II SA/Wa 1551/20

II SA/Wa 1551/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący/
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 4516/21 - Wyrok NSA z 2024-06-11
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 900
art. 8a ust.1
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par 1 pkt 1 lit. a oraz art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] odmówił J. S. (dalej: "skarżący) uwzględnienia wniosku z [...] lutego 2017 r. o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), mając za podstawę art. 8a tej ustawy.
W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepis stanowiący jej podstawę prawną, akcentując nieostry charakter zawartych w tym przepisie pojęć "krótkotrwałości" (służby) i "rzetelności" (wykonywania zadań i obowiązków). Minister przywołał ich leksykalne synonimy. I tak krótkotrwały to chwilowy, doraźny, niedługi, nietrwały, okresowy, przejściowy itp., a rzetelny to gorliwy, niestrudzony, solidny, staranny, sumienny. Zdaniem organu, krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). Funkcjonariusz rzetelnie wykonujący zadania i obowiązki to funkcjonariusz, który rygorystycznie przestrzega prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, jest wzorowy w działaniu.
Jednocześnie Minister stwierdził, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczenia (emerytury, renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi, wybitnymi osiągnieciami w służbie, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, organ uznał, że skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W uzasadnieniu tego stanowiska podniósł, iż z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z [...] kwietnia 2017 r., stanowiącego informację o przebiegu służby, wynika, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 3 lata, 4 miesiące i 2 dni (od [...] sierpnia 1974 r. do [...] grudnia 1977 r.). Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 34 lata, 5 miesięcy i 16 dni.
Minister powołał się również na pismo Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2017 r., w którym ww. organ Policji wskazał, iż skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. oraz został odznaczony Srebrną i Złotą Odznaką "Zasłużony Policjant", Srebrnym i Złotym Krzyżem Zasługi, a także Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski. Charakter wykonywanych przez skarżącego zadań może wskazywać "z dużym prawdopodobieństwem" na możliwość wystąpienia sytuacji, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia i zdrowia.
W konkluzji Minister stwierdził, że skoro służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie była krótkotrwała, to nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Powyższą decyzję skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym przez nieuzasadnione przyjęcie, że jego służba na rzecz państwa totalitarnego nie była krótkotrwała. W ocenie skarżącego, Minister nie wyjaśnił, dlaczego uznał, iż służba trwająca 3 lata i 4 miesiące nie jest krótkotrwała, w sytuacji gdy stanowiła ona 9,6% łącznego okresu jego służby.
Po rozpoznaniu sprawy ze skargi skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z [...] grudnia 2019 r., sygn. akt [...], uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu orzeczenia tut. Sąd podniósł, że ustawodawca nie udziela wskazań co do tego, jak należy rozumieć wymagania określone w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym za pomocą pojęć w swej treści niedookreślonych, w szczególności co oznacza służba krótkotrwała i kiedy, w jakich okolicznościach, można mówić o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku zastosowania wyłączenia na podstawie tego przepisu.
Sąd podzielił zapatrywanie skarżącego, że Minister nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Po pierwsze, organ powołał się na słownikowe rozumienie pojęcia "krótkotrwałości", lecz nie dokonał rzetelnej oceny tej przesłanki. Nie wyjaśnił, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, iż w perspektywie ponad 34-letniej służby skarżącego, 3 lata, 4 miesiące i 2 dni służby na rzecz totalitarnego państwa to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. Po drugie, organ nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w odniesieniu do skarżącego nie zachodzi tzw. szczególnie uzasadniony przypadek. Wprawdzie Minister podał, iż szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz (poza spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym) legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, jednak nie wypowiedział się wystarczająco, czy osiągnięcia skarżącego są wybitne (chociażby z uwagi na otrzymane odznaczenia i wyróżnienia). W konkluzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z zm.; dalej: "k.p.a."), ponieważ jest decyzją dowolną, niezawierającą dostatecznego faktycznego i prawnego uzasadnienia.
Opisany wyżej wyrok Sądu uprawomocnił się z dniem [...] lutego 2020 r. wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania. Akta administracyjne sprawy wraz z odpisem wyroku z uzasadnieniem i stwierdzeniem jego prawomocności wpłynęły do organu [...] marca 2020 r.
Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] lutego 2017 r., decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...], w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, Minister powtórzył leksykalne rozumienie nieostrych pojęć "krótkotrwałości" i "rzetelności", akcentując, że już na etapie prac komisji sejmowych (posiedzenie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 76 w dniu 15 grudnia 2016 r.), sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość" może napotkać problemy interpretacyjne. Wprawdzie zgłoszono propozycję progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby, ale poprawka ta nie zyskała akceptacji komisji sejmowej. W świetle powyższego należy stwierdzić, że rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru omawianego przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.
Organ recypował też interpretację warunku "narażenia życia i zdrowia" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku" zaprezentowaną w jego decyzji z [...] maja 2019 r. Dodał, iż w wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") uznał, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Minister przytoczył też fragment wyroku tut. Sądu z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19, dotyczący niedookreślonego zwrotu "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". W ww. orzeczeniu podkreślono wyjątkowy charakter wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, gdyż chodzi tu o osoby, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzaInymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również ocena krótkotrwałości służby została powierzona organowi w ramach uznania administracyjnego.
Ponownie analizując akta sprawy, Minister doszedł do przekonania, że w sytuacji, w której całkowity okres służby strony wynosi 34 lata, 5 miesięcy i 16 dni, z czego 3 lata, 4 miesiące i 2 dni to służba na rzecz totalitarnego państwa, to zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym, okres służby na rzecz państwa totalitarnego, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponad trzyletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością skarżący przez ten okres dokładnie zaznajomił się
ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Ponadto skarżący w sposób świadomy rozpoczął służbę w Departamencie [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (dalej: "MSW"), ślubując [...] września 1974 r. m.in. "zwalczać aktywnie wrogów bez względu na miejsce ich działania, występujących przeciwko Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz innym państwom socjalistycznym; strzec niewzruszonej przyjaźni i sojuszu ze Związkiem Radzieckim, pierwszym państwem socjalizmu, gwarantem naszej niepodległości, wolności i pokoju; wykonywać z całą odpowiedzialnością zarówno w kraju, jak i za granicą każde powierzone (...) zadanie dla dobra Narodu, Partii i Socjalizmu (...)", "systematycznie i pilnie zdobywać wiedzę w celu należytego przygotowania do aktywnego uczestnictwa w budowie socjalizmu", "zachowywać postawę moralną i obywatelską godną funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa", "unikać w postępowaniu swym wszystkiego, co mogłoby zaszkodzić dobremu imieniu oficera polskiego wywiadu i pracownika służby bezpieczeństwa". Pozostając na etacie w Wydziale [...] Departamentu [...] MSW, skarżący był częścią tej formacji, z czego czerpał określone wymierne korzyści jak np. przydział na mieszkanie w W., co potwierdza raport skarżącego z [...] kwietnia 1977 r.
Zdaniem Ministra, wnikliwa analiza materiału dowodowego pozwala również na domniemanie, że skarżący, zwracając o przeniesienie do pracy w Komendzie Stołecznej Milicji Obywatelskiej (w raporcie z [...] października 1977 r.), nie był motywowany chęcią zaprzestania służby na rzecz Departamentu [...] MSW, lecz miało to związek z zawartą w "Charakterystyce Podporucznika J. S. z [...] października 1977 r." informacją, iż w latach 1976-77 trzykrotnie zagubił legitymację służbową. Fakt ten zdekonspirował go jako pracownika Departamentu [...] MSW. Za czyny te został dwukrotnie ukarany (vide rozkazy karne Dyrektora Departamentu I MSW: z [...] maja 1976 r. nr [...] oraz z [...] grudnia 1976 r. nr [...]).
Organ wskazał też na następujący zapis we wniosku personalnym z [...] września 1976 r.: "Jest członkiem PZPR, aktywnie uczestniczy w życiu partyjnym". W tym kontekście Minister podkreślił, iż Polska Zjednoczona Partia Robotnicza (dalej: "PZPR") była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego. Skoro skarżący czynnie działał w PZPR, to niewątpliwie nawiązał on ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.
Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Powołał się na opinię Komendanta Głównego Policji, w myśl której skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie podważają tego stwierdzenia. Skarżący był bowiem pozytywnie opiniowany, wielokrotnie wyróżniany, a także podwyższano mu dodatki służbowe do uposażenia. Jak podał organ, rzetelność wykonywania zadań i obowiązków - w aspekcie roty złożonego ślubowania - należy do standardowych powinności policjanta. Dlatego nie można uznać za wyjątkowe nagradzanie funkcjonariusza w czasie pełnienia służby. Jednakże mając na względzie nadanie skarżącemu wysokiej rangi odznaczeń resortowych i państwowych, tj. Srebrnej i Złotej Odznaki "Zasłużony Policjant", Srebrnego i Złotego Krzyża Zasługi oraz Krzyża Kawalerskiego Orderu Odrodzenia Polski, jak również wysokie stanowiska służbowe, jakie zajmował, (w tym Dyrektora Biura Służby [...] Komendy Głównej Policji), a nadto wykonywanie zadań, których charakter może wskazywać z dużym prawdopodobieństwem na możliwość zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie dla zdrowia i życia, Minister stwierdził, że skarżący legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy.
Reasumując, wedle organu, skarżący sumiennie wykonywał obowiązki służbowe po 12 września 1989 r., ale w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Także całokształt jego służby, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz postawa skarżącego w ramach służby w strukturach Służby Bezpieczeństwa, nie pozwalają na potraktowanie sprawy skarżącego jako szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Skarżący zaskarżył opisaną wyżej decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów zawartych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 k.p.a. oraz zlekceważenie prawomocnego wyroku tut. Sądu z [...] grudnia 2019 r., sygn. akt [...] uchylającego uprzednią decyzję organu z [...] maja 2019 r. w tej samej sprawie.
Zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji, zobowiązania Ministra do wydania decyzji w terminie miesiąca, wskazując sposób załatwienia sprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że każdy rozpoczynający służbę państwową składa taką rotę ślubowania, jaka obowiązuje w danym czasie. Wyjaśnił również, iż wstąpił do spółdzielni mieszkaniowej, opłacił wkład, a następnie otrzymał prawo do spółdzielczego lokalu mieszkalnego o powierzchni 39 m kw. Przyznał, że należał do PZPR, ale nie pełnił żadnych funkcji partyjnych. Nadto organ oparł na domniemaniu motywy jego przeniesienia do służby w Komendzie Stołecznej Milicji Obywatelskiej.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie, jak i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.
Przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W świetle art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.
Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. NSA w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (vide wyroki NSA: z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10).
Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w związku z art. 153 p.p.s.a. - poprzez błędne uznanie jakoby nie zachodziły przesłanki wyłączenia stosowania wobec skarżącego reguł ogólnych art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wynikało to z nazbyt wąskiego wyłożenia przez organ treści normatywnej art. 8a tej ustawy.
Jak wskazał NSA w uzasadnieniu ww. wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj [red.] Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r., będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.
Zatem NSA w powołanym wyroku z 13 grudnia 2019 r. przyjął, że krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Trafnie Minister zauważa, że pojęcie "krótkotrwały" ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Wprawdzie organ przywołał słownikowe znaczenie tego pojęcia, ale nie można uznać, aby prawidłowo je zrekonstruował w aspekcie analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, iż w języku potocznym omawiane pojęcie jest używane przy opisie różnych zjawisk lub wydarzeń i - zależnie od kontekstu - może charakteryzować diametralnie różne okresy.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi, trwającej z reguły kilkadziesiąt lat (w przedmiotowej sprawie: 34 lata, 5 miesięcy i 16 dni), okres 3 lat, 4 miesięcy i 2 dni może być potocznie określony jako krótkotrwały. Wobec artykułowanych w procesie legislacyjnym celów uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270) w rozpatrywanym przypadku takie jej określenie jest w pełni zasadne. Nie znajduje więc podstaw, przyjęta przez organ, zawężająca wykładnia pojęcia "krótkotrwała służba".
Sąd zauważa, że Minister zdaje nie kwestionować, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Dla porządku należy jednak podnieść, iż nie ma powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków".
W okolicznościach niniejszej sprawy organ właściwie ocenił, iż kryterium rzetelności zostało spełnione. Co więcej, Minister przyznał, że skarżący legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Taka konstatacja jest w pełni zasadna w świetle wysokiej rangi odznaczeń resortowych i państwowych skarżącego (w postaci Srebrnej i Złotej Odznaki "Zasłużony Policjant", Srebrnego i Złotego Krzyża Zasługi oraz Krzyża Kawalerskiego Orderu Odrodzenia Polski), a także zajmowanych przez niego wysokich stanowisk służbowych (m.in Dyrektora Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji). Nadto, jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, skarżący wykonywał zadania, których charakter może wskazywać z dużym prawdopodobieństwem na możliwość zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie dla zdrowia i życia.
U podstaw kolejnego odmownego rozstrzygnięcia – obok niespełnienia przesłanki krótkotrwałości z 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym - legła dokonana przez organ negatywna ocena służby skarżącego, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz postawa skarżącego w ramach służby w strukturach Służby Bezpieczeństwa.
Sąd w składzie tu orzekającym nie podziela tej oceny. Minister powołuje się na treść ślubowania złożonego przez skarżącego [...] września 1974 r. przed rozpoczęciem służby w Departamencie [...] MSW. Podnieść należy, iż była to standardowa czynność, której dokonywał każdy przyszły funkcjonariusz przed podjęciem służby w MSW. Przyjęcie tej koncepcji dyskwalifikowałoby wszystkich byłych funkcjonariuszy MSW w zakresie możliwości skorzystania z wyłączenia ujętego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
W dalszej kolejności organ wskazuje na postawę skarżącego i charakter ww. służby, podnosząc okoliczności takie jak: przydział mieszkania w W., aktywne członkostwo w PZPR oraz rozkazy karne Dyrektora Departamentu [...] MSW z 1976 r. za trzykrotne zgubienie przez skarżącego legitymacji służbowej jako prawdopodobnie rzeczywisty powód jego przeniesienia do Komendy Stołecznej Milicji Obywatelskiej. Zdaniem Sądu, Minister nie wykazał, iż postawa skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. W szczególności organ nie podał, jakie to skarżący podejmował aktywności czy też pełnił funkcje w ramach przynależności do PZPR. Sam skarżący oświadczył, iż nie pełnił żadnych funkcji partyjnych. Z kolei w "Charakterystyce Podporucznika J. S." z [...] października 1977 r. odnotowano: "W latach 1976-77 zagubił 3-krotnie legitymację służbową. Fakt ten zdekonspirował go jako pracownika Departamentu [...] MSW". Zapis ten bynajmniej nie świadczy pochlebnie o postawie skarżącego w służbie w omawianym okresie. Zresztą za zgubienie legitymacji został dwukrotnie ukarany. Natomiast fakt, iż w raporcie z [...] kwietnia 1977 r., skierowanym do Dyrektora Departamentu Kadr MSW, skarżący poinformował o otrzymaniu przydziału na mieszkanie w W., nie jest równoznaczny z gratyfikacją. Zresztą Minister zaniechał wyjaśnienia tej okoliczności, ograniczając się do konkluzji o wymiernym czerpaniu korzyści - w przeciwieństwie do skarżącego, który wyjaśnił, że wstąpił do spółdzielni mieszkaniowej, wpłacił wkład i otrzymał prawo do spółdzielczego mieszkania o powierzchni 39 m kw ze "ślepą kuchnią".
Według Sądu, wnikliwa analiza materiału dowodowego nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z akt administracyjnych wynika, że działalność skarżącego w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla każdej służby publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego.
Reasumując, w przedmiotowej sprawie należy uznać, iż została spełniona przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku - stanowi go krótka służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa (niespełna trzy i pół roku) w powiązaniu z późniejszym, wieloletnim, rzetelnym i naznaczonym wybitnymi zasługami pełnieniem obowiązków w formacji mundurowej na rzecz państwa demokratycznego. Raz jeszcze podkreślić należy, że wedle stanowiska judykatury nawet kilkuletni okres służby można kwalifikować jako krótkotrwały. Nie sposób przy tym uznać, aby wolą prawodawcy było obniżenie świadczeń wypracowanych przez funkcjonariuszy, którzy jedynie krótki czas służyli państwu totalitarnemu, a gross ich aktywności zawodowej (z czym wiązało się nabycie obecnych przywilejów emerytalnych służb mundurowych) stanowiła oddana praca w instytucjach demokratycznego państwa.
Rozpatrując po raz trzeci wniosek skarżącego, Minister uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku.
Wprawdzie uznaniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie przesądza o konieczności zastosowania danej regulacji wobec skarżącego, jednak organ będzie obowiązany w sposób wszechstronny i wyczerpujący wskazać, dlaczego w tym przypadku wyjątku tego nie zastosował.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.