II SA/Wa 1575/20

II SA/Wa 1575/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-08-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /sprawozdawca/
Janusz Walawski /przewodniczący/
Waldemar Śledzik
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Sygn. powiązane
III OZ 263/22 - Postanowienie NSA z 2022-04-27
III OZ 712/22 - Postanowienie NSA z 2022-11-29
III OZ 647/22 - Postanowienie NSA z 2022-10-18
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary grzywny oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] Komendant Wojewódzki Policji w L. (dalej: "KWP w L.", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 88 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", nałożył karę grzywny w wysokości 50 zł na K. S. (dalej: "strona", "skarżąca") w związku z nieokazaniem przedmiotu oględzin.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w związku z prowadzonym postępowaniem w przedmiocie ustalenia uprawnień S. S. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz pismem Dyrektora Biura [...] Policji Komendy Głównej Policji z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...], został dopuszczony dowód z oględzin domu mieszkalnego położonego w K. nr [...]. Termin został wyznaczony na dzień [...] lutego 2020 r. na godzinę 11:00.
Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. strona została wezwana do okazania przedmiotu oględzin. Wezwanie zostało doręczone w dniu 6 lutego 2020 r. Nadto w ww. wezwaniu organ pouczył stronę o możliwości nałożenia grzywny, podając okoliczności w jakich może to nastąpić.
Przedstawiciele organu udali się w wyznaczonym terminie na miejsce przeprowadzenia czynności. Nie zostali jednak wpuszczeni przez stronę na miejsce oględzin.
Następnie organ powołał art. 85 § 2 i art. 88 § 1 k.p.a. wskazując, że przesłanki warunkujące nałożenie kary grzywny zostały w niniejszej sprawie spełnione, bowiem K. S. nie stawiła się w terminie określonym w wezwaniu i nie doszło do przeprowadzenia oględzin nieruchomości, a w konsekwencji dowód w sprawie nie mógł zostać przeprowadzony. Uzasadniało to wymierzenie grzywny w określonej wysokości.
Pismem z dnia [...] marca 2020 r. K. S. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie do Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP", "organ II instancji") wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy organowi I instancji.
W uzasadnieniu strona podniosła, że dom położony w miejscowości K. nr [...] stanowi jej wyłączną własność i znajduje się w jej wyłącznej dyspozycji. Stwierdziła jednocześnie, że nie istnieje przedmiot oględzin, tj. pomieszczenia zajmowane przez S. S., nie jest również dopuszczalne przeprowadzenie oględzin, bowiem ww. nie zajął jej domu w całości lub w części i nie utrudnia jej korzystania z nieruchomości. Zakres oględzin, jak wskazała, przyjmuje niedopuszczalne, faktyczne przeszukanie domu w celu dokonania ustaleń kto i gdzie przechowuje rzeczy oraz w celu udowodnienia funkcjonariuszowi Policji, iż bez podstawy prawnej dokonał zawłaszczenia (przewłaszczenia) domu w całości lub w części. Zaznaczyła, że w stosunku do S. S. - w myśl art. 88 ust. 1 i art. 89 ustawy o Policji - jest osobą trzecią, zaś ww. nie posiada żadnego tytułu prawnego do przedmiotowego domu.
Strona podkreśliła, że grzywna została wymierzona niezgodnie z przepisami i w celu przymuszenia do okazania w całości do oględzin domu oraz kontroli w jaki sposób właściciel korzysta ze swej nieruchomości.
Strona powołała się również na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt U 1/03 oraz z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt K 7/04 powołując obszerne ich fragmenty na poparcie swej argumentacji.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu podniósł, iż z "Protokołu z przeprowadzonych oględzin" sporządzonego w dniu [...] lutego 2020 r. wynika, że strona - prawidłowo zawiadomiona o czynnościach - nie pojawiła się w miejscu oględzin. Organ nie otrzymał przy tym od strony żadnej informacji, która mogłaby uzasadniać jej nieobecność podczas próby przeprowadzenia wskazanej czynności procesowej.
KGP podkreślił, że przepis art. 88 § 1 k.p.a. do kompetencji organu pozostawia ocenę co do zasadności nałożenia kary grzywny, o ile przesłanki jej nałożenia zostały spełnione. Brak stawiennictwa przez stronę podczas próby dokonania oględzin stanowi uzasadnioną podstawę nałożenia grzywny. Organ I instancji posiadał zatem kompetencję do nałożenia kary grzywny w niniejszej sprawie.
KGP zaznaczył również, że w zażaleniu na postanowienie organu I instancji strona nie przytoczyła żadnych okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do uznania, że jej niestawiennictwo podczas dokonywania rzeczonej czynności procesowej wynikało z innych okoliczności od niej niezawinionych. Za okoliczność taką nie można uznać w szczególności kwestionowania przez stronę zasadności dokonania samej czynności, jako źródła materiału dowodowego w sprawie o ustalenie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. K. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2020 r. zarzucając naruszenie:
- art. 85 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz wykładnię i w tym zakresie nieuwzględnienie okoliczności, iż posiadaczem zależnym przedmiotu oględzin - domu położonego w miejscowości K. [...] - jest S. S., na którego również nałożono obowiązek udostępnienia ww. budynku stanowiącego wyłączną własność skarżącej i pozostającego w jej wyłącznej dyspozycji prawnej i faktycznej, oraz na którego również nałożono grzywnę,
- art. 95 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie i usiłowanie przymuszenia właściciela domu do jego okazania, a w konsekwencji dokonanie oceny stanu posiadania z niedopuszczalną prawnie ingerencją w tytuł prawny właściciela budynku w celu próby wywodzenia, iż w całości bądź w części został on zajęty, bez podstawy prawnej, przez funkcjonariusza Policji na cele zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, podczas gdy z akt sprawy taka okoliczność nie wynika, a funkcjonariusz Policji nie posiada żadnego tytułu prawnego do rzeczonego domu w całości, czy chociażby w części,
- art. 190 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wiążących orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. U 1/03 29 czerwca 2004 r. oraz z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. K 7/04,
- art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w zakresie w jakim za stan posiadania domu może być uznawane wyłącznie posiadanie tytułu prawnego do domu przez policjanta lub jego małżonki, co w związku z art. 88 ustawy o Policji wyklucza inne niż w przepisach prawa wskazane osoby,
- utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, iż zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych ma miejsce wyłącznie w razie posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów prawa budowlanego,
- art. 89 ustawy o Policji poprzez wywodzenie, iż w okolicznościach sprawy skarżąca jest członkiem rodziny policjanta uwzględnianym przy przydziale lokalu mieszkalnego, podczas gdy jest ona osobą wyłączoną w sprawach o przydział lokalu mieszkalnego z mocy ustawy,
- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wystąpienia skarżącej z dnia [...] marca 2020 r., w którym wykazano bezspornie brak podstawy prawnej do dokonania jakichkolwiek czynności względem prywatnej własności skarżącej, będącej w jej wyłącznej dyspozycji i w tym zakresie niedopuszczalnej oceny stanu majątkowego i sposobu dysponowania własnością.
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o:
- wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji,
- uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień.
W uzasadnieniu skargi skarżąca argumentowała w szczególności, że przedmiot oględzin stanowi jej własność i pozostaje w jej wyłącznej dyspozycji, zaś działania organów Policji w celu przymuszenia do oględzin miały doprowadzić do oceny jej stanu posiadania oraz przeszukania pomieszczeń jej domu dla wywiedzenia, że funkcjonariusz Policji zajął bez podstawy prawnej przedmiotową nieruchomość w całości lub w części.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu.
W piśmie procesowym z dnia [...] września 2020 r. skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski skargi podkreślając, iż organy Policji nie wykazały podstawy prawnej i faktycznej żądania udostępnienia przedmiotowego domu mieszkalnego do oględzin. Dodatkowo wniosła o zobowiązanie organów Policji do zaprzestania przetwarzania jej danych osobowych oraz danych dotyczących stanu majątkowego, a także usunięcia tych danych z akt.
Postanowieniem z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1575/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2020r. nr [...] oraz postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2020 r. [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.
Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] marca 2020 r., którym nałożono na skarżącą karę grzywny w wysokości 50 zł za odmowę okazania przedmiotu oględzin w dniu [...] lutego 2020 r., tj. domu mieszkalnego położonego w K. nr [...].
Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 88 § 1 k.p.a. W myśl tej regulacji, kto będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie.
Grzywna przewidziana w art. 88 § 1 k.p.a. stanowi środek przymusu, mający na celu zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania dowodowego. Organem właściwym do orzekania o jej zastosowaniu jest organ przeprowadzający dany dowód. Do podmiotów, które mogą w tym trybie zostać ukarane karą grzywny, należą natomiast świadkowie, biegli, osoby trzecie, a także strony postępowania. Podstawą do wydania postanowienia nakładającego na stronę postępowania (inny ww. podmiot) omawianego środka przymusu jest stwierdzenie przez organ administracji, że strona w sposób nieuzasadniony uchyliła się od okazania przedmiotu oględzin, co uniemożliwiło organowi przeprowadzenie dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 k.p.a. Przepis ten pozostawia natomiast uznaniu organu administracji dopuszczenie w postępowaniu administracyjnym dowodu z oględzin, gdyż stanowi, że organ ten "może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny". Nie ulega jednak wątpliwości, że w przypadku dopuszczenia przez organ tego dowodu, na stronach i na innych osobach posiadających przedmiot oględzin spoczywa obowiązek okazania tej rzeczy organowi przeprowadzającemu dowód.
Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że skarżąca - jako osoba władająca nieruchomością położoną w K. nr [...] - została prawidłowo zawiadomiona o oględzinach. W dniu [...] lutego 2020 r. doręczono jej "Wezwanie do okazania przedmiotu oględzin" informujące, iż oględziny przedmiotowego domu mieszkalnego odbędą się w dniu [...] lutego 2020 r. W wezwaniu pouczono skarżącą o treści art. 85 § 1 i 2 oraz art. 88 § 1 k.p.a. Wskazano również, że dowód z oględzin ww. domu zostanie przeprowadzony w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie ustalenia uprawnień syna skarżącej – S. S. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w celu faktycznego ustalenia powierzchni mieszkalnej zajmowanej przez wymienionego wraz z rodziną.
Jak wynika z "Protokołu z przeprowadzonych oględzin", komisja działająca na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Naczelnika Wydziału [...] KWP w L. podjęła próbę przeprowadzenia oględzin przedmiotowego domu mieszkalnego, jednak wobec nieobecności skarżącej, dowód ten ostatecznie nie został przeprowadzony. W protokole wskazano, że "nikt nie odebrał domofonu", "komisja nie została wpuszczona na teren posesji", "furtka i brama były zamknięte". Jednocześnie nie podano innych powodów, dla których skarżąca nie udostępniła obiektu do czynności oględzin. Przy czym, jak wynika z treści pisma skarżącej z dnia [...] marca 2020 r., zażalenia oraz skargi do Sądu, skarżąca kwestionuje legalność i zasadność przeprowadzenia dowodu z oględzin ww. domu mieszkalnego, a w konsekwencji zasadność prowadzenia przez organ postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień S. S. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżąca nie wskazywała zatem na przeszkody przeprowadzenia przedmiotowej czynności dowodowej inne niż brak faktycznych i prawnych podstaw do ingerencji w prawo własności poprzez "usiłowanie przymuszenia właściciela domu do jego okazania do oględzin" w drodze postępowania administracyjnego, a w konsekwencji brak podstaw prawnych do przeprowadzenia ww. dowodu.
W związku z powyższym należy zdecydowanie podkreślić, że to organ, a nie skarżąca jako osoba władająca przedmiotem oględzin, decyduje o rodzaju i zasadności prowadzenia określonego dowodu w sprawie, w tym przypadku dowodu z oględzin. Rolą skarżącej było natomiast umożliwienie organowi przeprowadzenie tego rodzaju dowodu, którego nie można uznać za dowód zbyt uciążliwy czy sprzeczny z prawem. Wskazać bowiem trzeba na jednoznaczną treść art. 75 § 1 k.p.a., który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Już z samego brzmienia ww. przepisu wynika, że dowód z oględzin został przez ustawodawcę uznany za jeden z kluczowych, co wynika z umieszczenia go we wskazanym przepisie mimo, że zawarte w nim środki dowodowe mają charakter przykładowy, zaś sam przepis nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych. W konsekwencji należy zgodzić się ze stanowiskiem, że organy administracyjne mają prawo prowadzenia dowodu z oględzin, w sytuacji gdy tego rodzaju dowód uznają za zasadny, zaś obowiązkiem strony (osoby trzeciej, u której znajduje się przedmiot oględzin) jest udostępnić przedmiot oględzin dla dokonania tej czynności.
Zaznaczyć również należy, że w świetle art. 88 § 1 k.p.a. podstawą do wydania postanowienia nakładającego na skarżącą omawiany środek przymusu jest nieuzasadnione uchylenie się od okazania przedmiotu oględzin i tym samym uniemożliwienie organowi przeprowadzenie tego dowodu. W orzecznictwie przyjmuje się, że za usprawiedliwiające odmowę okazania przedmiotu oględzin można uznać obiektywne przyczyny, które poparte są odpowiednimi dowodami. Skarżąca nie przedstawiła natomiast organowi żadnych dowodów, które w dniu oględzin mogłyby wskazywać na istnienie usprawiedliwionych przyczyn dla odmowy udostępnienia domu mieszkalnego do oględzin. Przyjmuje się także, że obowiązek ten może być wyłączony jedynie w sytuacji, gdyby wydanie przedmiotu oględzin wiązało się z niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzi, groziło niepowetowaną szkodą bądź też było - z obiektywnie uzasadnionych powodów - niemożliwe do zrealizowania. Z akt sprawy nie wynika, aby takie okoliczności w analizowanym przypadku zachodziły.
W tym stanie rzeczy prawidłowe jest stanowisko KWP w L., który wobec nieudostępnienia przedmiotowego domu do przeprowadzenia dowodu z oględzin zastosował wobec skarżącej środek przymusu w postaci grzywny, o której mowa w art. 88 § 1 k.p.a. W efekcie brak także podstaw do kwestionowania stanowiska KGP, skoro skarżąca w zażaleniu nie podważyła okoliczności przyjętych przez organ I instancji o uznaniu za bezzasadne nieudostępnienie przedmiotowego domu i nałożenie grzywny.
Podniesione w skardze zarzuty nie stanowią podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 88 ust. 1, art. 95 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, ani art. 190 Konstytucji RP, bowiem przepisy te nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Jak już wcześniej wskazano, wyłączną podstawą do wydania postanowienia nakładającego na skarżącą ww. środek przymusu jest stwierdzenie przez organ administracji, że skarżąca w sposób nieuzasadniony uchyliła się od okazania przedmiotu oględzin, co uniemożliwiło organowi przeprowadzenie oględzin. Kwestionowanie przez skarżącą zasadności stanowiska organu Policji w sprawie cofnięcia uprawnień S. S. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a do tego w istocie sprowadza się argumentacja skargi, nie ma wpływu na ocenę legalności zastosowanego środka.
Brak jest również podstaw do uznania, że organy Policji dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. wobec nieuwzględnienia pisma skarżącej z dnia [...] marca 2020 r. W piśmie tym skarżąca wskazuje na brak podstaw prawnych dla przeprowadzenia dowodu z oględzin ww. domu mieszkalnego, a jak już wskazano powyżej, argumentacja ta nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy, która dotyczy wyłącznie nałożenia kary grzywny za bezzasadną odmowę okazania przedmiotu oględzin.
Końcowo wskazać należy, że Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia wniosków skarżącej dotyczących przetwarzania jej danych osobowych przez organy Policji, bowiem kwestia ta wkracza poza przedmiot zaskarżonego postanowienia.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.