II SA/Wa 1586/24

II SA/Wa 1586/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak /sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), , Protokolant starszy referent Edyta Brzezicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2025 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] maja 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego na rzecz skarżącej K. F.kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, zw. dalej "Szef CBA", decyzją z dnia [...] lipca 2024 r., nr [...], na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zw. dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2024 r., nr [...], w sprawie przeniesienia K. F., zw. dalej "skarżącą", na stanowisko służbowe.
Rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją personalną z dnia [...] maja 2024 r. nr [...], Szef CBA odwołał skarżącą z zajmowanego stanowiska młodszego agenta w Wydziale I Departamentu Analiz CBA. Równocześnie przeniósł ją do dyspozycji Szefa CBA na okres od [...] maja 2024 r. do [...] maja 2024 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a informacja o jej doręczeniu została potwierdzona w dniu [...] maja 2024 r.
W dniu [...] maja 2024 r. Departament Bezpieczeństwa wszczął kontrolne postępowanie sprawdzające wobec skarżącej, co wiązało się z zawieszeniem jej dostępu do informacji niejawnych do czasu zakończenia prowadzonych czynności. Informację tę skarżąca otrzymała na piśmie [...] maja 2024 r.
Tego samego dnia, podczas rozmowy kadrowej, skarżąca została poinformowana przez Szefa CBA o jego decyzji dotyczącej przeniesienia jej, z dniem [...] maja 2024 r., na nowe stanowisko specjalisty w Wydziale Wsparcia Delegatury CBA w B.. Nowe uposażenie skarżącej miało wynosić 5700 zł oraz 10% premii. Funkcjonariusz został również pouczony o treści art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 184), zw. dalej "ustawą o CBA". Na zakończenie rozmowy sporządzono protokół, w którym skarżąca złożyła pisemne oświadczenie: "propozycję przyjmuję, z zastrzeżeniem braku równorzędności proponowanego stanowiska". Protokół został podpisany przez skarżącą [...] maja 2024 r.
Zgodnie z tym, decyzją z dnia [...] maja 2024 r. Szef CBA przeniósł skarżącą na stanowisko specjalisty, ustalając, że od [...] maja 2024 r. jej uposażenie będzie się składać ze stawki uposażenia zasadniczego 5700 zł, dodatkowo otrzyma 17% stawki uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz premię stanowiącą 10% uposażenia zasadniczego.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie analizy akt osobowych oraz dotychczasowego przebiegu służby, skarżąca wykazała odpowiednie predyspozycje zawodowe do pełnienia obowiązków na stanowisku "specjalista" w Wydziale Wsparcia Delegatury CBA w B.. Wysokość stawki uposażenia została ustalona w oparciu o tabelę stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, zawartą w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r., która na dzień wydania decyzji przewidywała kwoty w przedziale od [...] zł do [...] zł dla tego stanowiska. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Szef CBA utrzymał własną decyzję z dnia [...] maja 2024 r. w mocy.
Szef CBA zaznaczył, że, jako przełożony wszystkich funkcjonariuszy CBA, ma prawo kształtować politykę kadrową, a w ramach jej realizacji, uwzględniając potrzeby służby, podejmować decyzje dotyczące obsady stanowisk. Podkreślił, że to do niego należy autonomiczne kształtowanie struktury zatrudnienia, a także dobór i ocenianie kadr w kontekście skutecznej realizacji ustawowych zadań CBA.
Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o CBA, stosunek służbowy funkcjonariusza powstaje w wyniku mianowania w oparciu o zgłoszenie do służby. Konsensusu wymaga jedynie decyzja o przyjęciu do służby, a ustalanie dalszych warunków jej pełnienia nie wymaga zgody drugiej strony. Warto podkreślić, że stosunek służbowy ma charakter administracyjnoprawny i, w przeciwieństwie do stosunku pracy, nie charakteryzuje się równouprawnieniem stron.
Zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy CBA, po upływie okresu dyspozycji funkcjonariusza, zostaje on przeniesiony na określone stanowisko służbowe. Szef CBA, mając na uwadze interes służby, przeniósł skarżącą na stanowisko specjalisty w Wydziale Wsparcia Delegatury CBA w B..
Kluczowym elementem służby jest dyspozycyjność funkcjonariuszy, co oznacza, że jednostronna zmiana warunków służby powinna być oceniana według obiektywnych kryteriów, w tym efektywności działania jednostki, a nie osobistych odczuć funkcjonariusza. Szef CBA, formułując politykę kadrową, powinien kierować się potrzebami oraz interesem służby, a także koniecznością zapewnienia sprawnego realizowania ustawowych zadań CBA.
Na podstawie akt osobowych oraz dotychczasowego przebiegu służby ustalono, że skarżąca posiada predyspozycje do wykonywania zadań w Wydziale Wsparcia. W związku z wszczęciem postępowania kontrolnego wobec skarżącej, na podstawie art. 33 ust. 1 art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 632), Szef CBA był zobowiązany do uniemożliwienia jej dostępu do informacji niejawnych. Jego działania w tej kwestii były wnikliwe i pragmatyczne, a przeniesienie skarżącej do wskazanej jednostki organizacyjnej było niezbędne dla zapewnienia prawidłowego wykonywania zadań CBA. Decyzja ta była również wywołana brakami kadrowymi w Delegaturze CBA w B., spowodowanymi wieloma odejściami ze służby w tej jednostce.
Przeprowadzona przez organ analiza wykazała możliwość mianowania skarżącej na stanowisko specjalisty w Delegaturze CBA w B., a stawka uposażenia zasadniczego na dzień mianowania wynosiła 5450-5800 zł, co oznacza, że organ przyznał jej górną stawkę przewidzianą dla tego stanowiska.
Zważywszy na to, że art. 58 ust. 3 ustawy o CBA nie precyzuje, w przeciwieństwie do innych ustaw, że funkcjonariusz powinien być przenoszony na stanowisko równorzędne, interpretacja tego przepisu pozostaje otwarta. Ponadto, przywołane przez skarżącą wcześniejsze rozporządzenie (z dnia [...] października 2006 r.) dotyczące przenoszenia funkcjonariuszy do dyspozycji Szefa CBA utraciło moc. Zgodnie z obecnie obowiązującym rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów (§ 2 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 marca 2012 r. w sprawie przenoszenia funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego do dyspozycji (Dz.U. poz. 344), przy przenoszeniu funkcjonariuszy uwzględnia się ich dotychczasowy przebieg służby, posiadane kwalifikacje oraz potrzeby ewentualnego mianowania na inne stanowisko. W aktualnym stanie prawnym nie jest zatem konieczne przenoszenie na stanowisko równorzędne.
Szef CBA podkreślił, że każdy funkcjonariusz ma obowiązek podporządkować się szczególnej dyscyplinie służbowej, która przejawia się w konieczności pełnienia służby w jednostce, w której, według oceny przełożonych, jego umiejętności i dotychczasowych osiągnięć zawodowych będą mogły być najlepiej wykorzystane dla dobra służby. W ramach swojego uprawnienia skorzystał z art. 58 ust. 3 ustawy o CBA, co pozwoliło mu kształtować stosunki służbowe funkcjonariuszy, przy jednoczesnym respektowaniu zasady postępowania administracyjnego oraz wymogów dotyczących struktury i treści uzasadnienia decyzji (zgodnie z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). To świadczy o tym, że organ nie przekroczył granic swobody wynikającej z uznania administracyjnego, a zatem podjęta decyzja nie nosi cech dowolności.
Skarżąca zaskarżyła w całości decyzję z dnia [...] lipca 2024 r., przedstawiając szereg zarzutów dotyczących jej niewłaściwego wydania.
Po pierwsze, wskazała na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób wadliwy, co naruszało fundamentalne zasady tego postępowania oraz skutkowało błędną wykładnią przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia.
Następnie skarżąca podniosła naruszenie art. 60 Konstytucji RP w związku z art. 58 ust. 3 ustawy o CBA, wskazując na łamanie zasady równego dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach.
Ponadto zarzuciła naruszenie art. 58 ust. 3 ustawy o CBA, w powiązaniu z art. 61 ust. 1 i 2 oraz załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia funkcjonariuszy CBA. Zauważyła, że przyjęto błędną wykładnię, według której mianowanie funkcjonariusza w dyspozycji mogłoby nastąpić na dowolne stanowisko, w tym niższe od dotychczas zajmowanego. Skarżąca uważa, że przepisy ustawy wskazują enumeratywne przypadki, w których dopuszczalne jest mianowanie na niższe stanowisko, a zatem przeniesienie powinno nastąpić na stanowisko równorzędne.
Dodatkowo, wskazała na naruszenie § 2 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2012 r. dotyczącego przenoszenia funkcjonariuszy CBA do dyspozycji. Według skarżącej, błędnie zinterpretowano sformułowanie "na inne stanowisko", co wprowadza w błąd i pozwala na rozumienie, że może to być także stanowisko niższe.
Skarżąca podniosła także naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez wyczerpującego zebrania i analizy całego materiału dowodowego, w tym w zakresie etatowo-kadrowym, co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego mającego istotny wpływ na podjęte decyzje.
W kontekście naruszenia art. 107 par. 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a., skarżąca wskazała na ogólnikowy i lakoniczny charakter uzasadnienia decyzji, które nie odnosi się do wszystkich zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zwróciła uwagę na brak wskazania przyczyn przeniesienia jej na niższe stanowisko służbowe, mimo braku przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 116 ust. 1 ustawy o CBA, co obniżało jej dotychczasowe uposażenie.
Wobec powyższych zarzutów, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę, Szef CBA podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a.", rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 184 ze m.) zgodnie z którym po upływie okresu pozostawania w dyspozycji funkcjonariusza przenosi się na określone stanowisko służbowe, a w przypadku niewyrażenia przez niego pisemnej zgody na przeniesienie na to stanowisko, funkcjonariusza zwalnia się ze służby z zachowaniem uprawnień dla funkcjonariuszy zwalnianych na podstawie art. 64 ust. 2 pkt 4, chyba że spełnia warunki do zwolnienia ze służby na korzystniejszych zasadach.
W ocenie Sądu, ustawodawca, zezwalając mocą wspomnianego przepisu na przeniesienie funkcjonariusza na stanowisko służbowe, używa pojęcia na "określone" stanowisko, nie definiując jednocześnie tego stanowiska.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca przed przeniesieniem do dyspozycji pełniła służbę na stanowisku młodszego agenta, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 września 2021 r. w sprawie stanowisk służbowych w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakie powinni spełniać funkcjonariusze na poszczególnych stanowiskach służbowych i w pozycji 16 załącznika "wykaz stanowisk służbowych oraz wymagania w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakie powinni spełniać funkcjonariusze Centralnego Biura Antykorupcyjnego na poszczególnych stanowiskach służby (Dz. U. z 2021 r., poz. 1683 ze zm.). Natomiast zaskarżoną decyzją przeniesiono ją na stanowisko specjalisty, a które zostało wpisane pod pozycją [...] załącznika. Jeśli się przeanalizuje powyższy załącznik, to – w ocenie Sądu – jego systematyka jest uporządkowana hierarchicznie i stanowisko specjalisty jest bezspornie stanowiskiem niższym niż stanowisko młodszego agenta. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy jest porównanie stawki uposażenia zasadniczego młodszego agenta pod pozycją 15 (5800-7440 zł) ze stawką specjalisty pod pozycją 16 (5450-6960) załącznika "Tabela stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz.U. 2022 r., poz. 2396).
Skoro zatem, w ocenie Sądu, stanowisko specjalisty jest stanowiskiem niższym, aniżeli stanowisko młodszego agenta, to należało zadać pytanie, czy ustawodawca, używając pojęcia stanowisko "określone", uwzględnił również pod tym pojęciem stanowisko niższe. Zdaniem Sądu, po okresie przebywania przez funkcjonariusza CBA w dyspozycji, może on zostać przeniesiony wyłącznie na stanowisko równorzędne do stanowiska zajmowanego przez funkcjonariusza przed skierowaniem do dyspozycji Szefa CBA.
Wykładnia art. 58 ust. 3 ustawy o CBA powinna bowiem uwzględniać całość regulacji zawartych w ustawie, a dotyczących zmiany stosunku służbowego funkcjonariuszy CBA.
Stosownie do art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy o CBA funkcjonariusza przenosi się na niższe stanowisko służbowe w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. Funkcjonariusza można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku:
1) orzeczenia przez właściwą komisję lekarską trwałej niezdolności do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku służbowym, jeżeli nie ma możliwości mianowania go na stanowisko równorzędne;
2) nieprzydatności na zajmowanym stanowisku służbowym, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służb przygotowawczej;
3) niewywiązywania się z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku służbowym, stwierdzonego w okresie służby stałej w dwóch kolejnych opiniach służbowych;
4) likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego, gdy nie ma możliwości mianowania go na równorzędne stanowisko służbowe.
Cytowany przepis enumeratywnie wymienia przypadki w jakich organ może lub musi przenieść funkcjonariusza CBA na niższe stanowisko służbowe. Zamknięty katalog tych przypadków oznacza, że w innych, niewymienionych w przepisie sytuacjach przeniesienie funkcjonariusza na niższe stanowisko jest niezgodne z prawem.
Sytuacja uregulowana w art. 58 ust. 3 ustawy o CBA nie mieści się w dyspozycji art. 61 ust. 1 i ust. 2, co oznacza, że przeniesienie o jakim mowa w art. 58 ust. 3 ustawy o CBA dotyczy stanowiska równorzędnego.
Takie rozumienie art. 50 ust. 3 ustawy potwierdza treść § 2 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 marca 2012 r. w sprawie przenoszenia funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego do dyspozycji (Dz.U. z 2012 r., poz. 344 ze zm.).
Stosownie do § 2 ust. 2 rozporządzenia z 26 marca 2012 r. dokonując przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji uwzględnia się dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza, posiadane przez niego kwalifikacje zawodowe oraz predyspozycje, jak również istniejące możliwości etatowe i potrzeby mianowania danego funkcjonariusza na inne równorzędne stanowisko służbowe.
Inne stanowisko służbowe, o jakim mowa w rozporządzeniu, to stanowisko równorzędne do zajmowanego przed skierowaniem do dyspozycji Szefa CBA. Tak też należy rozumieć użyte w art. 58 ust. 3 ustawy o CBA pojęcie "określone stanowisko służbowe".
Skoro zaś organ, co już wyżej wskazano, przeniósł skarżącą na niższe stanowisko służbowe (z młodszego agenta na specjalistę), to tym samym, zdaniem Sądu, naruszył w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy dyspozycję art. 58 ust. 3 ustawy o CBA.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącej, rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.