II SA/Wa 1606/24

II SA/Wa 1606/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak /sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), , Protokolant starszy referent Edyta Brzezicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2025 r. sprawy ze skargi D.B.-A. na decyzję Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, zw. dalej "k.p.a.", w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zw. dalej "u.d.i.p.", utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2024 r. nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, D. B., zw. dalej "skarżącą", "wnioskodawczynią", informacji publicznej w zakresie: udostępnionych pod adresem: https://www.knf.gov.pl/o_nas/Kary_nalozone_przez_KNF wykazów kar nałożonych przez KNF, poprzez wskazanie czy kary wylistowane (57 pozycji z wykazu kar) zostały zapłacone lub wyegzekwowane.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, który zapewnia obywatelom prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również organy samorządu gospodarczego i zawodowego w zakresie wykonywania zadań publicznych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej precyzuje, że każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu. Definicja "informacji publicznej" jest szeroka, co utrudnia jednoznaczne określenie pojęcia "sprawa publiczna". Prawo do informacji publicznej może być jednak ograniczone w przypadkach ochrony danych osobowych, tajemnic zawodowych lub innych ustawowo chronionych informacji.
Mając na uwadze powyższe, organy uznały wniosek skarżącej za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Kary finansowe nakładane przez Komisję Nadzoru Finansowego (KNF) są należnościami publicznymi. Wpływy z tytułu tych kar, nałożonych na podstawie art. 3c ust. 1 pkt 5 oraz ustaw wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, stanowią środki Funduszu Edukacji Finansowej, zgodnie z ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o rozpatrywaniu reklamacji przez podmioty rynku finansowego, o Rzeczniku Finansowym i o Funduszu Edukacji Finansowej, z zastrzeżeniem ust. 3.
Do kar pieniężnych nakładanych przez Komisję stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z tym informacja dotycząca tego, czy kary te zostały zapłacone lub wyegzekwowane, również stanowi informację publiczną. Nie są to bowiem informacje dotyczące spraw prywatnych, lecz kwestie istotne z punktu widzenia dobra publicznego, związane z realizacją przez organ nadzoru zadań publicznych.
W tej sytuacji nie budziło wątpliwości, że wnioskowane informacje powinny być uznawane za informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy tej ustawy mają na celu realizację konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej oraz innych podmiotów, które wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Wyjątki od ogólnej zasady dostępu do informacji o sprawach publicznych wprowadza art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ponadto, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazuje, że informację przetworzoną można uzyskać w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 787/10).
Zdaniem organów informacja publiczna przetworzona jest pojęciem, które odnosi się do danych, które zostały poddane analizie i przekształceniu w sposób, który nadaje im nową formę i treść. W przeciwieństwie do informacji prostej, która jest bezpośrednio dostępna i nie wymaga dodatkowych działań, informacja przetworzona wymaga od podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej podjęcia działań intelektualnych, takich jak analiza, zestawienie czy redagowanie danych. Wytworzenie takiej informacji może wiązać się z koniecznością przeszukiwania i selekcjonowania dużych zbiorów dokumentów, co może być czasochłonne i wymagać znacznych zasobów.
W kontekście prawa do informacji publicznej, istotne jest, że wnioskodawca może żądać informacji przetworzonej. Wówczas – na wezwanie organu - wnioskodawca musi wykazać istnienie szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu tych informacji przetworzonych.
Organ zaznaczył, że wnioskowana informacja publiczna, mimo że fizycznie istnieje, nie jest dostępna w formie, która bezpośrednio odpowiadałaby na pytania wnioskodawcy. Proces dochodzenia przez UKNF należności z tytułu nałożonych kar jest skomplikowany i wymaga zaangażowania znacznych zasobów, zarówno czasowych, jak i ludzkich. W szczególności, aby zrealizować żądanie wnioskodawcy, UKNF musiałby przeprowadzić szereg czasochłonnych czynności, a w szczególności zapoznać się z obszernym materiałem źródłowym, który dotyczy każdej z nałożonych kar. Konieczne byłoby przetworzenie danych z ksiąg rachunkowych UKNF dla każdego podmiotu wskazanego we wniosku. Wygenerowanie odpowiednich raportów wewnętrznych, które wymagałoby dodatkowych analiz i zestawień. Nadto pozyskanie informacji od organów administracji skarbowej, które prowadzą postępowanie egzekucyjne.
Wszystkie te czynności wskazują, że przygotowanie wnioskowanej informacji nie jest jedynie prostą modyfikacją istniejących danych, ale wymaga znacznego zaangażowania intelektualnego i czasowego ze strony pracowników UKNF. W efekcie, realizacja żądania wnioskodawcy mogłaby odciągnąć zasoby urzędu od jego podstawowych zadań i kompetencji.
W świetle powyższego Przewodniczący KNF stwierdził, że wnioskowane informacje powinny być traktowane jako informacja publiczna przetworzona. Decyzja ta wynika z charakteru żądanej informacji, jej rozmiaru oraz złożoności działań redakcyjnych i technicznych, które muszą zostać podjęte przez Urząd KNF w celu jej przygotowania.
Tym samym kluczowe jest wykazanie interesu publicznego. Interes ten odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa i jednostek publicznych, a jego realizacja wymaga, aby wnioskodawca wykazał, że żądana informacja ma znaczenie dla szerokiego kręgu odbiorców oraz że jej uzyskanie przyczyni się do poprawy funkcjonowania organów administracji i ochrony interesu publicznego.
W związku z tym, wnioskodawca powinien przedstawić argumenty na rzecz szczególnej istotności interesu publicznego, że uzyskane dane będą miały realny wpływ na działalność administracji publicznej. Pozycja wnioskodawcy oraz jego zdolność do wykorzystania uzyskanych informacji są istotne dla oceny istnienia szczególnego interesu publicznego. Wiąże się to z koniecznością przedstawienia konkretnych argumentów i dowodów na to, że uzyskane informacje przyczynią się do poprawy funkcjonowania instytucji publicznych.
Przewodniczący KNF umożliwił wnioskodawcy wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego. Działania te nie miały na celu "przerzucenia" ciężaru dowodu, lecz wskazania przesłanek, które pozwoliłyby ocenić, czy rzeczywiście mamy do czynienia z interesem publicznym o szczególnej istotności.
Kryterium "szczególnej istotności dla interesu publicznego" ma charakter niedookreślony, zostało sformułowane w sposób ogólny i pozostawia margines interpretacyjny podmiotowi dysponującemu informacją. Organ zaś nie odkodował z wypowiedzi skarżącej istotnego związku pomiędzy przygotowaniem wnioskowanych informacji a szczególnie istotnym interesem publicznym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Nie jest również jasny cel, w jakim wnioskodawca chce uzyskać te informacje, ani sposób, w jaki zamierza je wykorzystać dla realizacji interesu publicznego. Wnioskodawca jedynie ogólnie stwierdza, że udostępnione informacje umożliwią mu przeprowadzenie analizy efektywności systemu nadzoru polskiego rynku finansowego, mającej na celu potwierdzenie dwóch tez: po pierwsze, że kary pieniężne wymierzane przez KNF w wysokich kwotach w przypadkach rażących naruszeń przepisów oraz wyższego zagrożenia dla systemu finansowego w praktyce nie są płacone ani ściągane; po drugie, że kary wymierzane w niskich kwotach w przypadkach drobnych naruszeń oraz nieznacznych zagrożeń dla systemu finansowego są jedynymi, które w praktyce są płacone lub ściągane, a ich dolegliwość jest nieproporcjonalnie większa w stosunku do kar o wysokich kwotach nominalnych.
Organ nie dostrzegł w przedstawionych okolicznościach faktycznych uzasadnienia dla twierdzenia, że wnioskodawca będzie w stanie realnie wykorzystać uzyskane informacje dla dobra interesu publicznego, na przykład poprzez działania mające na celu usprawnienie funkcjonowania Urzędu KNF, wzmocnienie legalizmu jego działań czy poprawę nadzoru nad rynkiem finansowym. Twierdzenia wnioskodawcy o zainteresowaniu społeczeństwa działaniami UKNF w zakresie nakładania kar, a także o tym, że udostępnione informacje umożliwiłyby weryfikację jego tez, które mogłyby być przedstawione w publikacjach i podjęte w dyskusji w mediach oraz wśród uczestników rynku finansowego, nie uzasadniają również interesu publicznego.
Organ dostrzegł, że wniosek ten jest częścią innej sprawy, która zwisła przed WSA w Warszawie, w której Dom Maklerski zaskarżył decyzję KNF o nałożeniu na niego kary pieniężnej. Dom Maklerski dąży do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej, która ma posłużyć jako dowód w tej sprawie. Chce wykazać, że kary pieniężne nałożone przez KNF w przypadkach rażących naruszeń nie są skutecznie egzekwowane, co miałoby podważyć zasadność i wysokość nałożonej kary. Wskazano, że żądane informacje dotyczą głównie interesu samego wnioskodawcy, a nie mają szczególnego znaczenia dla interesu publicznego. Informacje te miałyby być wykorzystane do obrony Domu Maklerskiego w kontekście indywidualnej sprawy, a nie w celu przeprowadzenia analizy systemu nadzoru, która byłaby istotna dla szerszej społeczności.
Zdaniem organu, wnioskodawca nie przedstawił wystarczających argumentów na to, że potrzeba analizy efektywności systemu nadzoru jest dostrzegana w powszechnej świadomości społecznej. To podważa argumentację o publicznym interesie w udostępnieniu żądanych informacji. Wnioskowane informacje mają charakter głównie indywidualny i nie przyczyniają się do realizacji interesu publicznego, co wpływa na decyzję o ich udostępnieniu.
Obszar analizy, który musiałby zostać przeprowadzony przez UKNF, jest znaczny, a zakres żądanych danych wskazuje, że urząd musiałby przygotować specjalny zestaw informacji, wykorzystując dodatkowe zasoby oraz środki. Choć informacje objęte wnioskiem istnieją, są one jedynie w ujęciu cząstkowym. Nie ma gotowego zestawienia, które odpowiadałoby intencjom i zakresowi żądań wnioskodawcy. Aby uzyskać całościowy obraz, konieczne byłoby opracowanie informacji, co wskazuje na proces jej przetworzenia. W związku z tym, można je zakwalifikować jako informację, o której mowa w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., której udostępnienie wiąże się z koniecznością uwzględnienia szczególnie istotnego interesu publicznego po stronie wnioskodawcy.
W związku z tym, charakter i pozycja podmiotu występującego z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza jego realne możliwości przyszłego wykorzystania tych danych, mają wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, który uzasadniałby udzielenie żądanych informacji.
Z drugiej strony, udzielanie przetworzonych informacji publicznych podmiotom, które nie są w stanie wykazać, że wykorzystają je w celu usprawnienia działania danego organu państwowego, sugeruje, że nie występuje po ich stronie szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie żądanej informacji.
Niewywiązanie się wnioskodawcy z obowiązku przedstawienia argumentacji dotyczącej występowania "szczególnego interesu publicznego" nie zwalnia Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego (KNF) z obowiązku rozważenia, czy taki interes rzeczywiście istnieje. Przewodniczący KNF, działając z urzędu, również nie dostrzegł przesłanki "szczególnego interesu publicznego".
W szczególności, identyfikacja tej przesłanki jest trudna, biorąc pod uwagę charakter i zakres wnioskowanych danych. Zebranie i uporządkowanie tego rodzaju informacji publicznych nie przyniesie istotnych korzyści dla interesu publicznego, ani nie przyczyni się do usprawnienia działania aparatu administracyjnego, w tym nadzoru nad rynkiem finansowym.
Co do zarzutu naruszenia art. 61 Konstytucji RP oraz art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez ich niezastosowanie, organy stwierdziły, że art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiący podstawę do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w swej istocie zawiera ograniczenie dostępu do niej, poprzez wykazanie, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to, dokonane aktem rangi ustawowej, odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którymi tryb udzielania informacji określają ustawy.
W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. organy uznały go za niezasadny, ponieważ wnioskodawca nie przedstawił konkretnych okoliczności, które mogłyby uzasadniać te zarzuty. Wnioskodawca twierdzi, że nie został rozpatrzony cały materiał dowodowy, jednak nie wskazuje, które dowody nie zostały uwzględnione.
Odnośnie wniosku dowodowego wnioskodawcy, organy uznały go za nieistotny, ponieważ dotyczy okoliczności, które nie mają znaczenia dla rozstrzygania niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a., organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić żądanie dowodowe strony, o ile przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Oznacza to, że organ nie jest związany wnioskami dowodowymi strony, lecz przepisami prawa materialnego, które kształtują materie sprawy. Decyzja o przeprowadzeniu dowodu zależy zatem od jego przydatności do wyjaśnienia okoliczności sprawy, które są kluczowe dla jej rozstrzygania, a co do których organ miał wątpliwość.
Skargę na decyzję Przewodniczącego KNF z dnia [...] lipca 2024 r. wniosła D. B.. Zaskarżając decyzję w całości zarzucono jej naruszenie:
1) art. 3 ust. l pkt 1 u.d.i.p., poprzez uznanie, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną oraz bezzasadne uznanie, że w sprawie brak jest szczególnie istotnego interesu publicznego dla uwzględnienia wniosku;
2) art. 61 Konstytucji oraz art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez nie udzielenie informacji publicznej ze względu na nieuprawnione powołanie się przez UKNF na przetworzony charakter wnioskowanej informacji publicznej i bezzasadne uznanie przez UKNF, że nie wykazano szczególnie istotnego interesu publicznego w udzieleniu żądanej informacji publicznej;
3) art. 7, art. 7a w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:
a) brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, niezbadania wszystkich okoliczności stanu faktycznego i bezpodstawnego pominięcia dowodów przedstawionych przez skarżącą, w tym sprowadzających się do bezzasadnego pominięcia następujących faktów, wraz z dowodami na ich potwierdzenie: prostego a nie przetworzonego charakteru wnioskowanych informacji; interesu publicznego w udzieleniu przez organ wnioskowanych informacji publicznych; wskazanego przez wnioskodawczynię celu udostępnienia wnioskowanych informacji oraz sposobu w jaki wnioskodawczyni realnie zamierza wykorzystać powziętą informację dla realizacji interesu publicznego;
b) zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, które to naruszenia skutkowały przyjęciem nieprawdziwych i niezasadnych ustaleń KNF, w szczególności o tym, że z materiału dowodowego nie wynika, by zostało przeprowadzone miarodajne i rzetelne ustalenie: interesu publicznego w udzieleniu przez organ wnioskowanych informacji publicznych, wskazanego przez wnioskodawczynię celu udostępnienia wnioskowanych informacji oraz sposobu w jaki wnioskodawczyni realnie zamierza wykorzystać powziętą informację dla realizacji interesu publicznego.
W związku z tym skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, jak również decyzji jej poprzedzającej.
Nadto, na podstawie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a., skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z:
- artykułu [...]". Sprawdzili, komu rząd powierzył Spółki Skarbu Państwa, opublikowanego pod adresem [...] pod adresem [...] w dniu [...] maja 2024 r.;
- artykułu: [...]? [...]", opublikowanego pod adresem [...] w dniu [...] lutego 2024 r.;
- artykułu: "[...]", opublikowanego pod adresem [...] w dniu [...] lipca 2019 r.;
- zestawienia sankcji KNF wobec [...] (obecnie v) oraz podmiotów współpracujących, opublikowanego pod adresem [...];
- oświadczenia Urzędu KNF dotyczącego działań związanych z tzw. aferą [...], w tym działań dotyczących [...], opublikowanego pod adresem [...] w dniu [...] marca 2024 r.;
- artykułu: "[...]", opublikowanego pod adresem [...] w dniu [...] marca 2024 r. na fakty: zainteresowania społeczeństwa oraz szeroką debatą społeczną na temat tzw. Afery [...]; zainteresowania społeczeństwa działaniami UKNF w związku z tzw. Aferą [...], w szczególności nałożonymi karami przez UKNF; skalą ww. debaty publicznej; gromadzenia i porządkowania danych dotyczących ściągalności nakładanych kar, które UKNF wykonuje w ramach i w granicach ustawowych obowiązków w wykonaniu gospodarki finansowej UKNF; interesu publicznego w udzieleniu przez Organ wnioskowanych informacji publicznych, wskazanego przez wnioskodawczynię celu udostępnienia wnioskowanych informacji oraz sposobu w jaki wnioskodawczyni realnie zamierza wykorzystać powziętą informację dla realizacji interesu publicznego;
- artykułu: "[...]", opublikowanego pod adresem [...] w dniu [...] marca 2024 r. na fakt: bezzasadnej odmowy udzielenia informacji publicznej przez organ, która w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka narusza prawo do informacji oraz wolności otrzymywania i przekazywania informacji w ramach działań mających znaczenie dla debaty publicznej.
Skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem UKNF, że odpowiedź na pytanie dotyczące zapłaty lub wyegzekwowania poszczególnych kar stanowi informację przetworzoną. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że "w stanie faktycznym sprawy informacje objęte wnioskiem fizycznie istnieją, lecz tylko w ujęciu cząstkowym", co sugeruje, że nie ma gotowej informacji odpowiadającej żądaniu wnioskodawcy.
Jednakże informacja uzyskana z dokumentacji, która zawiera informacje proste, nie jest traktowana jako informacja przetworzona. Selekcja i analiza dokumentów, nawet jeśli są czasochłonne, nie przekształca informacji prostej w informację przetworzoną. W związku z tym, działania UKNF, które wymagają jedynie odnalezienia i skopiowania dokumentów, nie powinny być klasyfikowane jako przetworzenie informacji.
Dodatkowo, UKNF wydaje sprzeczne oświadczenia, twierdząc, że nie może odpowiedzieć na pytanie wnioskodawcy bez zasięgnięcia informacji zewnętrznych, jednocześnie zapewniając, że posiada dane w swojej bazie. Skarżąca podkreśla, że gromadzenie danych dotyczących ściągalności kar jest częścią obowiązków UKNF, a informacje o zapłacie lub wyegzekwowaniu kar powinny być dostępne bez potrzeby angażowania zewnętrznych źródeł.
Wnioskowana lista kar dotyczy lat 2019-2022, a zatem UKNF powinien dysponować tymi informacjami. Odpowiedź na pytanie o zapłatę kar może być jednoznaczna, a sama procedura nie wymaga skomplikowanej analizy. W przypadku gdyby zaś UKNF uznał wnioskowaną informację za przetworzoną, powinien szczegółowo uzasadnić, jakie czynności byłyby konieczne do jej udostępnienia oraz oszacować czas pracy pracowników.
W kontekście interesu publicznego skarżąca podnosi, że informacje o ściągalności kar są istotne dla analizy efektywności działań UKNF oraz dla oceny skuteczności kary pieniężnej w polskim rynku finansowym. Temat ten jest przedmiotem publicznej debaty i ma znaczenie dla szerokiego kręgu odbiorców. KNF jest organem właściwym do sprawowania nadzoru nad instytucjami krajowymi dlatego kwestia efektywności egzekwowania kar jest niezwykle istotna. Dodatkowo gromadzenie danych na ich temat mieści się w jego kompetencjach. Brak natomiast skuteczności w egzekwowaniu kar nałożonych przez KNF osłabia ich prewencyjny charakter wobec zobowiązanych podmiotów, co w konsekwencji może skutkować utratą zaufania do instytucji rynku finansowego.
Skarżąca podniosła również, że wyniku błędnej kwalifikacji wnioskowanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej, skutkującą odmową jej udzielenia, doszło do naruszenia jej konstytucyjnego prawa określonego w art. 61 Konstytucji RP oraz art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Prawo dostępu do informacji publicznej może być ograniczane jedynie w przypadkach określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej przez art. 61 ust. 3. Jednakże zdaniem skarżącej art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie gdyż UKNF, błędnie klasyfikuje wnioskowaną informację jako przetworzoną.
Dodatkowo, UKNF naruszył przepisy Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w szczególności art. 10. W wyroku z dnia 21 marca 2024 r. (sprawa Sieć Obywatelska Watchdog Polska v. Poland, Application no. 10103/20) Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł, że odmowa dostępu do informacji, które mają kluczowe znaczenie dla debaty publicznej, stanowi naruszenie art. 10 Konwencji. Trybunał podkreślił, że dostęp do informacji jest niezbędny dla korzystania z wolności wypowiedzi, a odmowa jego udzielenia może stanowić ingerencję w to prawo.
Wyrok ten powinien być uwzględniany przez polskie organy administracji i sądy w kontekście ochrony prawa obywateli do informacji publicznej. Tym samym odmowa udzielenia wnioskowanej informacji, opierająca się na błędnej kwalifikacji jej charakteru, prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia dostępu do informacji, co jest sprzeczne z zasadami ochrony praw człowieka.
Zdaniem skarżącej nie odniesiono się również do jej zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych, stwierdzając jedynie, że "wnioskodawca twierdzi, że nie został rozpatrzony cały materiał dowodowy, nie wskazując jednak, jakie dowody nie zostały rozpoznane".
Natomiast wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dostarczony został obszerny materiał dowodowy, który jasno wskazywał na prostotę wnioskowanej informacji oraz na interes publiczny skarżącej w uzyskaniu danych dotyczących spłaty kar.
Organ uznał jednak, że zaproponowane dowody nie są istotne dla sprawy, nie wyjaśniają tej decyzji, co uniemożliwia jej weryfikację. W związku z tym organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w oparciu o wszystkie przedstawione dowody, co narusza art. 77, art. 78 § 1 oraz 80 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 4 marca 2025 r. WSA w Warszawie oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze, wobec czego pełnomocnik skarżącej złożył zastrzeżenie do protokołu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie natomiast do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zw. dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W tak zakreślonych granicach, Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji Przewodniczącego KNF utrzymującej w mocy decyzję własną o odmowie udostępnienia wnioskodawczyni informacji publicznej stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa, wobec czego nie zachodzą podstawy do usunięcia ich z obrotu prawnego, jak oczekuje tego skarżąca.
W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Przewodniczący KNF jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Niesporne jest również, że żądane informacje stanowią informację publiczną. Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy organy zasadnie uznały, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną oraz czy zasadnie uznały, że skarżąca nie wykazała, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje jednak podstawę do stwierdzenia, iż informacją publiczną przetworzoną jest taka informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA I OSK 1746/14).
Przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi zatem z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze jest wytworzeniem rodzajowo nowej informacji.
Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, ze względu na ilość i wysokość nakładów, wiążących się z ich pozyskaniem, jakie musi ponieść organ, czasochłonność, liczbę zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA I OSK 863/14; I OSK 1645/14; I OSK 977/11).
O informacji przetworzonej można mówić także wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste, będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnica prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyroki NSA I OSK 977/11, I OSK 1199/11, I OSK 140/14 – dostępne w CBOSA).
W sprawie niniejszej skarżąca domagała się - spośród wszystkich nałożonych kar przez KNF w okresie od 2019 r. do 2022 r., co do odpowiednio wybranych i skonkretyzowanych 57 kar – wskazania, czy zostały zapłacone lub wyegzekwowane.
Na tak przedłożony wniosek, organ jednoznacznie odpowiedział, że nie dysponuje tego rodzaju gotowym zestawem danych o które wnioskuje skarżąca. Nie ma też takich opracowań, na podstawie których mógłby wygenerować w sposób szybki oraz sprawny odpowiedzi na tak stawiane pytanie.
Organ zaznaczył, że czyniąc zadość wnioskowi skarżącej, musiałby spośród wszystkich informacji i danych związanych z nałożonymi karami we wskazanym okresie, dokonać wyboru danej kategorii informacji pozostających w polu zainteresowania skarżącej, a także zwrócić się o informacje w tym zakresie do podmiotów zewnętrznych - organów administracji skarbowej prowadzących egzekucję, bowiem UKNF (departament finansowy) ma ograniczone możliwości w tym zakresie do prowadzenia postępowań mających na celu ustalenie określonej należności i podejmowania działania mających na celu ich dochodzenie poprzez wystąpienie do organu egzekucyjnego o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.
Innymi słowy, organ musiał dokonać selekcji zgromadzonej dokumentacji przy uwzględnieniu kryteriów narzuconych i wskazanych bezpośrednio przez skarżącą. Fakt udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej musiałby być poprzedzony dokonaniem złożonych i czasochłonnych czynności połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie środków osobowych. Organ musiałby taki zbiór informacji stworzyć, a to z kolei musiałoby być poprzedzone złożonymi działaniami analitycznymi. W świetle takiego zakresu czynności, słusznie organ konkluduje, że skarżąca w swej istocie żąda przekazania nowej jakościowo informacji, która w chwili złożenia wniosku nie istniała.
W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, nie można twierdzić - tak jak czyni to skarżąca - iż wnioskowane informacje nie noszą waloru przetworzenia. Celem udostępnienia tej informacji niezbędne jest podjęcie ze strony organu szczegółowej i gruntownej analizy treści dokumentacji odnoszącej się do konkretnych kar nałożonych przez KNF na podmioty nadzorowane w konkretnie określonym przez skarżącą okresie. Przygotowanie tych informacji powinno być niewątpliwie uznane za zespół czynności wymagających znacznego intelektualnego, technicznego oraz organizacyjnego zaangażowania pracowników organu.
Kwalifikując ową informację jako przetworzoną, organ miał na względzie, iż żądane informacje publiczne miały być uporządkowanym i uszeregowanym zbiorem danych i informacji o ściśle skonkretyzowanym i zindywidualizowanym zakresie przedmiotowym. Co więcej, działania, które musiałby podjąć, miałyby nie tylko ze swej istoty techniczny charakter, ale również intelektualny, wymagający zaangażowania odpowiednich zasobów w celu wyodrębnienia liczb, danych i informacji.
Oceniając zakres czynności, jaki organ nadzoru zobligowany był podjąć, aby udostępnić wnioskowaną informację, miał na względzie ilości zgromadzonej dokumentacji w zakresie wyselekcjonowanych przez skarżącą kar. Zaspokojenie żądania skarżącej wymagało ze strony organu podjęcia szeregu czynności polegających na sięgnięciu do dokumentacji, wyodrębnieniu spośród wszystkich dokumentów dokumentacji źródłowej, analizy tej dokumentacji, wyciagnięcia danych, sporządzenia zestawień, jak również zasięgnięcie informacji od organów prowadzących postępowania egzekucyjne.
W świetle powyższego nie sposób uznać - po myśli skarżącej - by treść decyzji, która co prawda nie podaje "jaką liczę pracowników urzędu należałoby zaangażować" i "ile czasu ta praca powinna (...) trwać", zawierała tylko zwroty generalne.
W tym zakresie, w ocenie Sądu, wystarczającym było wskazanie na zakres dokumentacji źródłowej wymagającej analizy, która zresztą tak zakreślona została przez samą skarżącą, poprzez wskazanie czasosokresu.
Powyższe doprowadziło organ do słusznego wniosku, iż żądanie skarżącej nie może być kwalifikowane jako wniosek o udostępnienie prostej informacji publicznej, względem której nie zachodzi potrzeba podejmowania jakichkolwiek złożonych i czasochłonnych czynności technicznych i procesów intelektualnych, tzn. że nie jest konieczne jej przetworzenie.
Udostępnienie informacji w stanie faktycznym sprawy mogłoby mieć miejsce tylko, gdyby skarżąca wykazała interes publiczny w uzyskaniu powyższych informacji. Jednakże pomimo wezwania do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, skarżąca tego nie uczyniła. Nie można bowiem uznać za wystarczające wyjaśnienia skarżącego, że żądana informacja ma walor naukowo-badawczy, czy też umożliwiający przeprowadzenie przez skarżącą oraz biegłą sądową E. W. analizy efektywności systemu nadzoru polskiego rynku finansowego, która zmierza do potwierdzenia z góry założonych tez. Skarżąca wskazała również, że uzyskane wyniki badań mogą zostać przedstawione w publikacjach, celem podjęcia dyskusji w mediach i wśród uczestników rynku finansowego, czy też dyskusji wśród społeczeństwa o skuteczności systemu kar pieniężnych nakładanych przez UKNF.
Sąd podziela stanowisko organu, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Wnioskodawca powinien mieć realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych do poprawy funkcjonowania KNF i lepszej ochrony interesu publicznego. Natomiast w stwierdzeniach skarżącej trudno dostrzec realną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji dla interesu publicznego, choćby przykładowo poprzez podjęcie działań ukierunkowanych na usprawnienie działania Urzędu KNF, bądź też wzmocnienie legalizmu jego działania, czy też usprawnienie nadzoru nad działalnością rynku finansowego.
Wnioskodawca musi też wykazać, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, nakreślić okoliczności i fakty wskazujące, że działa on w interesie publicznym (por. wyrok WSA w Warszawie II SA/Wa 801/23). Natomiast spostrzeżenia organu - co do innej zawisłej sprawy przed WSA w Warszawie - zupełnie temu przeczą.
W świetle powyższej kwalifikacji informacji publicznej nie sposób podzielić zasadności zarzutu art. 61 Konstytucji w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Nie ulega wątpliwości, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowiący podstawę do uzyskania informacji publicznej przetworzonej wpisane ma ograniczenie dostępu do niej poprzez konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tym samym, ograniczenie to dokonane aktem rangi ustawowej odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, jak również art. 61 ust. 1 Konstytucji, bowiem zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji tryb udzielania informacji o których mowa w ust. 1 i 2 określają ustawy. Ustawodawca zaś, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyważając interes publiczny nad interes strony.
Odnosząc się do zgłoszonego w skardze wniosku dowodowego, o dopuszczenie dowodu z artykułów, zestawienia sankcji, czy oświadczenia KNF - publikowanych w intrenecie, który Sąd oddalił na rozprawie w dniu 4 marca 2025 r. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., należy wskazać, że nie każdy dowód może być dopuszczony w postępowaniu przed sadami administracyjnymi, lecz tylko dowód z dokumentu, a takim nie jest publikacja internetowa.
Reasumując w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że wnioskodawczyni – mimo wezwania – nie wykazała istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego do otrzymania informacji publicznej.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.