II SA/WA 1568/24

II SA/Wa 1568/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak
Ewa Radziszewska-Krupa /sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , Protokolant referent Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji oddala skargę
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. Do Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w [...] (zwana dalej "KWP") [...] lipca 2023r. wpłynęło postanowienie prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] (zwany dalej "Prokuratorem") z [...] lipca 2023r. o przedstawieniu M.S. (zwany dalej "Skarżącym") zarzutu o czyn z art. 178a § 1 k.k. w związku z tym, że [...] lipca 2023r. (...) kierował na drodze publicznej samochodem osobowym marki (...) o nr rej. (...) znajdując się w stanie nietrzeźwości, wyrażającym się w stężeniach 0,73 mg/1 -1 badanie o godz. 23:54, 0,69 mg/1 - II badanie o godz. 00:10 i 0,67 mg/1 - III badanie o godz. 00:25 alkoholu w wydychanym powietrzu. Postanowienie ogłoszono [...] lipca 2023r.
Wyznaczeni policjanci KWP podjęli [...] lipca 2023r. próbę doręczenia Skarżącemu pod wskazany adres miejsca zamieszkania pisma z [...] lipca 2023r. o wszczęciu przez KWP z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia Skarżącego ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2024r., poz. 145, ze zm., zwana dalej "u.P."). Adresata nie zastano pod ww. adresem. Pismo to uznano za doręczone 4 sierpnia 2023r., w trybie art. 44 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024r., poz. 572 - zwanej dalej "k.p.a.").
Skarżący [...] lipca 2023r. (nadane [...] lipca 2023r.) poinformował KWP o czasowej niezdolności do służby (od [...] lipca do [...] sierpnia 2023r.) i załączył zaświadczenie lekarskie z [...] lipca 2023r. zawierające informację o występujących przeciwwskazaniach do brania przez Skarżącego udziału w czynnościach administracyjnych i procesowych.
2. KWP rozkazem personalnym z [...] sierpnia 2023r. nr [...] zwolnił Skarżącego ze służby w Policji - w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 u.P. - z dniem [...] września 2023r., nadając ww. rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności. Rozkaz doręczony Skarżącemu 1 września 2023r., w trybie w art. 44 § 4 k.p.a., i w związku z niewniesieniem odwołania, decyzja ta jest ostateczna i prawomocna.
3. Ustanowiony w sprawie pełnomocnik Skarżącego - radca prawny R.K. (zwany dalej "Pełnomocnikiem") 4 października 2023r. dokonał wglądu w akta postępowania.
4. Pełnomocnik 3 kwietnia 2024r. złożył do Komendy Głównej Policji (zwana dalej "KGP") wniosek z 25 marca 2024r. o stwierdzenie - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. - nieważności ww. rozkazu personalnego KWP z [...] sierpnia 2023r. i przeprowadzenie dowodu z akt postępowania administracyjnego. W ocenie Pełnomocnika Skarżący dowiedział się o ww. postępowaniu dopiero 4 października 2023r., po zapoznaniu się przez Pełnomocnika z aktami sprawy. Nastąpiło to po rozmowy telefonicznej Skarżącego z 26-27 września 2023r. z przedstawicielem komórki do spraw finansowych KWP, której przedmiotem było wyjaśnienie wpływu znacznej kwoty na rachunek bankowy Skarżącego. Wówczas Skarżący dowiedział się, że został zwolniony ze służby w Policji. Skarżący, z uwagi na stan zdrowia, 28 września 2023r. ustanowił Pełnomocnika, który we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego KWP z [...] sierpnia 2023r. zarzucił naruszenie w sposób rażący art. 10 § 1 k.p.a. w związku z prowadzeniem postępowania, gdy organ powziął wiadomość, że strona nie może, ze względu na ograniczenia zdrowotne, samodzielnie reprezentować się w sprawie. Zdaniem Pełnomocnika art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ nie posiada też specjalistycznej wiedzy medycznej, więc powinien zawiesić postępowanie lub/i w razie wątpliwości co do charakteru wydanego zaświadczenia, zwrócić się do lekarza wydającego zaświadczenie o udzielenie wyjaśnień w określonym zakresie, ewentualnie skorzystać z dyspozycji art. 84 § 4 k.p.a. i powołać w sprawie dowód z opinii niezależnego biegłego psychiatry, celem ustalenia zdolności do podejmowania czynności prawnych.
5. KGP decyzją z [...] czerwca 2024r. nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego KWP z [...] sierpnia 2023r. w przedmiocie zwolnienia Skarżącego ze służby w Policji. Decyzję doręczono stronie 27 czerwca 2024r.
W uzasadnieniu decyzji KGP wskazał, po odwołaniu się do treści przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 16 § 1 k.p.a., art. 156 , art. 157 k.p.a. oraz wypracowanego w związku z tym orzecznictwa, że Pełnomocnik składając wniosek o stwierdzenie nieważności ww. KWP z [...] sierpnia 2023r., powołał się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując na wydanie przez KWP decyzji z rażącym naruszeniem przepisów postępowania (art. 10, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W judykaturze jednolicie przyjmuje się (por. np.: wyrok NSA z 5 października 2023r. sygn. akt I GSK 570/23), że w odniesieniu do tych przepisów można mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane (por. wyroki NSA z: 25 maja 2020r. sygn. akt I GSK 1711/19; 4 lipca 2014r. sygn. akt II GSK 798/13). Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być wprawdzie rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym procesowego, jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, że z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (por. wyrok NSA z 28 września 2021r. sygn. akt III OSK 568/21). Za rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać tylko wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów lub dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. wyrok NSA z 13 września 2007r. sygn. akt II OSK 1212/06). Rażące naruszenie prawa ma miejsce, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.
Zdaniem KGP w sprawie taka sytuacja z całą pewnością nie miała miejsca.
KGP odnosząc się do "braku podstawy prawnej" z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazał, że pod tym pojęciem należy rozumieć m.in. sytuacje, gdy: decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej; wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych; przy wydawaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie; wydano decyzję w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy; wydano decyzję w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania; decyzja została wydana w oparciu o przepisy aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał; wydanie decyzji zostało oparte na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym (zob. wyroki NSA z: 4 lipca 2001r. sygn. akt I SA 275/00; 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 115/07, por. też: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 627).
KGP, odnosząc się do załączonego przez pełnomocnika zaświadczenia lekarskiego z [...] lipca 2023r., zawierające informację o występujących przeciwwskazaniach do brania przez Skarżącego udziału "w czynnościach administracyjnych i procesowych", stwierdził że nie stanowi dokumentu, z którego wynika, że strona utraciła zdolność do czynności prawnych. Tym samym nie wystąpiła obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. (organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych). Zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl art. 12 ustawy z 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023r., poz. 1610, ze zm., zwany dalej "k.c."), nie mają zdolności do czynności prawnych osoby, które nie ukończyły lat trzynastu, oraz osoby ubezwłasnowolnione całkowicie. Stosownie do art. 15 k.c. ograniczoną zdolność do czynności prawnych mają małoletni, którzy ukończyli lat trzynaście, oraz osoby ubezwłasnowolnione częściowo. Z akt sprawy, w tym z zaświadczenia lekarskiego, na które powołuje się Pełnomocnik, nie wynika, aby Skarżący został ubezwłasnowolniony całkowicie, albo częściowo, albo by toczyło się postępowanie w sprawie Jego ubezwłasnowolnienia. Wobec tego organ z całą pewnością nie naruszył, a tym bardziej rażąco, prawa w ww. zakresie.
KGP, odnosząc się do braku udziału strony w postępowaniu, którą podnosił Pełnomocnik w podaniu z 9 października 2023r. o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej ww. rozkazem personalnym KWP z [...] sierpnia 2023r. również nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. rozkazu. Nie sposób jest zarzucić KWP rażącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., skoro podjął próbę doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego we wskazanym przez policjanta miejscu zamieszkania (przez wyznaczonych funkcjonariuszy), a następnie pod ten sam adres (za pośrednictwem operatora pocztowego) kierował korespondencję w sprawie. KWP wypełnił więc obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, z którego Skarżący nie skorzystał. Analiza powodów nieodbierania przez Skarżącego korespondencji wykracza poza zakres postępowania nadzwyczajnego. Zgodnie z art. 10 k.p.a. obowiązkiem organu jest zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowaniu, z którego strona może, ale nie musi skorzystać. Organ nie jest zobowiązany w ramach gromadzenia materiału dowodowego do ustalenia powodów, dla których strona nie korzysta z ww. prawa, a ewentualna kwestia niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu może podlegać rozpatrzeniu w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
KGP nie dopatrzył się też rażącego naruszenia przez KWP art. 7 i art. 77 k.p.a., wskazując, że KWP pominął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do jej załatwienia. Z materiałów sprawy wynika, że organ zabrał materiał dowodowy niezbędny do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a następnie wydał ww. rozkazu z [...] sierpnia 2023r. Ocena tego materiału dowodowego, w tym czynności dokonanych przez organ (np. związanych z zasięgnięciem opinii biegłego), mogła zostać dokonana w trybie kontroli instancyjnej przez organ wyższego stopnia. W postępowaniu nadzwyczajnym organ nie dokonuje zaś tego rodzaju ustaleń.
KGP, reasumując stwierdził, że w toku postępowania zakończonego ww. rozkazem personalnym KWP z [...] sierpnia 2023r. nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, w tym również procesowego, więc nieuzasadnione jest stwierdzenie nieważności tej decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że zachodziła którakolwiek z pozostałych przesłanek do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ww. decyzję KWP wydał właściwy organ, na podstawie obowiązującego przepisu (art. 41 ust. 2 pkt u.P.), a proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią ww. przepisu prawa nie wskazuje na ich niezgodność. Ww. decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną lub załatwionej milcząco, została skierowana do strony postępowania, a także nie była niewykonalna w dacie jej wydania. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 1545/13). Taka sytuacja nie zaszła w sprawie. Wykonanie decyzji ostatecznej nie wywoływało czynu zagrożonego karą, a nadto nie istnieją odrębne przepisy, które przesądzałyby, że powołane rozstrzygnięcie zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa. Art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 271/12), a także wówczas, gdy wada, którą decyzja zawiera, istnieje od chwili jej wydania, a więc taka, która tkwi w elementach decyzji. Nie będzie natomiast chodziło o wady związane z wykonaniem decyzji, czy też o skutki nią spowodowane (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2007r. sygn. akt VI SA/Wa 23/07).
6. Pełnomocnik w odwołaniu z 5 lipca 2024r. wniósł o uchylenie ww. decyzji w całości i stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego KWP z [...] sierpnia 2023r., z powodu rażącego naruszenia prawa. Podtrzymał zarzuty zawarte w ww. wniosku o stwierdzenie nieważności i odniósł się m.in. do doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym, zawieszenia postępowania administracyjnego oraz stanu zdrowia Skarżącego. Zarzucił ww. decyzji KGP naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, choć przemawiały za tym okoliczności faktyczne sprawy.
7. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej "Ministrem") w decyzji z [...] sierpnia 2024r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, utrzymał w mocy ww. decyzję KGP, podtrzymując jej podstawę faktyczną i prawną.
Minister dodatkowo wyjaśnił, że Pełnomocnik pismem z 9 października 2023r. wniósł o wznowienie postępowania, na mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej ostatecznie ww. rozkazem personalnym z [...] sierpnia 2023r.
KWP postanowieniem z [...] listopada 2023r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. rozkazem personalnym. KGP - w wyniku rozpoznania zażalenia Pełnomocnika - postanowieniem z [...] stycznia 2024r. nr [...] uchylił ww. postanowienie KWP i wznowił postępowanie administracyjne w sprawie, w celu przeprowadzenia przez KWP postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. KWP decyzją z [...] marca 2024r. nr [...] (doręczoną Pełnomocnikowi 16 marca 2024r.) odmówił uchylenia ww. rozkazu personalnego KWP z [...] sierpnia 2023r. Odwołanie Pełnomocnik z 26 marca 2024r. przekazano KGP w celu rozpatrzenia.
Niezależnie od tego Pełnomocnik 3 kwietnia 2024r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego KWP z [...] sierpnia 2023r.
Minister w związku z tym, rozpatrując odwołanie Skarżącego z 5 lipca 2024r. od ww. decyzji KGP z [...] czerwca 2024r., odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego KWP z [...] sierpnia 2023r., wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji może być skuteczne jedynie w przypadku wykazania rażącego (kwalifikowanego) naruszenia prawa przy podejmowaniu tej decyzji. K.p.a. nie zawiera definicji "rażącego naruszenia prawa". Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie dominuje pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 26 maja 2017r. sygn. akt II OSK 2454/15).
W ocenie Ministra, który powołał się na orzecznictwo wypracowane na gruncie art. 156 § 1 k.p.a., analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy nie wskazuje na wystąpienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nakazujących stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego KWP z [...] sierpnia 2023r., na mocy którego Skarżącego zwolniono ze służby w Policji [...] września 2023r. Podstawę materialnoprawną ww. rozkazu stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. Przedmiotem sprawy było wyłącznie zwolnienie ze służby w Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. W wyniku subsumpcji nie nastąpiło przyporządkowanie ustalonego w sprawie stanu faktycznego do normy prawnej zawartej w art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P., w taki sposób, aby stan faktyczny pozostawał w oczywistej sprzeczności z normą prawną wynikającą z ww. przepisu. KWP w uzasadnieniu decyzji o zwolnieniu Skarżącego ze służby w Policji wskazał na okoliczności, które w ocenie przełożonego właściwego w sprawach osobowych, uniemożliwiały Skarżącemu dalsze pełnienie służby. Minister odwołał się do zarzutów postawionych Skarżącemu przez ww. Prokuratora. W ocenie Ministra w toku postępowania udowodniono, że Skarżący, któremu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, utracił przymiot "nieskazitelności charakteru". Utracił również autorytet i wiarygodność w odbiorze społecznym, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się ze służbą w organach ścigania. Stąd też pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się wskazanymi przymiotami, narusza ważny interes służby. Sytuacja ta wpływa demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, a także rzutuje na kreowanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organów Państwa (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2016r. sygn. akt I OSK 1594/15; wyroki WSA w Warszawie z: 18 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Wa 314/13; 6 października 2014r. sygn. akt II SA/Wa 450/14; 13 lutego 2015r. sygn. akt IISA/Wa 1031/14).
Istota postępowania toczącego się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, nie ma na celu zastąpienia postępowania odwoławczego. Jego zadaniem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zobligowany jest do zbadania, czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności, a nie do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Tym samym organ dokonuje oceny decyzji ostatecznej pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W toku postępowania nieważnościowego organ nie gromadzi materiału dowodowego, nie przeprowadza nowych dowodów, ocenia jedynie czy w świetle zgromadzonego już materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, kwestionowana decyzja jest dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością (por. wyrok NSA z 26 maja 2020r. sygn. akt II OSK 2141/19).
Minister w związku z tym uznał, że zarzuty odwołania ukierunkowane na dowodzenie, że KWP wydał ww. decyzję z rażącym naruszeniem przepisów postępowania (art. 10 § 1, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - przez brak zawieszenia postępowania administracyjnego, jak również niestworzenie stronie możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów w sytuacji, gdy - co podkreśla Pełnomocnik nie mógł ze względu na ograniczenia zdrowotne samodzielnie występować w sprawie) pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Minister podzielił pogląd KGP, że organ nie jest zobowiązany do ustalenia powodów, dla których strona nie korzystała, mimo zapewnienia jej przez organ, prawa do czynnego udział w każdym stadium postępowania, zaś ewentualna kwestia niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu może podlegać rozpatrzeniu w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Minister za chybiony uznał zarzut rażącego naruszenia prawa w kontekście niezastosowania przez KWP art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. i stwierdził, że zaświadczenie lekarskie z [...] lipca 2023r., zawierające informację o występujących przeciwwskazaniach do brania przez Skarżącego udziału w czynnościach administracyjnych i procesowych nie stanowi dokumentu, z którego wynika, że Skarżący utracił zdolność do czynności prawnych. Nie wystąpiła więc obligatoryjna przesłanka do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a. - według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl art. 12 k.c. nie mają zdolności do czynności prawnych osoby, które nie ukończyły lat trzynastu, oraz osoby ubezwłasnowolnione całkowicie, a stosownie do art. 15 k.c. ograniczoną zdolność do czynności prawnych mają małoletni, którzy ukończyli lat trzynaście, oraz osoby ubezwłasnowolnione częściowo. Z zaświadczenia lekarskiego, na które powołuje się Pełnomocnik, nie wynika aby Skarżącego ubezwłasnowolniono całkowicie, czy też częściowo lub by toczyło się postępowanie w sprawie Jego ubezwłasnowolnienia. Wobec tego organ nie naruszył, a tym bardziej rażąco, prawa w powyższym zakresie.
Zdaniem Ministra instytucja nieważności decyzji administracyjnych, ze względu na rażące naruszenie prawa, dotyczy naruszeń prawa materialnego, a kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Minister powołał się na różnice między instytucją stwierdzenia nieważności, a wznowieniem postępowania. Wady nieważności tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, których usuwanie może nastąpić w oparciu o przepisy regulujące instytucję wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 27 września 2023r. sygn. akt I OSK 132/21). Okoliczności sprawy mogły zatem stanowić podstawę rozstrzygnięcia i uwzględniały stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego wydania. Stąd też brak podstaw do stwierdzenia, że decyzję wydano bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Minister nie stwierdził też naruszenia pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3-7 k.p.a., warunkujących stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego KWP z [...] sierpnia 2023r.
Minister w związku z tym uznał, że zasadne było utrzymanie w mocy ww. decyzji KGP z [...] czerwca 2024r.
8. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pełnomocnik wniósł o uchylenie ww. decyzji Ministra i ww. decyzji KGP oraz zasądzenie od Ministra na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając naruszenie:
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - przez odmowę stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego KWP z [...] sierpnia 2023r., z uwagi na rażące naruszenie prawa, przez pozbawienie strony i jej pełnomocnika prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym;
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. - przez jego błędną wykładnie na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego i ostatecznie uznanie, że brak udziału Skarżącego w postępowaniu administracyjnym nie stanowi rażącego naruszenie prawa, umożliwiającego uchylenie ww. decyzji ostatecznej, gdy jako rażące należało uznać rażące naruszenie prawa, jakim jest prawo strony do udziału w postępowaniu począwszy od jego wszczęcia do zakończenia.
Pełnomocnik w uzasadnieniu skargi wskazał, że postępowanie w sprawie zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby jest postępowaniem, do którego w pełni zastosowanie mają: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a., odnoszące się do zasad: prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, udzielania informacji, wysłuchania stron i domniemania faktycznego oraz wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji administracyjnej. Zachowanie przez organ poszanowania uprawnień strony, które płyną z zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. ma naczelne znaczenie, bo jej niedochowanie może powodować podstawy do orzeczenia o przesłankach do jego wznowienia. To na organie administracyjnym ciąży obowiązek stworzenia realnych możliwości do skorzystania przez stronę postępowania z prawa do wykorzystania jej uprawnień. Nie chodzi zatem o stworzenie możliwości teoretycznych, lecz faktycznych. Organ nie może samodzielnie i arbitralnie uznać, że uczestnictwo Pełnomocnika nie było potrzebne, bo nic by w sprawie nie zmieniło. Gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, obliguje organ do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu odwoławczym skutkuje naruszeniem prawa i obliguje do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej wart. 145 § 1 pkt 4) k.p.a. Braku udziału strony w postępowaniu, bez jej winy, stanowi powód wznowienia postępowania, gdyż powołany przepis nie wymaga stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2002r. sygn. akt V SA 166/2002). Absencja strony w postępowaniu w rozumieniu art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. obejmuje zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. To nie strona powinna wykazywać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz obowiązek taki spoczywa na organach. Uchybienie procesowe, polegające na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, nie może zostać konwalidowane przez uzupełniające postępowanie dowodowe dokonane w postępowaniu odwoławczym. Prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu następuje od wszczęcia i trwa aż do jego zakończenia. Strony w toku całego postępowania mają prawo wypowiadania się co do treści żądania, zebranych materiałów w sprawie, uczestniczenia we wszystkich czynnościach, zgłaszania wniosków dowodowych oraz do zaskarżenia decyzji. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ nie tylko prowadzi do ustalenia stanu faktycznego sprawy, ale jest również warunkiem sine qua non oceny prawnej sprawy. Naruszenie ogólnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez NSA i to bez względu na to, czy miało ono czy też nie wpływ na wynik sprawy - treść decyzji (por. wyrok NSA z 26 stycznia 1999r. sygn. akt III SA 979/98).
Pełnomocnik w związku z tym nie zgodził się z twierdzeniami organów obu instancji, że w sprawie nie spełniono przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że naruszenie prawa jest rażące wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2008 r. II SA/Wa 1624/2007). W sprawie, gdyby organ zachował minimum zdrowego rozsądku i podjął działania mające na celu ustalenia rzeczywistego stanu zdrowia Skarżącego oraz w sposób prawidłowy zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania, wypełniłby jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2002r. sygn. akt V SA 166/2002) - gwarantowaną w art. 10 § 1 k.p.a. - zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, która obliguje organ do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Organ powinien przy tym podjąć wszelkie możliwe kroki, w celu ustalenia miejsca pobytu strony. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa i obliguje do wznowienia postępowania, z powodu wypełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy stanowi powód wznowienia postępowania, gdyż ww. przepis nie wymaga stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Skarżący miałaby też realne, a nie tylko teoretyczne możliwości do podejmowania za pośrednictwem Pełnomocnika czynności, w tym mógłby składać wnioski dowodowe i wnioski mające na celu weryfikację dowodów zgromadzonych w sprawie. Organ od wszczęcia postępowania był świadomy choroby Skarżącego, wyłączającej czasowo niezdolność do działania w postępowaniu. Wykorzystanie tego przez organ należy kwalifikować jako rażące działanie organu, naruszające podstawowe zasady postępowania.
9. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
2. Sąd na wstępie zauważa, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a.") Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w świetle ww. przepisów, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga ponadto, na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a., w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W świetle ww. przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, np. decyzję, konieczne jest stwierdzenie przez Sąd administracyjny, że w akcie tym doszło do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).
W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
3. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Ministra odpowiadała prawu.
Zgodnie z zasadą ogólną trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję, co może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. Są to sytuacje nadzwyczajne enumeratywnie wymienione w przepisach prawnych. Zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych jest jedną z fundamentalnych zasad całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego, zapewniającą pewność i stabilność obrotu prawnego. Biorąc powyższe pod uwagę korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wzruszenia, bądź wstrzymania wykonania decyzji ostatecznych, winno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych. Jednym z trybów wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie nieważności powoduje ten skutek, w odniesieniu do wadliwej decyzji, że wyeliminowanie jej z obrotu prawnego pociąga za sobą upadek domniemania jej legalności i prawidłowości (zob. J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Łódź - Zielona Góra 1998 r., s. 139).
Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Na podstawie art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1. W sytuacjach, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.).
Sąd podziela stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrażone w wyroku z 4 października 2016r. sygn. akt I OSK 925/15, że do tego rodzaju wad nie zaliczają się wszelkie naruszenia prawa materialnego, względnie postępowania, których dopuścić się mogły organy administracji w toku sprawy, ale wady o szczególnym ciężarze gatunkowym, których znaczenie jest tak daleko idące, że zachodzi potrzeba przełamania zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.). Oznacza to, że nie każdy - nawet uzasadniony - zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie art. 156 § 1 k.p.a.
Sąd zgadza się także z Ministrem, że organ administracyjny, rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, co oznacza, że nie rozpoznaje ponownie zakończonej sprawy w jej całokształcie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji, w kontekście przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. Zasadnym jest również zaznaczenie, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie jest środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą decyzję ostateczną, abstrahując od stopnia wadliwości. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, co do jej istoty. Prawidłowe było zatem stanowisko Ministra wyrażone w zaskarżonej decyzji, że organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej orzeka na podstawie akt postępowania zwykłego i nie przeprowadza co do zasady, nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie lub kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją poddaną kontroli w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2017r. sygn. akt ll FSK 1301/15 – dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem postępowaniem samodzielnym (odrębnym) w tym sensie, że jego celem nie jest ponowne rozpatrzenie co do istoty sprawy, w której uprzednio wydano decyzję administracyjną, lecz zbadanie, czy w sprawie zakończonej tą decyzją wystąpiły bądź nie przesłanki nieważności określone, określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Dlatego stwierdzenie nieważności decyzji może być skuteczne jedynie w przypadku wykazania rażącego (kwalifikowanego) naruszenia prawa przy podejmowaniu ostatecznej decyzji (rozkazu personalnego).
Sąd podziela stanowisko Ministra, że k.p.a. nie zawiera definicji "rażącego naruszenia prawa", a w doktrynie i w judykaturze dominuje pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2017r. sygn. akt II OSK 2454/15). Nie każde bowiem naruszenie prawa może skutkować nieważnością ostatecznej decyzji. Szerokie rozumienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadziłoby do uczynienia z tej instytucji nadzwyczajnej dodatkowej instancji, co w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym jest niedopuszczalne (por. wyroki NSA z: 3 października 2023r. sygn. akt II GSK 839/20; 25 lutego 2021r. sygn. akt II GSK 34/19 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niezależnie od powyższych uwag należy dodatkowo wskazać, że w orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest stanowisko w zakresie tzw. zakazu konkurencyjności trybów nadzwyczajnych. Zakaz ten oznacza, że przesłanki będące podstawą wznowienia postępowania administracyjnego nie mogą być jednocześnie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2018r. sygn. akt II OSK 2335/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 września 2019r. sygn. akt VII SA/Wa 515/19 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem we wniosku o stwierdzenie nieważności pojawiają się okoliczności – tak jak w rozpoznawanej sprawie - które mogą zostać zinterpretowane jako odpowiadające przesłankom wznowienia postępowania, określonym w art. 145 § 1 k.p.a., to w oparciu o te same okoliczności nie można żądać stwierdzenia nieważności decyzji. Są to bowiem zupełnie inne tryby nadzwyczajne, inne są również skutki rozstrzygnięć wydanych w obu trybach tj. uchylenia decyzji po wznowieniu decyzji (skutek ex nunc) oraz stwierdzenia nieważności (skutek ex tunc). Pełnomocnik w postępowaniu wszczętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności, jak również w uzasadnieniu skargi argumentuje, że pozbawienie strony prawa do udziału w postępowaniu uzasadniało wznowienie postępowania i w tym upatruje rażącego naruszenia prawa. Sąd stanowiska tego nie może uznać za słuszne i stwierdza, że uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji Ministra, jak i uzasadnienie utrzymanej nią w mocy ww. decyzji KGP wskazano wyczerpująco z jakich powodów uznano, że w sprawie nie wystąpiło rażące naruszenie prawa w związku z powoływanymi przez Pełnomocnika naruszeniami prawa procesowego.
Sąd zgadza się z poglądem Ministra wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że zarzuty Pełnomocnika ukierunkowane na dowodzenie, że KWP wydał ww. decyzję ostatecznej (ww. rozkaz personalny z [...] sierpnia 2023r. o zwolnieniu Skarżącego ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P.) z rażącym naruszeniem przepisów postępowania (art. 10 § 1, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - przez brak zawieszenia postępowania administracyjnego, jak również niestworzenie stronie możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów w sytuacji, gdy - co podkreśla Pełnomocnik nie mógł ze względu na ograniczenia zdrowotne samodzielnie występować w sprawie) nie mogły być uznane za rażące naruszenie prawa lub działanie bez podstawy prawnej, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przesłanki te mogły być ewentualnie podnoszone we wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Trafnie zatem Minister przyjął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że instytucja nieważności decyzji administracyjnych, ze względu na rażące naruszenie prawa, dotyczy naruszeń prawa materialnego, a kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Minister powołał się na różnice między instytucją stwierdzenia nieważności, a wznowieniem postępowania. Prawidłowe było też wskazanie, że wady nieważności tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, których usuwanie może nastąpić w oparciu o przepisy regulujące instytucję wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 27 września 2023r. sygn. akt I OSK 132/21).
Sąd podkreśla ponadto, że zgadza się ze stanowiskiem Ministra wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że rażące naruszenie prawa, to naruszenie oczywiste, ewidentne i ciężkie. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie chodzi tu o błędy w interpretacji prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 1988r. sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; 21 października 1992r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Ponadto stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą naruszenia prawa, a zatem sytuacją, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. Dodatkowo decyzja powinna zostać oceniona jako rażąco naruszająca porządek prawny w sytuacji, gdy to naruszenie powoduje społeczno-gospodarcze skutki nie do pogodzenia z zasadą praworządności. A zatem ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji nie wynikałaby z każdego naruszenia przepisów k.p.a., lecz wymagałoby jednoznacznego stwierdzenia, że wynika to z wagi naruszenia prawa i jego wpływu na wynik sprawy. Dotyczy to zatem jednoznacznych i rażących naruszeń lub naruszeń, które miały istotny wpływ na sprawy. (por. wyrok NSA z 2 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 62/08). Tymczasem wadliwości proceduralne, o których mowa we wniosku Pełnomocnika o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa mogły jedynie zostać zinterpretowane jako odpowiadające przesłankom wznowienia postępowania, określonym w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Sąd w związku z tym podnosi, że gdyby Minister lub KGP uznały w wydanych w sprawie decyzjach, że możliwe jest uznanie powoływanych przez Skarżącego przesłanek odwołujących się do możliwości wznowienia postępowania, naraziłyby się na zarzut rażące naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 maja 2019r. sygn. akt I OSK 151/19 wskazał bowiem, że postępowania nadzwyczajne są względem siebie niekonkurencyjne, ponieważ poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie. Naruszenie w danej sprawie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (LEX nr 2680135). Podobne stanowisko prezentował też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 8 stycznia 2025r. sygn. akt III SA/Gl 341/24, LEX nr 3841873).
Sąd, mając powyższe rozważania na względzie uznał, że wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, Minister wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył powołanych w skardze przepisów prawa. Minister wypełnił ciążący na organie obowiązek wskazanie, że powołane przez Skarżącego przepisy prawa nie zostały naruszono i dlaczego. W tym kontekście trafne było uznanie przez Ministra, że skoro w wyniku subsumpcji dokonanej przez KWP w ww. rozkazie personalnym z [...] sierpnia 2023r. nie nastąpiło przyporządkowanie ustalonego w sprawie stanu faktycznego do normy prawnej zawartej w art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P., w taki sposób, aby stan faktyczny pozostawał w oczywistej sprzeczności z normą prawną wynikającą z ww. przepisu, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. KWP w uzasadnieniu decyzji o zwolnieniu Skarżącego ze służby w Policji wskazał też na okoliczności, które w ocenie przełożonego właściwego w sprawach osobowych, uniemożliwiały Skarżącemu dalsze pełnienie służby. Minister odwołał się do zarzutów postawionych Skarżącemu przez ww. Prokuratora. W ocenie Ministra w toku postępowania udowodniono, że Skarżący, któremu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, utracił przymiot "nieskazitelności charakteru". Utracił również autorytet i wiarygodność w odbiorze społecznym, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się ze służbą w organach ścigania. Stąd też pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się wskazanymi przymiotami, narusza ważny interes służby. Sytuacja ta wpływa demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, a także rzutuje na kreowanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organów Państwa (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2016r. sygn. akt I OSK 1594/15; wyroki WSA w Warszawie z: 18 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Wa 314/13; 6 października 2014r. sygn. akt II SA/Wa 450/14; 13 lutego 2015r. sygn. akt IISA/Wa 1031/14).
W związku z tym należało przyjąć, że Minister, wydając zaskarżoną decyzję odniósł się do podnoszonych przez Skarżącego zarzutów naruszenia norm prawa procesowego (art. 10 § 1, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) w kontekście rażącego naruszenia prawa i działania bez podstawy prawnej – i w związku z tym trafnie przyjął, że nie stanowiły one o wypełnieniu przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Proste zestawienie treści ww. rozkazu personalnego KWP z [...] sierpnia 2023r. z treścią ww. przepisów prawa procesowego powoływanych przez Skarżącego nie wskazywało na wydanie ww. decyzji KWP z naruszeniem kwalifikowanym ww. przepisów k.p.a. Tym samym podnoszone w skardze zarzuty nie mogły być uznane za zasadne. Rażące naruszenie prawa będące przyczyną nieważności decyzji, o czym mowa wyżej, występuje jedynie wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek (por. wyrok WSA w Gdańsku z 26 maja 2011r. sygn. akt II SA/Gd 241/11). Nieważność decyzji jest więc skutkiem naruszenia niewątpliwych co do treści norm prawnych, pozbawionych interpretacyjności (por. wyrok NSA z 2 lutego 2012r., sygn. akt I OSK 538/11). Przy czym istnienie wady prawnej nie może być oparte na spekulacji, czy też domniemaniu (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2011r. sygn. akt I OSK 363/10).
W ocenie Sądu prawidłowa była także ocena Ministra wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie wystąpiły też inne naruszenia prawa wskazane w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3-7 k.p.a., które mogłyby warunkować stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego KWP z [...] sierpnia 2023r.
4. Sąd, mając powyższe na względzie, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.