II SA/Wa 1601/24

II SA/Wa 1601/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Mateusz Rogala /sprawozdawca/
Sławomir Fularski
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art 61a par 1,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi D.Z. na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, powoływanej dalej jako k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia D. Z. stawki uposażenia zasadniczego.
Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych:
Szef CBA decyzją personalną z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] zwolnił D. Z. z dniem [...] lutego 2024 r. ze służby w CBA.
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2024 r. D. Z. zwróciła się do Szefa CBA, w związku z wejściem w życie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja
2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2024 r. poz. 745), o ustalenie stawki uposażenia zasadniczego od dnia 1 stycznia 2024 r. zgodnie z tym rozporządzeniem oraz o wydanie decyzji administracyjnej w tej sprawie
W związku z powyższym wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lipca 2024 r. Szef CBA, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stronie stawki uposażenia zasadniczego.
W uzasadnieniu organ podniósł, że postępowanie w sprawie nie może być wszczęte bowiem decyzja organu, której wydania domaga się wnioskodawczyni, w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego jest aktem z zakresu podległości służbowej. Zdaniem organu, funkcjonariuszowi CBA (również byłemu funkcjonariuszowi CBA) nie przysługuje roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym.
Organ powołał się w tym zakresie na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, przytaczając in extenso treść uzasadnienia prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca
2023 r. sygn. akt II SA/Wa 689/23, w którym Sąd wskazał, że "kwestie dotyczące uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, w tym stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Stosownie bowiem do treści przepisów § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat [...] ustala się stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego na poszczególnych stanowiskach służbowych (ust. 1); stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego określa tabela, stanowiąca załącznik do rozporządzenia (ust. 2). [...] Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb. [...] Również w postanowieniu z 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21, NSA zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy [...] ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w [...] tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb."
D. Z. złożyła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2024 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że w dniu 1 lipca 2024 r. weszła w życie z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2024 r. ustawa budżetowa na rok 2024 z dnia 18 stycznia 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 122). Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a) tej ustawy, średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w sferze budżetowej wyniósł 120%. Uposażenie funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego określone jest kwotowo, co oznacza, że sam wzrost kwoty bazowej dla funkcjonariuszy o 20%, tj. z 1740,64 zł w 2023 r. na 2088,77 zł w 2024 r., przewidziany w art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy budżetowej, nie spowodował automatycznego wzrostu uposażenia funkcjonariuszy CBA. W celu wdrożenia przepisów ustawy wydane zostało rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2024 r., poz. 745), które weszło w życie 1 czerwca 2024 r. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia, stawki uposażenia zasadniczego stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego od dnia 1 stycznia 2024 r.
Skarżąca podniosła, że zarówno na 1 stycznia 2024 r., jak i na dzień publikacji ustawy budżetowej na 2024 rok pozostawała funkcjonariuszką CBA. W tej sytuacji Szef CBA winien z urzędu skorygować wysokość uposażenia należnego jej od dnia 1 stycznia
2024 r. do daty zwolnienia ze służby, a w dalszej kolejności wyrównać odprawę i ekwiwalent urlopowy.
Skarżąca dodatkowo zauważyła, że w trakcie prac nad projektem rozporządzenia w sprawie stawek uposażenia funkcjonariuszy CBA w piśmie Szefa CBA z dnia [...] marca 2024 r. do Ministra Finansów wskazano, że "Należy także zwrócić uwagę, że wprowadzenie nowych stawek od 01 stycznia 2024 r. będzie wiązało się z dodatkowymi kosztami związanymi z nakładem pracy niezbędnym do ponownego przeliczenie uposażeń za każdy miesiąc i odprawy oraz skorygowaniem dokumentacji przekazanej do ZER MSWiA." Wynika z tego, że interpretacja tego przepisu i jego skutki były wówczas jasne i zgodne ze stosowanymi w innych służbach.
Jak podkreśliła skarżąca, odmowa wydania decyzji aktualizującej stawkę jej uposażenia zasadniczego od 1 stycznia 2024 r. skutkuje nie tylko brakiem wyrównania uposażenia i odprawy, ale także niższą o 20% emeryturą. Natomiast gdyby była funkcjonariuszem innej służby, sytuacja ta w ogóle nie miałaby miejsca, gdyż Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA z urzędu dokonuje przeliczeń emerytur opartych na kwocie bazowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że tutejszy Sąd rozpoznawał wielokrotnie sprawy ze skarg byłych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego na postanowienia Szefa CBA odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości stanowisko wyrażane w uzasadnieniach wyroków oddalających skargi na tego rodzaju postanowienia (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 1894/24, z dnia 11 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 1703/24 oraz z dnia 17 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 1829/24, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: podmiotową – wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną i przedmiotową - z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Obie te przyczyny uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne, tj. czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku.
Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie akceptowana jest teza, że inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, a więc przypadki, w których, np. sprawa nie ma charakteru administracyjnego albo sprawa administracyjna nie podlega załatwieniu w formie aktu administracyjnego, w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 317). Podkreśla się również, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy, wtedy gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2671/13).
Zaskarżonym postanowieniem organ odmówił skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. Rozstrzygnięcie takie organ wydał w związku z wnioskiem skarżącej o podwyższenie stawki uposażenia zasadniczego.
Skarżąca upatruje źródła przysługującego jej uprawnienia do podwyższenia uposażenia m.in. w treści art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy budżetowej na 2024 r. Przepis ten stanowi, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 2692) ustala się średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, z wyłączeniem osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe - w wysokości 120,0%. Ponadto skarżąca, składając wniosek w niniejszej sprawie, powołała się na treść rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2024 r., poz. 745). Na mocy tego przepisu w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2022 r. poz. 2396 ze zm.), zmieniony został załącznik do tego rozporządzenia "Tabela stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy centralnego biura antykorupcyjnego".
Zauważyć przy tym należy, że w załączniku do rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. stawki uposażenia funkcjonariuszy CBA na poszczególnych stanowiskach służbowych określone są "widełkowo", tj. wskazany jest przedział kwot wynagrodzenia przysługującego na danym stanowisku służbowym. Zmiana załącznika do rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r., dokonana w oparciu o rozporządzenie z dnia 16 maja 2024 r., polegała na podwyższeniu górnej granicy przysługującego wynagrodzenia na danym stanowisku służbowym o 20%. W § 2 rozporządzenia z dnia 16 maja 2024 r. wskazano ponadto, że stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku do rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego od dnia 1 stycznia 2024 r.
Podnieść należy, że znowelizowane przepisy rozporządzenia nie obligują wprost organu do podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom CBA (w tym byłym funkcjonariuszom) o 20%, a jedynie stwarzają taką możliwość. Nowelizacja rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. objęła, jak już wskazano wyżej, wyłącznie podwyższenie o 20% górnej granicy stawek uposażenia należnego na poszczególnych stanowiskach służbowych. Ustalenie przez organ stawki uposażenia konkretnemu funkcjonariuszowi w dalszym ciągu pozostawione zostało uznaniu organu. Funkcjonariuszowi CBA nie przysługuje zaś roszczenie o podwyższenie uposażenia. Wynika to bowiem ze specyfiki stosunku służbowego funkcjonariuszy CBA.
W orzecznictwie wskazuje się, że podjęcie służby w formacjach mundurowych jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe, czy też awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb (zob. postanowienie NSA z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1382/11). Również w postanowieniu z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1672/21, NSA zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego.
Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu tutejszego Sądu z dnia 31 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 689/23, wskazujący, że przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb.
Biorąc pod uwagę, że przełożonym funkcjonariuszy CBA pozostawione jest prawo do decydowania w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r., należy stwierdzić, iż Szef CBA nie był zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 9 lipca 2024 r. w drodze decyzji. Funkcjonariuszom CBA (także byłym funkcjonariuszom) nie przysługuje roszczenie o podwyższenie wysokości uposażenia zasadniczego. Jak słusznie zatem zauważa organ, skarżąca nie mogła się domagać wszczęcia postępowania w tej sprawie, która jest sprawą wynikającą z relacji między przełożonym i podwładnym. Tego rodzaju sprawa należy do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb. Wystąpiły zatem "inne uzasadnione przyczyny", z powodu których postępowanie nie mogło być wszczęte w tej sprawie. W sytuacji zaś, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji ustalił wystąpienie przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), co zasadnie uczynił w niniejszej sprawie.
Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 tej ustawy.