II SA/Wa 1565/09

II SA/Wa 1565/09 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2010-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-09-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Mierzejewska
Ewa Pisula-Dąbrowska
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 2198/10 - Wyrok NSA z 2010-12-22
II OZ 139/10 - Postanowienie NSA z 2010-02-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 95 poz 602
art. 7 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
Dz.U. 2002 nr 113 poz 984
art. 26 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 98 a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska WSA Anna Mierzejewska Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi Gminy P. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta i Gminy P. oddala skargę
Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 718/09 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1639/08, oddalający skargę Gminy P. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta i Gminy P.. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny:
Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 w zw. z art. 85 i 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta i Gminy P. – J. Z. W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda [...] podał, iż wyrokiem z dnia [...] stycznia 2007 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w W. warunkowo umorzył postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego z oskarżenia publicznego przeciwko J. Z. Wyrok ten uprawomocnił się. Organ wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności. Według art. 2 ust. 2 cyt. ustawy, w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.). Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 2 wskazanej ustawy, nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Wobec powyższego, Rada Miejska w P. zobowiązana była podjąć uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu Burmistrza J. Z. na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu, tj. od dnia uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego w W. Rada jednak tego nie uczyniła mimo, iż w dniu [...] lutego 2007 r. organ skierował do Rady Miejskiej w P. wezwanie do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta i Gminy P., w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie zostało doręczone w dniu [...] lutego 2007 r. i mimo upływu terminu Rada nie podjęła stosownej uchwały. W tej sytuacji Wojewoda [...], działając w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, jako organ nadzoru, przed wydaniem zarządzenia zastępczego, pismem z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], zwrócił się do Burmistrza o złożenie wyjaśnień dotyczących okoliczności związanych z utratą prawa wybieralności. Z prawa tego Burmistrz skorzystał. Wyjaśnienia zawarte w jego piśmie z dnia [...] marca 2007 r. nie zawierają nowych istotnych okoliczności, nieznanych wcześniej organowi nadzoru. W ocenie organu, w świetle powyższych okoliczności faktycznych i prawnych, po wyczerpaniu wszystkich kroków nakazanych prawem w tego rodzaju postępowaniu, należało stwierdzić wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta i Gminy P.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Miejska w P. wniosła o uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], zarzucając mu naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż powołany przepis nie przewiduje możliwości wygaśnięcia mandatu w razie warunkowego umorzenia postępowania karnego przez sąd. W myśl Konstytucji oraz poglądów Trybunału Konstytucyjnego, utrata praw wyborczych (czynnego i biernego) następuje wyłącznie w przypadkach wskazanych bezpośrednio w Konstytucji i jeżeli została ona stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądowym. Wobec powyższego warunkowe umorzenie postępowania nie powoduje utraty prawa wybieralności i nie może - w świetle art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta - prowadzić do wygaśnięcia mandatu. Nadto Rada Miejska stwierdziła, iż art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w myśl którego nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których warunkowo umorzono postępowanie karne, jest niekonstytucyjny i wnioskowała o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności tego przepisu z art. 62 ust. 2 Konstytucji. Ponadto w uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zarządzenie zastępcze Wojewody [...] jest sprzeczne z art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zostało wydane w czasie, gdy nie została jeszcze rozpatrzona skarga Rady na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] i w sytuacji, gdy uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. postanowiła ona wstrzymać się z wykonaniem wezwania Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...].
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o umorzenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Wa 1639/08, oddalił skargę uznając, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] jest zgodne z prawem.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina P. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
• naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię,
• nieważność postępowania poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie wyroku bez udziału uczestnika postępowania J. Z. (art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W uzasadnieniu podniesiono, że WSA w Warszawie, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 98a ust. 2 u.s.g., odwołał się do wyroku NSA z 19.04.2005 r. sygn. akt OSK 1186/04, w którym Sąd stwierdził, że wydanie zarządzenia zastępczego nie jest uzależnione od uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały rady podjętej sprzecznie z wezwaniem w trybie art. 91 ust. 1 tej ustawy. Teza powołanego wyroku została wydana na podstawie innego stanu faktycznego, a mianowicie przypadku, gdy rada gminy podjęła uchwałę całkowicie sprzeczną z wezwaniem wojewody. W rozpoznawanej sprawie Rada skarżącej Gminy nie odmówiła co do zasady wezwaniu, ale wstrzymała się z jego wykonaniem do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, podjętej z inicjatywy grupy radnych. Uchwała o wstrzymaniu się z wykonaniem wezwania została zgodnie z prawem doręczona Wojewodzie [...], który nie wszczął wobec niej żadnego postępowania nadzorczego, co oznacza, iż uznał ją za legalną, zgodną z prawem. W tym zakresie teza pierwsza przywołanego na wstępie wyroku NSA pozostaje także w sprzeczności z poglądami doktryny, która interpretuje pojęcie "bezskuteczności" odmiennie niż czyni to NSA. Stwierdza, że z "bezskutecznością" wezwania mamy do czynienia, gdy rada w terminie 30 dni nie podejmie żadnej uchwały. Jeśli zaś podejmie uchwałę niezgodną z wezwaniem, to organ nadzoru powinien wpierw stwierdzić nieważność takiej uchwały w trybie art. 91 u.s.g. i dopiero wydać zarządzenie zastępcze. Pogląd ten należy uznać za trafny, gdyż jeśli racjonalny ustawodawca w pierwszym rzędzie upoważnia radę do wygaszenia mandatu, to rada ma prawo do oceny okoliczności sprawy i nie jest bezwzględnie związana treścią wezwania. Zważywszy, iż taki pogląd został zaprezentowany w Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym pod red. K. Bandarzewskiego i innych (wyd. 2 z czerwca 2006 r.), a więc później niż wyrok NSA sygn. akt OSK 1186/04, jego teza pierwsza powinna podlegać weryfikacji. Natomiast zarzut nieważności postępowania uzasadniono w ten sposób, że skoro J. Z. brał udział w postępowaniu przed Radą Gminy, a także został wezwany przez Wojewodę [...] do złożenia wyjaśnień, to stosownie do art. 33 § 1 p.p.s.a. jest uczestnikiem na prawach strony postępowania sądowego w tej sprawie i stosownie do art. 91 § 2 p.p.s.a. powinien być zawiadomiony o terminie rozprawy przed sądem I instancji. Z akt sprawy wynika, że WSA w Warszawie nie dopełnił tego obowiązku, czym pozbawił stronę możności obrony swych praw.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok uznał, że zawiadomienie J. Z. o miejscu i terminie rozprawy, pozbawiło go możności obrony swych praw. Okoliczność tę należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy. Strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, jeżeli wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Można więc mówić o wystąpieniu przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzi bezpośrednio w istotę procesu i stawia pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku. Ten właśnie stan rzeczy zaistniał w rozpoznawanej sprawie zwłaszcza, że J. Z. nie tylko nie został zawiadomiony o rozprawie, ale i w doręczonym mu odpisie zarządzenia zastępczego został błędnie poinformowany o przysługującym mu środku zaskarżenia.
Sąd nie odniósł się jednak do pozostałych zarzutów skargi.
W dniu [...] sierpnia 2009 r. Rada Gminy P. cofnęła skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządzeniem z dnia [...] października 2009 r. pozostawił pismo to bez rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedmiotowej sprawie NSA uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazał, że w toku postępowania przed sądem pierwszej instancji nie brał udziału J. Z. przez co pozbawiono go możliwości obrony jego praw. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę doręczył pismami z dnia [...] września 2009 r. skargę i odpowiedź na skargę J. Z. jako uczestnikowi postępowania. Uczestnikowi postępowania doręczono także inne pisma, jakie strony wystosowały w trakcie postępowania oraz zarządzenia, jakie zostały wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie. J. Z. został także zawiadomiony o terminie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, co do zarzutów dotyczących zastosowania przepisów prawa materialnego w sprawie, a uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji oznacza, że sprawa będzie jeszcze raz rozpatrzona merytorycznie.
Rozpatrując skargę, należy wskazać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że wedle treści art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, wygaśnięcie mandatu burmistrza następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Wygaśnięcie mandatu w przypadkach określonych w tym przepisie stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Ustawa o bezpośrednim wyborze wójta burmistrza i prezydenta miasta nie wskazuje wprost, kto nie ma prawa wybieralności, w związku z czym w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się, na podstawie art. 2 ust. 2, odpowiednio przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
Przepis art. 7 ust. 2 pkt 2 ordynacji samorządowej stanowi, iż nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Przepis ten, wskutek wniosku między innymi Rady Miejskiej w P., był przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt K 66/07 orzekł, iż jest on zgodny z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Z akt sprawy bezspornie wynika, iż Sąd Okręgowy w W. prawomocnym wyrokiem z dnia [...] stycznia 2007 r., sygn. akt [...], warunkowo umorzył postępowanie karne wobec J. Z. w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego z oskarżenia publicznego, co stanowi podstawę
wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta i Gminy P. – J. Z. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta i Rada Miejska w P. miała obowiązek, zgodnie z art. 26 ust. 2 wskazanej ustawy, stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanki wygaśnięcia mandatu.
Rada Miejska w P. nie podjęła jednak stosownej uchwały, a więc wobec bezskutecznego upływu wskazanego terminu Wojewoda [...], po umożliwieniu Burmistrzowi Miasta i Gminy P. złożenia wyjaśnień w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta i stosownym zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, miał podstawę w art. 98 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym do wydania zarządzenia zastępczego, stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta P.
Jako bezpodstawny należy uznać zarzut skarżącego dotyczący niewyczerpania przez Wojewodę [...] trybu stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], która postanowiła powstrzymać się z wykonaniem wezwania Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w związku z zaskarżeniem przez nią wcześniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...].
Ustawodawca, bowiem wyposażył wojewodę w przepisie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym w narzędzie prawne, które ma na celu jak najszybsze przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Treść ww. przepisu wskazuje, że wojewoda ma obowiązek żądania podjęcia uchwały przez radę gminy w przypadku, gdy wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanych w nim ustaw, rada nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego albo mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wezwanie wojewody rada winna wykonać w terminie 30 dni. Art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, iż w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 98a ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Celem działania wojewody jest tu szybkie przywrócenie stanu legalności funkcjonowania danej jednostki samorządu terytorialnego. Rada gminy na wezwanie wojewody ma podjąć uchwałę zgodną z wnioskiem wojewody, a więc "tylko uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu (odwołanie ze stanowiska, rozwiązanie umowy o pracę) wyklucza kompetencje wojewody do wydania zarządzenia zastępczego" ( M. Chlipała Zarządzenie zastępcze wojewody jako środek nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Samorząd Terytorialny nr 7-8/2005 s. 85). Ustawodawca nie przewidział ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani w ustawie z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, uprawnienia rady gminy do wydania uchwały o innej treści, niż przewidziane jest to w wezwaniu wojewody. Ponadto, gdyby przyjąć założenie skarżącego o konieczności uprzedniego wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia uchwały o powstrzymaniu się z wydaniem zarządzenia zastępczego, wówczas postępowanie dotyczące przywrócenia stanu zgodnego z prawem trwałoby długo, co powodowałoby, iż bezprawność funkcjonowania danej jednostki samorządu terytorialnego przedłużałaby się, co w oczywisty sposób naruszałoby zasadę legalności funkcjonowania organów administracji publicznej, wyrażoną w treści art. 7 Konstytucji. Stąd, jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1186/04: "wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest przy tym uzależnione od uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały rady podjętej sprzecznie z wezwaniem, w trybie art. 91 ust. 1 powołanej ustawy" (opublikowany w LEX nr 176126). Podjęcie przez radę gminy uchwały o powstrzymaniu się od wykonania wezwania wojewody do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu burmistrza nie ma zatem wpływu na czynności postępowania nadzorczego, zatem Wojewoda [...] miał prawo do wydania zarządzenia zastępczego, mimo funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały Rady Miasta w P. z dnia [...] marca 2007 r.
Sąd, rozstrzygając niniejszą sprawę, poza zarzutami skargi, nie stwierdził w oparciu o art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchybień w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Wojewodę [...].
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy, orzekł jak w sentencji.