II SA/WA 1575/05

II SA/Wa 1575/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Jacek Fronczyk /sprawozdawca/
Joanna Kube
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Sygn. powiązane
I OSK 861/06 - Wyrok NSA z 2007-03-21
Skarżony organ
Szef Służby Celnej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędzia WSA Joanna Kube Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2006 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na stanowisko służbowe w innej miejscowości oddala skargę.
Uzasadnienie
Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 i 6 w związku z art. 17 ust. l "b" ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004r. Nr 156, poz. 1641 z późn. zm.), dokonał zmiany w stosunku służbowym D.S., posiadającej status funkcjonariusza celnego, przenosząc ją z dniem [...] lipca 2005r. z Izby Celnej w K. do Izby Celnej w B.
W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że przystąpienie Polski do Unii Europejskiej spowodowało, że część granicy polskiej, tj. granica polsko-niemiecka, polsko-czeska, polsko-słowacka i polsko-litewska uległa zniesieniu z punktu widzenia kontroli celnej, a wschodnia granica kraju stała się zewnętrzną granicą Unii Europejskiej. W związku z powyższym, w izbach celnych usytuowanych na zachodzie i południu kraju zmniejszyła się ilość wykonywanych zadań. Zabezpieczenie realizacji obowiązków nałożonych na Służbę Celną przez Unię Europejską, polegających m.in. na zwiększeniu ilości kontroli celnych towarów na zewnętrznej granicy Unii Europejskiej z Ukrainą, Białorusią i Rosją stworzyło konieczność zwiększenia obsady kadrowej w izbach celnych położonych na wschodzie kraju. Po dokonaniu analizy aktualnych zadań Służby Celnej opracowana została docelowa obsada etatowa izb celnych, którą w dniu [...] października 2004r. zatwierdził Szef Służby Celnej.
W oparciu o powyższy dokument wystąpiła konieczność zwiększenia obsady etatowej Izby Celnej w B., przy jednoczesnym zmniejszeniu obsady etatowej Izby Celnej w K.
Powołując się na art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, Szef Służby Celnej stwierdził, że funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości. Wskazane powyżej względy służbowe spowodowały potrzebę przeniesienia D.S. z Izby Celnej w K. do Izby Celnej w B. na stanowisko [...].
Podejmując powyższą decyzję wzięto pod uwagę posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przygotowanie zawodowe, a także kryterium określone w pkt 7 (osoba wykonująca zadania, które ulegną likwidacji lub ograniczeniu w macierzystej Izbie Celnej, o ile nie będzie możliwości przekwalifikowania lub przeniesienia do innej komórki organizacyjnej lub na inne stanowisko w tej Izbie) części III Kryteria i kolejność wyłaniania osób do procesu alokacji kadr zawarte w "Protokole uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej", zawartym pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003r.
Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym nie wyraziła zgody na przeniesienie, podnosząc, iż przeprowadzka do B. uniemożliwi jej ukończenie w terminie studiów licencjackich, a także, że zmiana miejsca nie jest możliwa ze względu na wykonywany przez jej męża zawód [...].
W uzupełnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zwróciła się o zmianę decyzji z dnia [...] kwietnia 2005r. w zakresie ustalenia miejsca pełnienia służby – z Izby Celnej w B. na Izbę Celną w Ł., motywując to możliwością częstszego kontaktu z członkami rodziny, którzy pozostaną w stałym miejscu zamieszkania.
Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2005r. w części dotyczącej miejsca pełnienia służby, orzekając, iż z dniem [...] lipca 2005r. miejscem tym będzie Izba Celna w Ł. W pozostałej części, utrzymał decyzję w mocy.
Organ wskazał, że uwzględnił wniosek D.S. w całości, natomiast wnioskodawczyni podniosła, że decyzja o jej przeniesieniu służbowym nie uwzględnia sytuacji osobistej i rodzinnej, związanej ze szczególnym zaangażowaniem zawodowym męża. W tym zakresie Szef Służby Celnej przywołał przepis art. 19 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym nie można bez zgody zainteresowanego przenieść do pełnienia służby w innej miejscowości tylko kobiet w ciąży oraz funkcjonariusza celnego samodzielnie sprawującego opiekę nad dzieckiem do lat 14. W ocenie organu, przedstawione przez D.S. okoliczności nie należą do przesłanek wyłączających możliwość przeniesienia. Stosownie do unormowań zawartych w art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej przesłanką umożliwiającą przeniesienie funkcjonariusza celnego do innej izby jest wystąpienie ważnych względów służbowych. Zdaniem organu, skarżąca zarzutów odnoszących się do tej przesłanki nie podniosła.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję D.S. zarzuciła naruszenie art. 61 § 4 kpa w związku z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez brak zawiadomienia jej o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przeniesienia służbowego, naruszenie art. 10 § 1 kpa w związku z art. 81 ust. 2 ustawy poprzez pozbawienie jej czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 81 ust. 2 ustawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, naruszenie art. 9 kpa w związku z art. 81 ust. 2 ustawy poprzez naruszenie przez Szefa Służby Celnej obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.
Ponadto skarżąca podniosła sprzeczność ustaleń faktycznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, polegającą na przyjęciu, iż spełnia przesłanki alokacji podczas, gdy posiada dokument wydany przez Dyrektora Izby Celnej w K. o wyłączeniu z procesu alokacji ze względu na szczególne kwalifikacje i specjalistyczne umiejętności. Dyrektor Izby Celnej w K. wydał decyzję, na mocy której zmienił treść załącznika nr [...] do decyzji nr [...] Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] sierpnia 2004r. w sprawie zapewnienia prawidłowej eksploatacji, utrzymania i rozwoju systemu Wspomagania Zgłoszeń Celnych [...] w Izbie Celnej w K., na mocy którego wyznaczył skarżącą jako lokalnego pełnomocnika ds. [...].
D.S. wskazała także na obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie zasady zbliżonej proporcjonalności liczby alokowanych osób we wszystkich jednostkach organizacyjnych Izby Celnej, wynikającej z Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawarty pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003 r. (I. Warunki wstępne), pkt II ust. 3 w/w uzgodnienia, a mianowicie przeniesienie jej pomimo, iż należała ona do osób o szczególnych kwalifikacjach i specjalistycznych umiejętnościach niezbędnych w macierzystej jednostce, art. 18 ustawy o Służbie Celnej oraz pkt III ust. 7 w/w uzgodnień poprzez brak przesłanki ważnych względów służbowych niezbędnych do dokonania alokacji w sytuacji, gdy w jednostce macierzystej, tj. Oddziale Celnym w R. nie likwidowano stanowisk pracy oraz zadań, a kierowano do tej jednostki osoby z innych urzędów, co powoduje konieczność ich przeszkolenia.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 8 w związku z art. 5 Kodeksu pracy poprzez nieuwzględnienie okoliczności dotyczących warunków osobistych skarżącej, a mianowicie, że jest matką dwójki dzieci w wieku [...] i [...] lat, zaś mąż wykonuje pracę [...], związaną ze specyficzną kategorią [...], alokowanie jej do placówki odległej od miejsca zamieszkania o ponad [...] km celem zmuszenia jej do podjęcia decyzji o zwolnieniu się ze służby, pkt I ust. 2 a-d w/w uzgodnień poprzez zaniechanie jakichkolwiek prób związanych z uzyskaniem zatrudnienia w ramach Izby, innych jednostkach podległych Ministerstwu Finansów oraz innych instytucji lub służbach na terenie zamieszkania, naruszenie art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa.
D.S. wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby Szef Służby Celnej, podejmując decyzje o przeniesieniu skarżącej na stanowisko służbowe w innej miejscowości, dopuścił się naruszenia prawa materialnego, ewentualnie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę materialnoprawną przeniesienia służbowego D.S. stanowił przepis art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004r. Nr 156, poz. 1641 z późn. zm.), przewidujący możliwość przeniesienia funkcjonariusza celnego, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu w tej samej lub innej miejscowości.
Z użytego w tym przepisie sformułowania "można przenieść" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego załatwienia sprawy.
Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest zatem ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych.
Z treści przepisu art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej wynika, że przesłanką umożliwiającą przeniesienie funkcjonariusza do innej miejscowości są "ważne względy służbowe". Niewątpliwie ta zasadnicza przesłanka została w niniejszej sprawie spełniona, co wynika z zatwierdzonej w dniu [...] października 2004r. przez Szefa Służby Celnej docelowej obsady etatowej izb celnych, w rezultacie której zmniejszono zatrudnienie w Izbie Celnej w K. o co najmniej 300 etatów.
Należy przy tym zauważyć, że Sąd nie jest władny kwestionować tego rodzaju zmian strukturalnych i organizacyjnych w Służbach Celnych pod względem celowości i prowadzonej przez kierownictwo Służb Celnych polityki ochrony i kontroli granic, jak również dostosowania struktur Służb Celnych do współczesnych wymagań, wynikających z przystąpienia Polski do Unii Europejskiej.
Skoro dokonane przeniesienie służbowe wynikało z rzeczywistego zmniejszenia stanu etatowego w jednostce, w której D.S. pełniła służbę (zachodziły ważne względy służbowe), to była podstawa do zastosowania przepisu art. 18 ust. 2 powołanej ustawy o Służbie Celnej, pod warunkiem, że decyzja ta o wskazaniu właśnie skarżącej do przeniesienia nie nosi cech dowolności.
W ocenie Sądu, przedmiotowym decyzjom Szefa Służby Celnej nie można przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego.
Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że organ uwzględnił wniosek D.S. i przeniósł ją do Izby Celnej w Ł., zmieniając w tym zakresie swoją poprzednią decyzję, przenoszącą skarżącą do Izby Celnej w B. Zatem należy przyjąć, że skarżąca działała z pełnym zrozumieniem dla posunięć personalnych organu, a wniesiona skarga jest jedynie wyrazem polemiki z decyzją Szefa Służby Celnej co do samego faktu zmiany dotychczasowego miejsca pełnienia służby.
Kryterium, według którego skarżąca została wytypowana do przeniesienia służbowego ustalone zostało w uzgodnieniach kierownictwa Służby Celnej z Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej zawartych w Protokole uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji w Służbie Celnej z dnia 30 września 2003r. Skarżąca spełnia kryteria do przeniesienia służbowego.
Stwierdzić przy tym należy, iż nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość przeniesienia skarżącej, wymienione w art. 19 ustawy o Służbie Celnej, który stanowi, że nie można bez zgody zainteresowanego przenieść do pełnienia służby w innej miejscowości kobiety w ciąży, ani funkcjonariusza celnego samodzielnie sprawującego opiekę nad dzieckiem do lat 14.
Umieszczenie skarżącej na liście osób przeznaczonych do alokacji, liście uzgodnionej z organizacją związkową, świadczy o rezygnacji ze stosowania zasad regulujących wyłączanie funkcjonariuszy celnych z procesu alokacji. Ustalenia dokonywane wewnątrz Służby Celnej nie mają waloru bezwzględnie obowiązującego prawa. Nadto przedstawione przez skarżącą argumenty – posiadanie szczególnych kwalifikacji i specjalistycznych umiejętności niezbędnych w macierzystej jednostce oraz okoliczności dotyczące warunków osobistych skarżącej (dzieci w wieku [...] i [...] lat, szczególny charakter pracy męża) – nie stanowią podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż dotyczą okoliczności niebędących okolicznościami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy, wskazanymi w art. 19 ustawy o Służbie Celnej.
Decyzja Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] czerwca 2005r., ustalająca listę lokalnych pełnomocników ds.[...], na której znalazła się skarżąca, nie stoi w sprzeczności z ustaleniami komisji alokacyjnej. Wynikała bowiem z konieczności zapewnienia realizacji aktualnych zadań izby w zakresie prawidłowej eksploatacji systemu [...]. Na dzień wydania ww. decyzji skarżąca pełniła służbę w Izbie Celnej w K. Szef Służby Celnej wydając decyzje o przeniesieniu oparł się na przekazanych przez Dyrektora Izby Celnej w K. listach alokacyjnych, które były uzgadniane ze związkami zawodowymi. Skarżąca została umieszczona zarówno na liście sporządzonej w pierwszym etapie przenoszenia funkcjonariuszy celnych i przekazanej przy piśmie z dnia [...] stycznia 2005r., jak też na liście załączonej do pisma z dnia [...] marca 2005r.
Brak jest również podstaw do stwierdzenia, iż organ wydający zaskarżone decyzje naruszył zasadę proporcjonalności liczby alokowanych osób we wszystkich jednostkach organizacyjnych izby wynikającej z Protokołu uzgodnień. Mając na uwadze zatwierdzoną w dniu [...] października 2004r. przez Szefa Służby Celnej docelową obsadą etatową izb celnych należało w izbie celnej, w której dotychczas skarżąca pełniła służbę zmniejszyć obsadę etatową o co najmniej 300 etatów. W samym zaś Oddziale w R., jak twierdzi organ, obsada winna zostać zmniejszona o co najmniej 40%.
W ocenie Sądu nie nastąpiło też naruszenie przepisów prawa procesowego przy podejmowaniu decyzji.
W rozdziale 5 ustawy o Służbie Celnej, zatytułowanym "Zmiana warunków pełnienia służby funkcjonariuszy celnych", brak jest odesłania nakazującego stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Takie odesłanie znajduje się natomiast w rozdziale 13 ustawy, zatytułowanym "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy celnych ze stosunku służbowego". Zawarty w tym rozdziale przepis art. 81 ust. 1 ustawy stanowi, że w wypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesieniu albo zleceniu mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz celny może w terminie 14 dni złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie zaś z art. 81 ust. 2 ustawy, do postępowania, o którym mowa w ust. 1 art. 81 ustawy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka redakcja i systemowe umiejscowienie przedmiotowego odesłania nakłada obowiązek stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu odwoławczym, tj. od chwili złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Organ wskazał, iż konieczność przeniesienia służbowego co najmniej 1000 funkcjonariuszy celnych z granicy zachodniej na granicę wschodnią, będąca następstwem wejścia Polski do Unii Europejskiej, spowodowała, że przygotowania do procesu alokacji rozpoczęły się już dwa lata temu i w pierwszej kolejności znalazły wyraz w postaci Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej, zawartym pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003r. Protokół ten był jawny i ogólnodostępny. Skarżąca miała zatem możliwość zapoznania się z wszelkimi okolicznościami związanymi z procesem alokacji. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 7, art. 9, art. 10, art. 61 § 4, art. 77 § 1 kpa. Cały proces przystosowywania struktur celnych do realiów unijnych jest procesem powszechnie znanym. Jeśli funkcjonariusz celny podnosi, że o przewidywanych i prowadzonych zmianach organizacyjno – etatowych nie wiedział, to nie świadczy to najlepiej o jego zaangażowaniu nie tylko w sprawy jednostki, w której pełni służbę, ale również Służby Celnej jako całości.
Uzyskanie w wyniku mianowania do Służby Celnej statusu funkcjonariusza celnego powoduje, że oprócz szczególnych uprawnień, nakłada się na niego także ograniczenia i obowiązki nieznane w innych stosunkach prawnych. Decydując się zatem na podjęcie służby, funkcjonariusz celny musi liczyć się z większą dyspozycyjnością i podporządkowaniem, co wiąże się z możliwością przeniesienia w każdym czasie na stałe, o ile wystąpią ważne względy służbowe. Z uwagi na tak znaczne ograniczenie obsady etatowej w Izbie Celnej w K., o co najmniej 300 etatów, nie było możliwe wyłączenie skarżącej z procesu przenoszenia funkcjonariuszy, mimo powoływania się przez nią na sytuację rodzinną.
O przeniesieniu funkcjonariusza, a dokładnie o doborze konkretnych osób, które mają być przeniesione decyduje bezpośredni przełożony i w tym zakresie żądanie przez skarżącą materiałów dowodowych dotyczących listy osób zatrudnionych w urzędach w ramach Izby Celnej w K. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie ma też znaczenia wniosek o przedstawienie pisma z dnia [...] lutego 2004r. stanowiącego protest [...] Związku Zawodowego Urzędu Celnego w C., dotyczący [...] osób ze stażem poniżej 5 lat oraz panien i kawalerów pominiętych na liście alokacyjnej, a spełniających kryteria określone w pkt III ust. 3, 4 a-d, 6 Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji.
Czynienie zarzutu zmuszania skarżącej do zwolnienia ze służby bądź porzucenia dotychczasowego miejsca zamieszkania nie jest uzasadnione. Zakres ochrony rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych przez osoby posiadające status funkcjonariusza celnego określony został w art. 19 i 43 ustawy o Służbie Celnej. Ochrona ta przewiduje zakaz przenoszenia funkcjonariusza celnego, jedynie samodzielnie sprawującego opiekę nad dzieckiem do lat 14 i kobiety w ciąży. Wyłączenia te nie dotyczą jednak skarżącej. Zgoda na mianowanie w Służbie Celnej oznacza jednocześnie dopuszczalność przeniesienia funkcjonariusza celnego. Tym samym również zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP jest bezzasadny.
Z kolei powoływanie się na naruszenie przepisów Kodeksu pracy jest całkowicie nieuzasadnione. Kodeks pracy nie reguluje stosunków administracyjnoprawnych, a takim jest stosunek służbowy funkcjonariusza celnego.
W takim stanie sprawy uznać należy, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja, w istocie zgodne są z prawem.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.