II SA/WA 1588/22

II SA/Wa 1588/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Sułkowski
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 89 poz 555
art. 17
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Michał Sułkowski, Protokolant st. specjalista Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. F. (dalej: "Skarżący", "Funkcjonariusz") jest decyzja Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS") z [...] października 2018 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 508 ze zm., dalej "ustawa o KAS"), utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "Dyrektor IAS w [...]") z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w sprawie zwolnienia Skarżącego ze służby.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Szef KAS wskazał, że wyrokiem z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] [...] Wydział Karny Odwoławczy zmienił wyrok Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., sygn. akt [...], dokonując zmiany kwalifikacji prawnej i przyjmując, że popełniony przez M. F. czyn wyczerpuje znamiona wskazane w art. 231 § 1 Kodeksu karnego (dalej: "k.k.") w zb. z art. 271 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. i w zw. z art. 101 § 1 k.k. w zb. z art. 102 k.k. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 marca 2016 r. w zw. z art. 4 § 1 k.k. i umorzył postępowanie karne w trybie art. 17 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania karnego (dalej: "k.p.k."), a więc z powodu przedawnienia karalności czynu.
W ocenie organu odwoławczego, zarzucany funkcjonariuszowi czyn z art. 231 § 1 k.k. w zb. z art. 271 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k., tj. przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, polegający na przekroczeniu uprawnień i niedopełnieniu obowiązków w zakresie dokonywania odpraw celnych i prawidłowej weryfikacji zgłoszeń celnych pod kątem kompletności i autentyczności dokumentów oraz ustalenia niewłaściwej wartości celnej podczas odprawy tranzytowej oraz potwierdzenie ich w toku postępowania karnego powoduje, że funkcjonariusz traci nieposzlakowaną opinię, której wymaga ustawa o KAS.
Szef KAS zaznaczył, że funkcjonariusze, aby móc wykonywać skutecznie swoje zadania, muszą pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami. Oznacza to zatem, że już samo wszczęcie przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego, dotyczącego popełnienia tzw. przestępstw urzędniczych, ściganych z oskarżenia publicznego, sprawia, że traci on nie tylko zaufanie organu, ale również autorytet i wiarygodność w odbiorze społecznym. Natura zarzucanych Skarżącemu przestępstw stoi w sprzeczności z charakterem służby pełnionej w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w [...] – Oddział Celny w [...] oraz specyfiką powierzonych zadań i obowiązków, uniemożliwiając tym samym dalsze utrzymywanie stosunku służbowego z wyżej wymienionym funkcjonariuszem. Organ podkreślił, że wizerunek służby tworzą jej funkcjonariusze, którzy składając ślubowanie, zobowiązują się wiernie służyć Rzeczypospolitej Polskiej, przestrzegać Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i obowiązującego porządku prawnego, rzetelnie wykonywać powierzone im zadania oraz strzec dobrego imienia służby, honoru i godności funkcjonariusza, a także przestrzegać zasad etyki zawodowej. Funkcjonariusz jako osoba powołana do egzekwowania przepisów prawa musi sam tego prawa w najwyższym stopniu przestrzegać. Funkcjonowanie Służby Celno-Skarbowej, jako formacji służącej społeczeństwu, jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy jej funkcjonariusze będą darzeni społecznym zaufaniem. Zaufaniem takim nie mogą być obdarzone osoby, których postawa i zachowanie w służbie oraz poza nią nie znajduje akceptacji społecznej. Przedstawienie zarzutów popełnienia przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego i potwierdzenie ich w postępowaniu karnym, jest niewątpliwe negatywnie postrzegane w odbiorze społecznym i nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby. Zważywszy, że funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa, sam fakt podejrzenia naruszenia obowiązującego porządku prawnego może być uznany za sprzeniewierzenie się obowiązkom funkcjonariusza i skutkować zwolnieniem ze służby.
Organ odwoławczy stwierdził, że z wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. jednoznacznie wynika, że Sąd drugiej instancji przyjął, iż zarzucony wymienionemu czyn wyczerpuje znamiona art. 231 § 1 k.k. w zb. z art. 271 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k., tj. przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego, a prowadzone postępowanie karne we wskazanym zakresie umorzył wobec przedawnienia karalności czynu, co stanowi bezwzględną przeszkodę dla dalszego prowadzenia takiego postępowania. Spowodowało to zatem utratę nieposzlakowanej opinii oraz zaufania niezbędnego do wykonywania przez funkcjonariusza obowiązków służbowych.
Wyjaśnił, że dla zastosowania art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS nie ma znaczenia wynik postępowania karnego, a tym samym ustalenie, czy funkcjonariusz popełnił zarzucany mu czyn. Wprowadzając do ustawy o KAS tę szczególną regulację prawną przewidującą możliwość zwolnienia ze służby w przypadku zaistnienia "innej ważnej przyczyny", w szczególności, gdy wymaga tego dobro KAS lub gdy nastąpiła utrata zaufania do funkcjonariusza, ustawodawca umożliwił eliminowanie ze struktur tej formacji funkcjonariuszy, w stosunku do których pojawił się cień podejrzenia czynu nielicującego z pełnioną funkcją, powodującego ujemne skutki w postaci utraty zaufania do funkcjonariusza. Ponadto podał, że procedura dotycząca skargi na przewlekłość postępowania karnego także nie miała wpływu na treść wyroków, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji. W przedmiotowej sprawie przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza był interes społeczny, tzn. dobro KAS, który musi być oceniany przez pryzmat pełnionej służby.
Decyzja ta stała się przedmiotem skargi M. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,
2) przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a., poprzez nienależyte zebranie i dokonanie oceny materiału dowodowego.
Skarżący wskazał, że przepis art. 185 ust. 1 ustawy o KAS umożliwia w przypadku prawomocnego umorzenia postępowania karnego ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 6 k.p.k. złożenie wniosku o przywrócenie do służby na poprzednich warunkach. Zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt P 2/14, w którym stwierdzono, że nie można utożsamiać decyzji procesowej o umorzeniu postępowania na podstawie art. 17 § 1 pkt 6 k.p.k. z przypisaniem oskarżonemu sprawstwa czy też ustaleniem, że popełniony przez niego czyn zrealizował znamiona czynu zabronionego. Tym samym dokonana przez Sąd Okręgowy w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. zmiana opisu i kwalifikacji czynu nie stanowi przypisania mu sprawstwa, czy też popełnienia tego czynu. W ocenie Skarżącego, utrata zaufania, o której mowa w zaskarżonej decyzji, wynika z faktu prowadzenia przeciwko niemu postępowania, które nie zakończyło się skazaniem, bądź z błędnego przekonania organu, że zmiana kwalifikacji w wyroku przesądza o jego winie. Skarżący zaznaczył, że przypadek utraty zaufania do funkcjonariusza musi mieć oparcie w przesłankach natury obiektywnej i nie może wynikać z samowoli, czy też wyłącznie z subiektywnych uprzedzeń organu. Stwierdził, że utrata zaufania wobec niego jako funkcjonariusza nastąpiła w dniu przywrócenia go do służby na skutek ww. wyroku z dnia [...] grudnia 2017 r. Nie dano mu zatem nawet możliwości wykazania się po przywróceniu go do służby, oceniając go przez pryzmat zarzutów, które nie zostały potwierdzone prawomocnym wyrokiem skazującym.
Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2191/18 oddalił skargę M. F. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby
W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji o zwolnieniu ze służby stanowił art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS, zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby, w przypadku zaistnienia innej, niż określone w pkt 1-7, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro KAS lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych. Zwolnienie funkcjonariusza ze służby może nastąpić w tym przypadku po zasięgnięciu opinii związku zawodowego funkcjonariuszy. Niewątpliwie rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie ma charakter uznaniowy, którego granice wyznaczają z jednej strony materialne przesłanki zwolnienia zawarte w powołanym wyżej przepisie, z drugiej zaś reguły postępowania administracyjnego zobowiązujące do: przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.), a także wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Dla zastosowania art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS niezbędne jest ponadto wykazanie, że rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego wymaga dobro służby. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie. Zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie poglądem użycie w tekście pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ do jego doprecyzowania. Organ obowiązany jest zatem używać uznanych reguł i metod wykładni prawa oraz uwzględniać wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe.
W ocenie WSA, w rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji zasadnie uznały, że zwolnienie Skarżącego ze służby mieści się w pojęciu "dobra służby", które należy rozumieć z uwzględnieniem zadań nałożonych na Służbę Celno-Skarbową, jej specyfiki oraz obowiązków funkcjonariusza. Bezsporne jest, że wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2016 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] w [...] Wydział Karny w sprawie prowadzonej przeciwko M. F. i innym uznał go za winnego zarzuconego w akcie oskarżenia czynu z art. 271 § 3 i 1 k.k. w zb. z art. 231 § 2 k.k. w zb. z art. 18 § 3 k.k. w zw. z art. 291 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. w brzmieniu przepisów obowiązujących przed dniem 1 lipca 2015 r. Na skutek wniesionej apelacji Sąd Okręgowy w [...] [...] Wydział Karny – Odwoławczy wyrokiem z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...] zmienił kwalifikację prawną czynu, eliminując przepis art. 18 § 3 k.k. w zb. z art. 291 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. i przyjął, że czyn wyczerpuje znamiona art. 231 § 1 k.k. w zb. z art. 271 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k., tj. przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego, polegającego na przekroczeniu swoich uprawnień i niedopełnieniu obowiązków w zakresie dokonywania odpraw celnych i prawidłowej weryfikacji zgłoszeń celnych pod kątem kompletności i autentyczności dokumentów oraz ustalenia niewłaściwej wartości celnej podczas odprawy tranzytowej i postępowanie karne umorzył na podstawie art. 17 § 1 pkt 6 k.p.k. w zw. z art. 101 § 1 pkt 3 k.k. w zw. z art. 102 k.k. w brzmieniu przepisów obowiązujących do dnia 1 marca 2016 r., tj. wobec przedawnienia karalności czynu. Z zebranych materiałów wynika zatem bezspornie, że Sąd drugiej instancji przyjął w wyroku z dnia [...] grudnia 2017 r., iż zarzucany Skarżącemu czyn wyczerpuje znamiona art. 231 § 1 k.k. w zb. z art. 271 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k., tj. przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego, a prowadzone postępowanie karne we wskazanym zakresie umorzył wobec przedawnienia karalności czynu, co stanowi bezwzględną przeszkodę dla dalszego prowadzenia tego postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, nie sposób uznać, aby Skarżący, któremu postawiono zarzut popełnienia umyślnego przestępstwa ściganego z urzędu, dawał rękojmię prawidłowego i rzetelnego wypełniania obowiązków służbowych nałożonych na Służbę Celno-Skarbową, skoro sam prawa nie przestrzegał. Zachowanie takie stanowi sprzeniewierzenie się ślubowaniu, jakie funkcjonariusz składa przed przyjęciem do służby, zobowiązując się m.in. wiernie służyć RP, przestrzegać zasad Konstytucji RP i obowiązującego porządku prawnego, strzec dobrego imienia służby, honoru i godności, a także przestrzegać zasad etyki zawodowej.
WSA w Warszawie podzielił pogląd organu odwoławczego, że nałożenie na funkcjonariusza szczególnych obowiązków uzasadnia społeczna rola tej formacji, charakter powierzonych zadań i kompetencji oraz związane z jej działalnością zaufanie społeczne, które swoim postępowaniem Skarżący podważył. Pozostawanie pod zarzutem popełnienia tego rodzaju czynu jest negatywnie postrzegane w odbiorze społecznym i nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, które obejmuje nie tylko należyte wykonywanie obowiązków, ale także sposób zachowania się, czy też postępowania oraz rodzaj utrzymywanych przez funkcjonariusza kontaktów osobistych poza służbą, który może wpłynąć na postrzeganie tej formacji przez obywateli. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu wskazujące, że już sam fakt podejrzenia naruszenia obowiązującego porządku prawnego może być uznany za sprzeniewierzenie się obowiązkom funkcjonariusza i skutkować zwolnieniem go ze służby.
Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy w sposób wyczerpujący zebrały i prawidłowo oceniły materiał dowodowy, a także wykazały konieczność niezwłocznego rozwiązania stosunku służbowego. Interes społeczny, pojmowany jako troska o dobro wspólne, wymaga zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celno-Skarbową w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy o KAS. Niewątpliwie zatem słuszny interes Skarżącego, jako funkcjonariusza, musiał być w tej sprawie oceniany przez pryzmat wykonywanej przez niego służby. Pozostawanie natomiast w służbie funkcjonariusza, który nie legitymuje się przymiotem nieposzlakowanej opinii narusza interes tej służby. Funkcjonariusz musi się znajdować poza wszelkimi podejrzeniami o to, że miałyby łamać prawo. Taka sytuacja wpływa bowiem demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, a także rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku służby w odbiorze społecznym co przekłada się na utratę zaufania do organów Państwa. Podkreślić należy, że "poszlaka" w języku polskim oznacza podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny. Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia prywatnego, jak i zawodowego. Zatem utratą przymiotu "nieposzlakowanej opinii" jest nie tylko karalność danej osoby. Może ją bowiem spowodować także – w konkretnych okolicznościach – znalezienie się tej osoby w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Samo objęcie funkcjonariusza aktem oskarżenia dotyczącym popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu oraz charakter takiego czynu, może zatem uzasadniać stanowisko organu o utracie przez funkcjonariusza powyżej wskazanego przymiotu. To z kolei – do czasu ostatecznego oczyszczenia funkcjonariusza ze stawianych zarzutów – dyskwalifikuje go jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Służbie Celnej musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć on także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom tej służby przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednak nie ma ona charakteru bezwzględnego. Skoro zatem zaistniały, wynikające z art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS, przesłanki zwolnienia Skarżącego ze służby, a organy wykazały, że interes służby, który w rozpoznawanej sprawie jest tożsamy z interesem społecznym, przemawia za koniecznością niezwłocznego rozwiązania stosunku służbowego, to zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Organy administracji publicznej nie są uprawnione do orzekania o winie czy niewinności, w tym zakresie rozstrzyga wyłącznie sąd karny. Nie mogą one zatem ustalać prawdopodobieństwa skazania funkcjonariusza za zarzucany mu czyn ani oceniać wartości zgromadzonego materiału dowodowego, w tym odnosić się do winy. Dla zastosowania art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS nie ma zatem znaczenia wynik postępowania karnego, a tym samym ustalenie, czy funkcjonariusz popełnił zarzucany mu czyn. Należy podkreślić, że umorzenie postępowania karnego wobec Skarżącego na podstawie art. 174 § 1 pkt 6 k.p.k., z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie oznacza, że zarzucany mu czyn nie został popełniony. Świadczy o tym treść wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...], w którym stwierdzono, że czyn skarżącego wyczerpuje znamiona art. 231 § 1 k.k. w zb. z art. 271 § 1 kk. w zw. z art. 11 § 2 k.k. Jednocześnie trzeba zwrócić uwagę na orzecznictwo Sądu Najwyższego, który w postanowieniu z dnia 2 lipca 2002 r., sygn. akt IV KKN 264/99 (publ. Lex nr 54407) wyraził pogląd, iż "postępowanie należy umorzyć w sytuacji, gdy nastąpiło przedawnienie karalności, ale tylko wtedy, gdy nie ma od razu podstaw do uniewinnienia oskarżonego z braku czynu lub braku znamion czynu jako wykroczenia albo braku winy. Umorzenie z racji przedawnienia wchodzi też zawsze w rachubę, gdyby kwestia istnienia czynu, jego znamion i odpowiedzialności wymagały dalszego dowodzenia, gdyż postępowaniu w tej materii stoi już na przeszkodzie przedawnienie karalności".
W ocenie WSA w Warszawie, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że zarówno Szef KAS, jak i Dyrektor IAS w [...], podjęli wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organy w sposób wyczerpujący zebrały, rozpatrzyły i oceniły istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy oraz wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. Organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Podejmując decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, w należyty sposób wyważyły interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.), prawidłowo wskazując na interes społeczny, który pojmowany jako troska o dobro wspólne, wymaga zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celno-Skarbową.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. F. – zaskarżając wyrok w całości, a także na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucając naruszenie:
1) art. 180 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 185 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS, poprzez niezasadne zwolnienie Skarżącego ze służby na mocy art. 180 ust. 1 pkt 8 tej ustawy, w sytuacji, w której przepis art. 185 ust. 1 pkt 1 jako okoliczność nakazującą przyjęcie z powrotem do służby wskazuje bezpośrednio umorzenie postępowania karnego z powodu przedawnienia (art. 17 § 1 pkt 6 k.p.k), a zatem ta sama okoliczność nie powinna być – wbrew intencji ustawodawcy – powodem represji prawnych wobec Skarżącego, mających w tym przypadku postać zastosowania wobec niego przepisu art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS i zwolnienia z służby, co jest swoistym i niedozwolonym "obchodzeniem" przepisów prawa przez organy KAS i zjawisko to nie powinno być zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, tym bardziej iż postępowanie w sprawie zwolnienia Skarżącego ze służby wszczęto w dniu rozpoczęcia przez niego z służby na skutek przywrócenia do służby, a to świadczy o swoistej fikcji prawnej stosowania art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS oraz o wadliwości jego zastosowania w niniejszej sprawie;
2) art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS, poprzez zastosowanie tego przepisu wobec Skarżącego w sytuacji, gdy nie zachodzi żadna z przesłanek w nim wskazanych, tj. nie zachodzi w sprawie tzw. "inna ważna przyczyna zwolnienia skarżącego", a zatem wadliwe jest uznanie Sądu pierwszej instancji, że pozostawanie skarżącego w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, jak również że zwolnienia Skarżącego ze służby wymaga dobro KAS, a po stronie organów zaistniały okoliczności zasadnie i realnie powodujące utratę zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych przez Skarżącego;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej i dowolnej oceny materiału dowodowego w sprawie zebranego przez organy, skutkującego wadliwym uznaniem, że wobec Skarżącego zachodzi "inna ważna przyczyna" jego zwolnienia oraz że dalsze pozostawanie skarżącego w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, a zwolnienia go ze służby wymaga dobro KAS, jak również, że w sprawie zaistniały okoliczności powodujące utratę zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej tezy organów co do tego, iż zapadłe wobec Skarżącego w sprawie karnej orzeczenia wskazują na fakt popełnienia przez niego zarzucanych mu czynów;
5) art. 1 § 1, § 2 i § 3 pkt 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niewłaściwą (bo niepełną, niedokładną) kontrolę administracji publicznej i przez to zaakceptowanie wadliwych ustaleń faktycznych organów co do istnienia rzekomo ważnego powodu zwolnienia Skarżącego ze służby, a przede wszystkim uznania, że wyniki prowadzonego wobec niego postępowania karnego przesądzają fakt, że popełnił zarzucane mu czyny (pomimo braku wyroku skazującego).
Wskazując na powyższe zarzuty, Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1370/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 180 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 185 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS. Przywołując treść art. 180 ust. 1 pkt 8, art. 185 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w przypadku prawomocnego umorzenia postępowania karnego na podstawie art. 17 § 1 pkt 6 k.p.k., tj. z powodu przedawnienia karalności czynu, funkcjonariusza, na jego wniosek, przywraca się do służby na poprzednich warunkach. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem z akt administracyjnych wynika, że Skarżący na skutek wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...] złożył wniosek o przywrócenie go do służby i został do niej przywrócony przez Dyrektora IAS w [...] od dnia [...] czerwca 2018 r. (karta nr 14 akt administracyjnych). Jednocześnie w tym samym dniu, tj. [...] czerwca 2018 r., organ wszczął postępowanie w sprawie zwolnienia wyżej wymienionego funkcjonariusza ze służby w oparciu o art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro ustawodawca w art. 185 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS, z uwagi na fakt prawomocnego umorzenia postępowania karnego na podstawie art. 17 § 1 pkt 6 k.p.k., przewiduje obligatoryjne przywrócenie funkcjonariusza do służby w przypadku złożenia przez niego wniosku w tym zakresie, to należy rozważyć, czy organ może w ogóle – po przywróceniu funkcjonariusza do służby – ponownie wszcząć postępowanie w sprawie jego zwolnienia ze służby, powołując się na zarzuty przedstawione w postępowaniu karnym zakończonym postanowieniem o jego umorzeniu na w/w podstawie. Umieszczenie w ramach tego samego aktu prawnego, a więc ustawy o KAS, przepisu art. 185 ust. 1 pkt 1 oraz przepisu art. 180 ust. 1 pkt 8 prowadzi bowiem do wniosku, że skoro ustawodawca na wskazanej podstawie zdecydował się na przywrócenie funkcjonariusza do służby, to tym samym uznał, iż jego dalsze pozostawanie w służbie gwarantuje jednak należyte wykonywanie obowiązków służbowych, a więc w takich okolicznościach ponowne zwolnienie funkcjonariusza ze służby, niejako z tego samego powodu, stanowiłoby próbę obejścia art. 185 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w zaskarżonym wyroku w ogóle tej kwestii nie rozważono, dlatego też został on uchylony, a sprawę przekazano Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wobec tego rodzaju uchybienia ze strony Sądu wojewódzkiego, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej – jako przedwczesne nie mogły być przedmiotem rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie Sąd orzekający działa w warunkach związania oceną prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2022 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 1370/21, który uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 2191/18) w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna w zdaniu pierwszym wskazuje wprost na ograniczenie swobody sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po wyroku NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Nadto, zgodnie z regulacją zawartą w zdaniu drugim art. 190 ww. ustawy – skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak podkreśla się w judykaturze "w tym sensie wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu" (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., (sygn. akt II SA/Wa 2191/18).
Użyte w art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający oprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Jak akcentuje się w orzecznictwie sądowym, istnienie możliwości oceny przez sąd pierwszej instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby bowiem zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z art. 176 Konstytucji RP oraz przepisów ustrojowych – art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Na wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę postępowania sądowego co najmniej dwuinstancyjnego składa się bowiem m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt SK 77/06 (opubl. W OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39) interpretując ten przepis, stwierdził, że w pewnym (momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08).
Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zdanie pierwsze ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd pierwszej instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (podobnie w wyrokach: SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt IPKN 226/98; NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08; NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt H OSK 342/05; NSA z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06).
Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego to podjęcie, po wydaniu przez NSA, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania – przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku (wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej). W takim przypadku moc wiążącą będzie (miała wykładnia wynikająca z uchwały (art. 269 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, por. także: J. P. Tamo: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Warszawa 2006, s.420-421; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. (Niezgódka-Medek: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Kraków 2006, s. 451; uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt IFPS 1/08).
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalająca Sądowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej zawartej w wyroku NSA wydanym w sprawie III OSK 1370/20 i dlatego Sąd obowiązany jest orzekać w warunkach (związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W tym miejscu Sąd przypomina, że NSA w powołanym wyżej wyroku stwierdził, że podstawą przekazania (sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji jest konieczność dokonania przez Sąd oceny czy organ może w ogóle – po przywróceniu funkcjonariusza do służby – ponownie wszcząć postępowanie w sprawie jego zwolnienia ze służby, powołując się na zarzuty przedstawione w postępowaniu karnym zakończonym postanowieniem o jego umorzeniu na w/w podstawie. Umieszczenie w ramach tego samego aktu prawnego, a więc ustawy o KAS, przepisu art. 185 ust. 1 pkt 1 oraz przepisu art. 180 ust. 1 pkt 8 prowadzi bowiem do wniosku, że skoro ustawodawca na wskazanej podstawie zdecydował się na przywrócenie funkcjonariusza do służby, to tym samym uznał, iż jego dalsze pozostawanie w służbie gwarantuje jednak należyte wykonywanie obowiązków służbowych, a więc w takich okolicznościach ponowne zwolnienie funkcjonariusza ze służby, niejako z tego samego powodu, stanowiłoby próbę obejścia art. 185 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy."
Analizując powyższą kwestię, na tle stanu faktycznego sprawy, wskazać należy, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż zgodnie z art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku zaistnienia innej, niż określone w pkt 1-7, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro KAS lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych.
Stosownie jednak do treści art. 185 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, w przypadku prawomocnego umorzenia postępowania karnego lub postępowania karnego skarbowego ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1, 2 i 6 Kodeksu postępowania karnego, funkcjonariusza, na jego wniosek, przywraca się do służby na poprzednich warunkach. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, funkcjonariusz powinien zgłosić się do służby w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się odpowiednio postanowienia o umorzeniu postępowania albo wyroku (art. 185 ust. 2). Przepis art. 184 stosuje się odpowiednio (art. 185 ust. 3). Zgodnie natomiast z art. 184 ust. 1 ustawy o KAS, w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby kierownik jednostki organizacyjnej niezwłocznie wyznacza funkcjonariuszowi stanowisko służbowe zgodne z jego kwalifikacjami i dotychczasowym przebiegiem służby oraz określa termin podjęcia służby, miejsce pełnienia służby oraz stopień służbowy i uposażenie nie niższe od dotychczasowego.
Biorąc pod uwagę treść w/w przepisów , w przypadku prawomocnego umorzenia postępowania karnego na podstawie art. 17 § 1 pkt 6 k.p.k., tj. z powodu przedawnienia karalności czynu, funkcjonariusza, na jego wniosek, przywraca się do służby na poprzednich warunkach. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem z akt administracyjnych wynika, że Skarżący na skutek wyroku Sądu Okręgowego W [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...] złożył wniosek o przywrócenie go do służby i został do niej przywrócony w dniu [...] czerwca 2018 r. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od dnia [...] czerwca 2018 r. Organ wszczął jednocześnie postępowanie w sprawie zwolnienia wyżej wymienionego funkcjonariusza ze służby w oparciu o art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS.
Działanie takie należy ocenić jako naruszające art. 185 ust 1 pkt. 1 ustawy o KAS, bowiem ustawodawca w przepisie art. 185 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS, z uwagi na fakt prawomocnego umorzenia postępowania karnego na podstawie art. 17 § 1 pkt 6 k.p.k., przewiduje obligatoryjne (używa zwrotu "przywraca się") przywrócenie funkcjonariusza do służby w przypadku złożenia przez niego wniosku w tym zakresie. Organ – po przywróceniu funkcjonariusza do służby – nie może ponownie wszcząć postępowania w sprawie jego zwolnienia ze służby, powołując się na zarzuty przedstawione w postępowaniu karnym zakończonym umorzeniem na w/w podstawie. Zgodzić się należy z poglądem NSA, iż ponowne zwolnienie funkcjonariusza ze służby w takich okolicznościach stanowiłoby próbę obejścia art. 185 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS.
W analizowanej sprawie organ wskazał przepis art. 180 ust 1 pkt 8 ustawy o KAS jako podstawę zwolnienia Skarżącego ze służby stałej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Organ powołał się przy tym na utratę zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych wynikająca z faktu przedstawienia Skarżącemu zarzutu popełnienia czynu o znamionach z art. 231 § 1 k.k. w zw. art. 271 § 1 k. k. w zw. z art.11 § 2 k.k. Jak bowiem stwierdził Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], funkcjonariusz, któremu zarzucony został czyn określony w art. 231 § 1 k.k. w zb. z art. 271 § 1 k.k., nie może cieszyć się zaufaniem Krajowej Administracji Skarbowej.
Nie ulega zatem wątpliwości, iż utratę zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych spowodowało przedstawienie Skarżącemu zarzutu tego samego czynu, w stosunku do którego Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia [...] grudnia 2017 r. , sygn. akt [...], umorzył postępowanie karne na podstawie art. 17 § 1 pkt 6 k.p.k., tj, z powodu przedawnienia karalności. Takie zaś działanie orzekających w sprawie organów stanowi – jak to powyżej wykazano - obejście art. 185 ust. 2 pkt 1 ustawy o KAS.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Są Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.