II SA/Wa 1608/11

II SA/Wa 1608/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Mierzejewska
Ewa Grochowska-Jung
Joanna Kube /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Skarżony organ
Szef Służby Celnej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Ewa Grochowska – Jung, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B.G. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od propozycji określającej warunki pełnienia służby – oddala skargę –
Uzasadnienie
Dyrektor Izby Celnej w K., działając na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy
z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168 poz. 1323 ze zm.), pismem
z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] złożył B.G. propozycję określającą warunki pełnienia służby.
Otrzymanie w dniu 3 stycznia 2011 r. propozycji, funkcjonariuszka celna potwierdziła własnoręcznym podpisem w dniu 10 stycznia 2011 r. i w pisemnym oświadczeniu woli przyjęła otrzymaną propozycję.
W piśmie z dnia 17 stycznia 2011 r. zatytułowanym "Odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. nr [...]", skierowanym do Szefa Służby Celnej, B.G. wniosła o uchylenie w całości przedmiotowej propozycji złożonej przez Dyrektora Izby Celnej w K.
i przedstawienie jej propozycji stanowiska [...] Służby Celnej, ewentualnie uchylenie
w całości powyższej propozycji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi Izby Celnej w K.
Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania B.G. od propozycji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...].
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż środek zaskarżenia w postaci odwołania przysługuje od decyzji administracyjnych, a propozycja złożona funkcjonariuszce takiego charakteru nie posiada.
Materialnoprawną podstawą złożenia propozycji B.G. był przepis art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, który nie dawał kierownikowi urzędu uprawnienia do dokonywania w sposób władczy zmiany warunków pełnienia służby. Jednoznacznie z treści art. 222 ust. 3 i 5 ww. ustawy wynika bowiem, że propozycja składana funkcjonariuszowi celnemu, to jednostronne oświadczenie woli kierownika urzędu proponujące jedynie nowe warunki służby, które funkcjonariusz może zaakceptować lub odmówić ich przyjęcia, składając w tym przedmiocie oświadczenie woli. B.G., mając natomiast możliwość odmowy przyjęcia propozycji Dyrektora Izby Celnej w K., oświadczeniem woli z dnia 10 stycznia 2011 r. zgodziła się na zmianę warunków pełnienia służby.
W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.G. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
Według skarżącej, pisemna propozycja stanowiska służbowego złożona na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej ma charakter decyzji administracyjnej,
w związku z czym podlega zaskarżeniu na zasadach ogólnych określonych w k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska odwołała się do linii orzeczniczej wypracowanej przez sądy administracyjne na gruncie spraw z odwołania od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Cywilnej, podkreślając, iż regulacje dotyczące propozycji stanowisk mają również charakter przepisów transformacyjnych, a ich celem jest systemowe dopasowanie stanowisk w Służbie Celnej funkcjonujących na podstawie dotychczasowej ustawy do nowej pragmatyki służbowej.
Ponadto, skarżąca odwołała się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1411/10, w którym Sąd stwierdził, że ustalenie miejsca pełnienia służby nie jest aktem skierowanym do podmiotu pozostającego w podległości służbowej, a więc o charakterze wewnętrznym, lecz jest to akt kształtujący treść stosunku służbowego ukształtowanego decyzją administracyjną, prowadzący do istotnej zmiany jego treści. Tym samym akt taki dotyczy sfery zewnętrznej administracji publicznej i jako taki podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podstawowym kryterium dla oceny, czy dany akt, skierowany do funkcjonariusza przez organ danej służby, ma charakter decyzji administracyjnej, jest istotność zmian, jakie wprowadza ten akt w stosunku służbowym.
Podniosła także, że o zastosowaniu trybu administracyjnego do przedmiotowych "propozycji" wskazał sam Szef Służby Celnej akceptując upubliczniony przez Ministerstwo Finansów protokół z dnia 26 października 2010 r. ze spotkania ze związkami zawodowymi, które odbyło się 22 października 2010 r., z którego wynika, że "w sytuacji kiedy funkcjonariusz celny przyjmie przedstawioną jemu propozycję stanowiska, wówczas zachowana zostaje administracyjna droga odwoławcza".
Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując
w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Pismem z dnia 30 listopada 2011 r. skarżąca podtrzymała skargę, wnosząc
o uwzględnienie aktualnego orzecznictwa w zakresie rozstrzyganej problematyki,
w szczególności postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1299/11 oraz innych, analogicznych postanowień tego Sadu
o sygn. akt: I OSK 1360/11, I OSK 1361/11, I OSK 1490/11, I OSK 1491/11, I OSK 1635/11, I OSK 1716/11, I OSK 1825/11, a także wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1308/09. Zwróciła uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych postanowieniach wskazywał, że brak możliwości zaskarżenia propozycji nowych warunków służby nie oznacza, że funkcjonariusz zostaje pozbawiony ochrony prawnej, gdyż może on otrzymaną propozycję skontrolować przy okazji zaskarżenia decyzji ustalającej nowe warunki służby lub decyzji o zwolnieniu ze służby. Mimo takiego stanowiska Sądu, Dyrektorzy Izb Celnych nie wydają decyzji w zakresie nowych zmienionych warunków pełnienia służby w zakresie nowego stanowiska służbowego, miejsca pełnienia służby i wynagrodzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym
w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga B.G. nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi było postanowienie Szefa Służby Celnej
stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisemnej propozycji złożonej skarżącej przez Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby.
Tryb składania funkcjonariuszom Służby Celnej przez kierowników urzędów pisemnych propozycji określających warunki pełnienia służby uregulowany został
w Rozdziale 14 "Przepisy przejściowe" ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Zgodnie z art. 222 ust. 1 tej ustawy, funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej stają się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy.
W terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie (art. 222 ust. 3).
W przypadku, o którym mowa w ust. 3, jeżeli zaproponowane uposażenie jest niższe od dotychczas przysługującego, funkcjonariusz celny zachowuje prawo do dotychczasowego uposażenia (art. 222 ust. 4). Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono pisemną propozycję, o której mowa w ust. 3, składa oświadczenie o przyjęciu albo o odmowie przyjęcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji (art. 222 ust. 5). Odmowa przyjęcia propozycji stanowi natomiast podstawę do zwolnienia ze służby (art. 222 ust. 6).
Pisemna propozycja określająca warunki pełnienia służby funkcjonariuszy celnych składana w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Postępowanie, w którym organ celny wydaje przedmiotowe propozycje nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym
i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów celnych, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. (vide: postanowienia: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 171/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 355/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 160/11, dostępne w bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).
W wyroku z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1490/11, dostępnym w bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że pisemna propozycja określająca warunki pełnienia służby nie ma charakteru decyzji administracyjnej, wskazał, że z treści art. 222 ustawy o Służbie Celnej nie wynika bezpośrednio prawny nakaz postępowania adresata owej propozycji. Co więcej osoba, do której zostaje skierowana ma swobodną wolę, zachowuje autonomię
i niezależność przy podjęciu decyzji. To od podmiotu, do którego pisemna propozycja jest skierowana, zależy czy ją przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jeszcze jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Już samo odkodowanie znaczenia słowa propozycja jako sugestii, petycji, oferty wskazuje, że nie jest to nic wiążącego, nic do czego adresat owej propozycji byłby zobowiązany. Nadto fakt, że decyzja administracyjna w doktrynie jak i orzecznictwie uznawana jest za władcze rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach, również przesądza, iż omawiana propozycja nie może być za taką uznana. Przede wszystkim, z tego powodu, że nie rodzi ona żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Samo jej skierowanie do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata,
a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Sama zatem propozycja nie rozstrzyga ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Przeciwnie, takie postępowanie administracyjne wszczynane jest dopiero po upływie terminu na udzielenie przez funkcjonariusza odpowiedzi na złożoną mu deklarację, a przedmiot tego postępowania zależy przede wszystkim od funkcjonariusza. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest decyzyjne określenie nowych warunków pełnienia służby, natomiast odmowa przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego. Dopiero taka czynność organu (a nie wcześniejsze propozycje
w tym zakresie) stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji, które ma wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, prowadząc do zmiany istotnych elementów stosunku służbowego. Jest zatem indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, która podlega najpierw kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej.
Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowiska. Pisma z dnia [...] grudnia 2010 r., zawierającego propozycję w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby, nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Przedmiotowe pismo niczego w sposób władczy natomiast nie rozstrzyga, proponuje jedynie skarżącej nowe miejsce pełnienia służby, stanowisko służbowe oraz uposażenie.
Wobec powyższego należy zgodzić się z organem, że pisemna propozycja składana na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy nie była działaniem władczym, charakterystycznym dla decyzji administracyjnej, dlatego też funkcjonariuszce nie przysługiwało od niej odwołanie na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Należy jednocześnie zaznaczyć, że orzeczenia przywołane w skardze na poparcie stanowiska co do charakteru prawnego pisemnej propozycji składanej w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, wydane zostały w sprawach, w których występowały zupełnie inne okoliczności faktyczne i prawne, z tych względów poglądy tam wyrażone są nieadekwatne do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy.
Natomiast jeśli chodzi o wskazywane w piśmie z dnia 30 listopada 2011 r. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt
I OSK 1299/11, a także zbliżone do niego postanowienia o sygn. akt I OSK 1360/11,
I OSK 1361/11, I OSK 1490/11, I OSK 1491/11, I OSK 1635/11, I OSK 1716/11, I OSK 1825/11 (dostępne w bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.), to należy stwierdzić, że pogląd w nich wyrażony jest analogiczny do stanowiska, które Sąd zajął rozstrzygając niniejszą sprawę. We wszystkich tych orzeczeniach, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pisemna propozycja określająca warunki pełnienia służby nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Należy zauważyć, że przedmiotem oceny
w niniejszej sprawie jest postanowienie Szefa Służby Celnej w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od propozycji Dyrektora Izby Celnej w K. Zatem nie jest możliwie zajęcie przez Sąd stanowiska w kwestii bezczynności Dyrektora Izby Celnej w K. w zakresie ustalenia nowych warunków służby. Nie dotyczy natomiast kwestii rozważanych w przedmiotowej sprawie, powołany przez skarżącą, w piśmie uzupełniającym skargę, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1308/09 - dostępny w bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.