postępowania przez PGIS w W. na rzecz organu powołującego i opiniującego uczestniczkę postępowania na stanowisko państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz uprawnień kontrolnych wojewody, nie wyczerpuje przesłanek określonych w art. 9 ust. 2 lit. g RODO. W szczególności, czy w okolicznościach sprawy, na gruncie przepisów krajowych, nie występuje niezbędność przetwarzania danych osobowych uczestniczki postępowania związana z ważnym interesem publicznym, czy to przetwarzanie jest proporcjonalne do realizowanego przez Wojewodę [...] i PMWIS celu, nie naruszają istoty prawa do ochrony danych uczestniczki postępowania i czy podmioty realizujące te cele gwarantują odpowiednie i konkretne środki ochrony praw podstawowych i interesów osoby, której dane dotyczą.
Prezes UODO podejmując rozstrzygnięcie w pkt 1 zaskarżonej decyzji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na końcowy wynik sprawy w części dotyczącej zastosowania środka naprawczego, co obligowało Sąd do uchylenia decyzji w zaskarżonej części (pkt 1 decyzji).
Organ ponownie rozpoznając sprawę w przedmiocie zasadności stosowania środków naprawczych względem administratora danych osobowych będzie obwiązany wziąć powyższe rozważania pod uwagę.
Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na wysokość zasądzonych kosztów (680 zł) składa się wpis stały od skargi w wysokości 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł.