II SA/Wa 1576/24

II SA/Wa 1576/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Skarżony organ
Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant starszy referent Edyta Brzezicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej w [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...]
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej (dalej: "Dowódca WOT", "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...], utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej: "k.p.a.", decyzję Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej (dalej: "Dowódca [...] BOT", "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy, w związku z pełnieniem przez D. K. (dalej: "Skarżący") terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 7 maja 2024 r. [...]. D. K. wystąpił do Dowódcy [...] BOT o wypłatę świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy w związku z pełnioną przez żołnierza terytorialną służbą wojskową rotacyjnie w okresie: od dnia [...] kwietnia 2024 r. do dnia [...] kwietnia 2024 r. (3 dni). Do wniosku dołączył zaświadczenie od pracodawcy tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] o wysokości otrzymanego wynagrodzenia w miesiącu poprzedzającym miesiąc, w którym żołnierz pełnił służbę wojskową rotacyjnie w wysokości 10.186,30 zł brutto oraz o tym, że żołnierz w dni objęte wnioskiem przebywał na urlopie bezpłatnym.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] Dowódca [...] BOT na podstawie art. 77 oraz art. 104 § 1 k.p.a., art. 312 oraz art. 480 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r., poz. 248), § 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1112), dalej: "rozporządzenie MON z dnia 20 maja 2022 r.", § 8 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 kwietnia 2024 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy (Dz. U. z 2024 r., poz. 616), dalej: "rozporządzenie MON z dnia 19 kwietnia 2024 r.", przyznał Skarżącemu świadczenie pieniężne rekompensujące utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy w związku z pełnieniem terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie w wysokości 306,99 zł.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 312 ustawy o obronie Ojczyzny wysokość świadczenia pieniężnego ustalana jest jako iloczyn 1/22 całkowitego dochodu za każdy dzień i liczbę dni pełnienia tej służby tj. (1/22 x 10186,30) x 3 dni, co stanowi kwotę 1389,03 zł. Dzienne uposażenie należne żołnierzowi z tytułu pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie w stopniu [...] za dni: [...] kwietnia 2024 r. - [...] kwietnia 2024 r. wynosi 468,00 zł. Miesięczny dodatek za gotowość bojową za miesiąc kwiecień 2024r. wypłacany na podstawie art. 480 ustawy o obronie Ojczyzny wynosi 600,00 zł, zaś dodatek w wysokości 3% należnego uposażenia zasadniczego po upływie 3 lat pełnienia tej służby wynosi 14,04 zł.
Suma ww. świadczeń tj. świadczenia dziennego, miesięcznego oraz dodatku 3% za dni: [...] kwietnia 2024 r. - [...] kwietnia 2024 r. wynosi 1082,04 zł. Utracony dochód/wynagrodzenie jest wyższy od otrzymanego przez żołnierza uposażenia z tytułu pełnienia służby rotacyjnej, tj. uposażenia dziennego, miesięcznego oraz dodatku 3%. Oznacza to, że świadczenie rekompensujące utracone wynagrodzenie przysługuje w kwocie 306,99 zł.
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 312 ust. 1 i ust. 6 w związku z art. 480 ust. 1 i ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą nieuprawnionym pomniejszeniem należnego świadczenia rekompensującego o dodatek za gotowość bojową,
- art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytych ustaleń faktycznych i niewyjaśnienie w motywach rozstrzygnięcia przyczyn uznania, że dodatek za gotowość bojową jest składnikiem uposażenia otrzymanego za pełnioną służbę w dniach [...] - [...] kwietnia 2024 r.
W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie mu świadczenia pieniężnego rekompensującego utracony dochód z tytułu stosunku pracy w związku z odbywaniem służby pełnionej rotacyjnie w dniach [...]-[...] kwietnia 2024 r. w wysokości 906,99 zł.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr Dowódca Wojsk Obrony Terytorialnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 471 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny uposażenie żołnierzy składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków, natomiast w myśl art. 312 ust. 6 ww. ustawy świadczenie pieniężne wypłaca się w kwocie pomniejszonej o uposażenie, jakie żołnierz OT otrzymał z tytułu pełnienia terytorialnej służby wojskowej za dni, których dotyczy rekompensata.
Skoro zatem uposażenie żołnierza obejmuje uposażenie zasadnicze i dodatki, to dodatek za gotowość bojową również wchodzi w skład uposażenia żołnierza bez względu na to, że zostaje wspomniany w odrębnym artykule.
Organ odwołał się również do art. 471 ust. 2 ww. ustawy wskazując, że przepis ten wymienia "inne należności pieniężne" tj., należności nie wchodzące w skład uposażenia, jednakże nie wymienia - jako "innej należności" - dodatku za gotowość bojową.
Zdaniem organu II instancji powiązanie przez Skarżącego ww. przepisów z art. 480 ust. 1 i ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny potwierdza jedynie fakt, że o ile uposażenie zasadnicze i dodatki przysługują za dni pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie - to dodatek za gotowość bojową jest należnością niepodzielną, ponieważ przysługuje za każdy miesiąc kalendarzowy, w którym żołnierz pełnił terytorialną służbę wojskową. Zatem organ nie może według własnego uznania, wbrew obowiązującym przepisom prawa, podzielić wysokości kwoty dodatku za gotowość bojową.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji uznał je za nieuzasadnione. Wniosek żołnierza o ustalenie i wypłatę należnego świadczenia rekompensującego, które wpłynęło do [...] BOT w dniu [...] maja 2024 r. został zbadany przez organ I instancji, zaś zaskarżona decyzja czyni zadość zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. i zawiera wszystkie elementy składowe określone w art. 107 § 3 k.p.a.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji szczegółowo wymienił dane do wyliczenia świadczenia, tj. stawkę dzienną uposażenia zasadniczego według stopnia wojskowego, wysokość wypłaconego żołnierzowi dodatku za gotowość bojową oraz wysokość dodatku przyznanego po upływie 3 lat pełnienia służby i poczynił działania obrachunkowe do wyliczenia świadczenia zgodnie z art. 312 ustawy o obronie Ojczyzny, co wyczerpuje obowiązki organu wynikające z art. 77 k.p.a.
Pismem z dnia 30 sierpnia 2024 r. D. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej z dnia [...] sierpnia 2024 r. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami podniesionymi w odwołaniu.
W uzasadnieniu skargi Skarżący powołał art. 312 ust. 1 i 6 ustawy o obronie Ojczyzny. Podniósł, iż orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły dlaczego przyjęły, że dodatek za gotowość bojową jest składnikiem uposażenia, które Skarżący otrzymał pełniąc służbę rotacyjnie w dniach [...] - [...] kwietnia 2024 r. w sytuacji, gdy dodatek za gotowość bojową przysługuje za każdy miesiąc kalendarzowy pełnienia służby, a nie za poszczególne jej dni. Wskazuje na to zresztą sam organ stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że "(...) dodatek za gotowość bojową jest należnością niepodzielną, ponieważ przysługuje za każdy miesiąc kalendarzowy, w którym żołnierz pełnił terytorialną służbę wojskową".
Skarżący zaznaczył, że zasadniczym warunkiem wypłaty dodatku za gotowość bojową jest pozostawanie w danym miesiącu kalendarzowym w terytorialnej służbie wojskowej. Wskazał, że w miesiącu marcu i kwietniu 2024 r. - pełniąc służbę - uczestniczył w planowym szkoleniu rotacyjnym, które również warunkowało wypłatę przedmiotowego dodatku. Podkreślił, że dodatek za gotowość bojową otrzymuje cyklicznie od ponad czterech lat, co jest konsekwencją pełnienia terytorialnej służby wojskowej i uczestnictwa w planowych szkoleniach rotacyjnych.
Zdaniem Skarżącego, interpretacja art. 312 ust. 1 i ust. 6 ustawy o obronie Ojczyzny, dokonana przez organ I instancji wydaje się sprzeczna z wykładnią historyczną przedmiotowych regulacji. Poprzednio obowiązujący art. 119b ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2021 r., poz. 372 ze zm.) stanowił, że żołnierzom OT, którzy pełnili terytorialną służbę wojskową rotacyjnie, z wyjątkiem służby pełnionej jednorazowo w czasie lub dniu wolnym od pracy, przysługuje świadczenie pieniężne rekompensujące utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy lub stosunku służbowego albo dochód z prowadzonej działalności gospodarczej lub rolniczej, które mogliby uzyskać w okresie pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie. Istotna zmiana zaszła jednak w przepisie regulującym pomniejszanie świadczenia rekompensującego. Świadczenie pieniężne wypłaca się w kwocie pomniejszonej o uposażenie, jakie żołnierz OT otrzymał z tytułu pełnienia w danym miesiącu terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie (ust. 6). Zapis ten niewątpliwie dawał podstawę do pomniejszania świadczenia rekompensującego utracone dochody m.in. o gotowość bojową wypłaconą w danym miesiącu. Chodziło bowiem o wszystkie świadczenia, jakie zostały wypłacone w danym miesiącu (z tytułu pełnienia terytorialnej służby wojskowej). Zapis ten powodował liczne kontrowersje. W obecnie obowiązującym art. 312 ust. 6 ustawy o obronie Ojczyzny doprecyzowano, że świadczenie rekompensujące może zostać pomniejszone już tylko o uposażenie, jakie żołnierz OT otrzymał z tytułu pełnienia terytorialnej służby wojskowej za dni, których dotyczy rekompensata. Wykładnia prowadząca do wniosku, iż nadal możliwym jest pomniejszanie świadczenia rekompensującego o dodatek za gotowość bojową wydaje się być zatem sprzeczna z ratio legis ustawy.
Dodatek za gotowość bojową nie może być zaliczany do uposażenia należnego za konkretne dni pełnionej służby. Charakter tego dodatku, a także fakt, iż jest on należny za dany miesiąc kalendarzowy (a nie poszczególne dni służby) obliguje do przyjęcia, że jest on swoistą gratyfikacją za pełnioną służbę dyspozycyjnie i pozostawanie w gotowości do jej pełnienia rotacyjnie. Ewentualnie, warunkiem jego wypłaty może być uczestniczenie w szkoleniach, o których mowa w art. 480 ust. 3 ustawy.
Końcowo Skarżący zaznaczył, że sam ustawodawca rozróżnia uposażenie i dodatki, które są należne żołnierzowi za każdy dzień pełnionej służby rotacyjnie (art. 480 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny) od dodatku za gotowość bojową należnego za każdy miesiąc kalendarzowy służby (art. 480 ust. 2 ww. ustawy). W ocenie Skarżącego tylko te świadczenia, o których mowa w art. 480 ust. 1 ww. ustawy mogą być uwzględniane przy pomniejszaniu świadczenia rekompensującego utracone dochody. Tylko bowiem do tych świadczeń, tj. związanych z konkretnym dniem pełnionej służby rotacyjnie, odwołuje się art. 312 ust. 6 ww. ustawy.
W odpowiedzi na skargę Dowódca Wojsk Obrony Terytorialnej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że sąd administracyjny niezależnie od postawionych w skardze zarzutów jest zobowiązany dokonać kontroli zaskarżonej decyzji pod względem kryterium jej legalności, tj. zbadać czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego.
W pierwszej kolejności sąd ocenia, czy zaskarżona decyzja nie jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. skutkujących jej nieważnością.
Zgodnie z ww. przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Przez pojęcie decyzji wydanej "bez podstawy prawnej" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyroki NSA: z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1800/16; z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 717/15; z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1369/06; CBOSA).
W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Zaskarżona decyzja Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej została wydana bez podstawy prawnej, co stanowi kwalifikowaną wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie tego rodzaju wady obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dowódcy [...] BOT z dnia [...] czerwca 2024 r. - niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów.
Orzekające w sprawie organy błędnie bowiem przyjęły, że art. 312 ustawy o obronie Ojczyzny stanowi normę kompetencyjną uprawniającą organ do załatwienia sprawy ustalenia i wypłaty żołnierzowi świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy - w formie decyzji administracyjnej.
Zgodnie z art. 312 ust. 1 ww. ustawy żołnierzom OT, którzy pełnili terytorialną służbę wojskową rotacyjnie, z wyjątkiem służby pełnionej jednorazowo w czasie lub dniu wolnym od pracy, przysługuje świadczenie pieniężne rekompensujące utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy, stosunku służbowego, dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej lub rolniczej, które mogliby uzyskać w okresie pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie. Świadczenie pieniężne za każdy dzień terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie stanowi kwota 1/22 całkowitego miesięcznego wynagrodzenia brutto, dochodu lub przychodu dla żołnierzy rozliczających ryczałt od przychodów ewidencjonowanych, o których mowa w ust. 1, pomnożona przez liczbę dni pełnienia tej służby w danym miesiącu (ust. 2). Kwota dziennego świadczenia pieniężnego nie może być wyższa od 1/22 dwuipółkrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw obowiązującego w roku poprzedzającym pełnienie terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie, którego wysokość ogłasza Prezes Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (ust. 3). W przypadku gdy prowadzona przez żołnierza OT działalność gospodarcza w roku poprzedzającym okres pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie nie przynosiła dochodu lub przychodu dla żołnierzy rozliczających ryczałt od przychodów ewidencjonowanych lub przynosiła straty lub gdy nie jest możliwe ustalenie wysokości dochodu lub przychodu dla żołnierzy rozliczających ryczałt od przychodów ewidencjonowanych uzyskiwanego przez żołnierza z prowadzonej działalności gospodarczej albo wysokości utraconego wynagrodzenia ze stosunku pracy, świadczenie pieniężne przysługuje mu w kwocie wynikającej z podzielenia przez 22 minimalnego wynagrodzenia za pracę pracowników ustalonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, obowiązującego w okresie pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie, i następnie pomnożenia przez liczbę dni pełnienia tej służby (ust. 4). Świadczenie pieniężne ustala i wypłaca dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz OT pełni służbę, na udokumentowany wniosek uprawnionego żołnierza OT, złożony nie później niż w ciągu 3 miesięcy po upływie okresu, w którym terytorialna służba wojskowa była pełniona rotacyjnie, w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku o jego ustalenie i wypłatę (ust. 5). Świadczenie pieniężne wypłaca się w kwocie pomniejszonej o uposażenie, jakie żołnierz OT otrzymał z tytułu pełnienia terytorialnej służby wojskowej za dni, których dotyczy rekompensata (ust. 6).
Przepisy wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 312 ust. 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 kwietnia 2024 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy - szczegółowo regulują sposób ustalania wysokości wynagrodzenia i nie pozostawiają organowi w tym zakresie jakiejkolwiek dowolności czy uznaniowości. Analogicznie kwestie te regulowało - mające zastosowanie w niniejszej sprawie - rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy (zgodnie z § 8 rozporządzenia MON z dnia 19 kwietnia 2024 r. do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe).
Ustalenie świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie następuje w istocie na podstawie: rozkazu dziennego dowódcy jednostki wojskowej określającego czas (daty i liczbę dni) pełnienia przez żołnierza OT terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie, za który wypłaca się świadczenie pieniężne oraz zaświadczenia pracodawcy, ewentualnie naczelnika urzędu skarbowego lub wójta, burmistrza (prezydenta miasta) - w zależności od źródła uzyskiwanego przez żołnierza dochodu (§ 4 rozporządzenia) - o wysokości wynagrodzenia lub dochodu. Zaświadczenie to żołnierz dołącza do wniosku, o którym mowa w art. 312 ust. 5 ustawy o obronie Ojczyzny. Przepis ten stanowi, że świadczenie pieniężne ustala i wypłaca dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz OT pełni służbę, na udokumentowany wniosek uprawnionego żołnierza OT, złożony nie później niż w ciągu 3 miesięcy po upływie okresu, w którym terytorialna służba wojskowa była pełniona rotacyjnie, w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku o jego ustalenie i wypłatę.
Z przepisów § 5 - § 8 ww. rozporządzenia wynika, że do organu wypłacającego świadczenie należy jedynie ocena ww. dokumentów i dokonanie matematycznych obliczeń na wskazanych w nich kwotach wynagrodzenia lub dochodu. Ustalenie i wypłata świadczenia pieniężnego stanowi zatem czynność materialno-techniczną organu, nie wymaga natomiast stosowania przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego procedury załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej.
Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia dodatkowo okoliczność, że uprawnienie do uzyskania przedmiotowego świadczenia pieniężnego wynika bezpośrednio z art. 312 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny, który stanowi, że "żołnierzom OT (...) przysługuje świadczenie pieniężne rekompensujące utracone wynagrodzenie (...)".
Ustalenie i wypłata świadczenia odpowiada kryteriom czynności materialno- technicznej i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.
Powyższy pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 2303/21 (CBOSA). Wyrok ten zapadł na gruncie art. 119a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017r., poz. 1430 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalania i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy (Dz. U. z 2018 r., poz. 881 ze zm.), jednak ze względu na analogiczne rozwiązania prawne powołanych przepisów znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu ww. wyroku NSA, odnosząc się do formy działania organu w sytuacji, gdy nie rozstrzyga o tym wprost ustawodawca, stwierdził, iż aby mówić o rozstrzygnięciu wskazanym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., akt lub czynność powinna charakteryzować się następującymi cechami: 1) powinna, pomimo że nie jest decyzją administracyjną, mieć charakter władczy, 2) być podjęta w sprawie indywidualnej, 3) mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych, 4) powinna dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. uchwała składu 7 sędziów z 3 września 2013 I OPS 2/13; CBOSA). Właśnie ta ostatnia cecha, że uprawnienie lub obowiązek "wynika z przepisu prawa", a tym samym nie wymaga złożonej konkretyzacji norm prawa materialnego wymagającej przyznania stronie prawa do procesu (z jego dwuinstancyjnością i szeregiem gwarancji procesowych) pozwala na odróżnienie formy decyzji od aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wymaga to jednak, jak wskazał NSA, przeanalizowania nie tylko treści przepisu kompetencyjnego pod kątem użytego w nim określenia typu "zezwala", "przydziela", "stwierdza", "ustala" itp., ale całości przepisów regulujących dane zagadnienie.
W niniejszej sprawie analiza przepisów ustawy o obronie Ojczyzny oraz rozporządzenia MON z dnia 20 maja 2022 r. doprowadziła Sąd do wniosku, że organ błędnie rozstrzygnął sprawę z wniosku Skarżącego z dnia 7 maja 2024 r. o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego w formie władczej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Organ "przyznał" Skarżącemu świadczenie pieniężne rekompensujące utracony dochód ze stosunku pracy w oparciu o art. 312 ustawy o obronie Ojczyzny pomimo, iż uprawnienie żołnierza OT do ww. świadczenia wynika wprost z przepisów prawa, a organ był jedynie zobligowany do obliczenia świadczenia i jego wypłaty zgodnie z powołanymi wyżej przepisami.
Zaznaczyć przy tym należy, że dopiero w przypadku kwestionowania wysokości wypłaconej kwoty świadczenia, np. poprzez złożenie wniosku o wyrównanie wypłaconej kwoty do wysokości żądanej przez stronę, organ ma podstawę do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej - oczywiście w przypadku gdy nie podziela zapatrywania strony co do przedmiotu żądania wniosku. O ile bowiem ustalenie (obliczenie) i wypłata przedmiotowego świadczenia pieniężnego następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o tyle odmowa jego wypłaty przybiera formę decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.). Odmowa wypłaty świadczenia stanowi bowiem negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.), o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13 oraz powołane tam orzeczenia; CBOSA).
Rozpoznając ponownie sprawę z wniosku Skarżącego z dnia 7 maja 2024 r. organ uwzględni dokonaną ocenę prawną i podejmie stosowne czynności na gruncie obowiązujących przepisów prawa.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w sentencji.