II SA/WA 1548/21

II SA/Wa 1548/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /przewodniczący sprawozdawca/
Andrzej Góraj
Tomasz Szmydt
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Sygn. powiązane
III OSK 455/22 - Postanowienie NSA z 2025-03-20
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W.L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga W. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. (data wpływu do organu – [...] września 2017 r.) W. L. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister, organ) o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., zwana dalej: ustawa zaopatrzeniowa).
W uzasadnieniu wnioskodawca opisał przebieg swojej służby wskazując, że służbę w Służbie Bezpieczeństwa pełnił krótkotrwale oraz nie brał udziału w zatrzymaniach innych osób. Podał, że przed służbą w 1980 r. wstąpił do Niezależnego Samorządnego Związku zawodowego [...] i aktywnie w nim uczestniczył, w konsekwencji czego zwolniony został z pracy w [...]. Wnioskodawca wskazał również, że w trakcie służby przygotowawczej, ze względu na wielokrotne odmowy wstąpienia do partii [...], nie mianowano go na stanowisko służbowe w służbie stałej. Stwierdził, że w Służbie Bezpieczeństwa pracował ponad dwa lata, w tym czasie będąc w służbie przygotowawczej. Zaznaczył, że jego praca polegała na numerowaniu stron i tworzeniu spisu dokumentów. Wyjaśnił także, że po pozytywnej weryfikacji dostał się do Policji i realizował zadania w Komendzie Powiatowej Policji [...] na etacie w Wydziale [...], rzetelnie wykonując swoje obowiązki służbowe. Wskazał także, że w 2009 r. uratował dwoje topiących się ludzi w rzece Wkra.
Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym wobec ww. decyzji skarżący wskazał, że jak wynika z kopii jego akt, służąc w Policji był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi oraz otrzymywał pozytywne opinie służbowe. Wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy oraz mianowano na kolejne stopnie służbowe. Stwierdzono też, że nie wszczynano wobec niego postępowań dyscyplinarnych i karno-skarbowych. Oznacza to, że swoją służbę pełnił niezwykle rzetelnie, przy czym z uwagi na zajmowane stanowisko (dyżurnego) nie miał okazji do narażania życia i zdrowia. Uważa, iż organ nie uwzględnił faktu, że będą poza służbą uratował dwoje tonących ludzi oraz wyeliminował z ruchu nietrzeźwego kierowcę.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2019 r. organ, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2594/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi skarżącego na powołane wyżej rozstrzygnięcie, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Sądu, organ nie wykazał przekonująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego niespełna trzyletnia służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, nie jest służą krótkotrwałą. Minister podał wprawdzie, że krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił jednak, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy ponad 23 letniej służby skarżącego, 2 lata i 11 miesięcy służby na rzecz totalitarnego państwa to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały.
Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister zdaje się nie kwestionować, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Odnosząc się do powyższej oceny dla porządku podniósł, że nie ma powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Prowadzi to do wniosku, że "narażenie zdrowia i życia" nie jest niezbędne dla stwierdzenia, że funkcjonariusz pełnił służbę rzetelnie (wzorowo). Narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności.
Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" Sąd stwierdził, że o powyższym mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. A zatem nie tylko wybitne osiągnięcia w służbie, o których wspomina organ, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego. Organ nie odniósł się w ogóle do tego wątku, dotyczącego przebiegu służby skarżącego i nie ocenił go z punktu widzenia ustawowych przesłanek, określonych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Stwierdził natomiast, że przypadek skarżącego nie jest szczególny, ponieważ jego służba przed dniem 31 lipca 1990 r. nie była krótkotrwała oraz brak jest dowodów, aby po 1990 r. pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia. Ocenił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19).
W wytycznych dotyczących dalszego postępowania sformułowanych dla organu, Sąd nakazał organowi uwzględnienie wskazań zawartych w wyroku, a także ponowne ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie dokonanie oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zobowiązał też Ministra do uzasadnienia, dlaczego okres 2 lat i 11 miesięcy służby byłego funkcjonariusza, w stosunku do 23 lat, 2 miesięcy i 4 dni łącznego okresu służby skarżącego, stanowiący ok.13 % okresu całej jego służby, ma lub nie ma charakteru krótkotrwałego. Nakazał także rozważenie, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", okoliczności podniesionych przez wnioskodawcę w skardze do Sądu, dotyczących podjęcia służby w Służbie Bezpieczeństwa.
Ponownie rozpoznając sprawę decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. Minister, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia - po przedstawieniu uprzednio poczynionych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej – Minister podał, że ww. przepis nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Przesłanki te są nieostre, co oznacza uznaniowy charakter postępowania.
Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem jej oceny przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie
akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie, przy czym po dokonaniu wykładni
językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy. Jak wynika z konstrukcji art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, wolą ustawodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.
Oceniając drugą określoną w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłankę tj. "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" organ zauważył, iż stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.
Zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione.
Podał, iż zadaniem organu jest stwierdzenie w niniejszej sprawie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Warunek ten znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zauważył, iż ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Zdaniem organu, skoro całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 23 lata, 2 miesiące i 4 dni, zaś służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa wynosi 2 lata i 11 miesięcy, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości"’, czy "przejściowości"’, a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym (długości tego okresu), jak i w ujęciu proporcjonalnym (stosunku długości tego okresu do całego okresu służby), nie może być oceniony jako krótkotrwały. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością wnioskodawca przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.
Wskazał też, że służba skarżącego w Służbie Bezpieczeństwa rozpoczęła się na jego wniosek, była świadoma i dobrowolna. Ponadto dokumenty z akt sprawy przeczą twierdzeniu skarżącego, jakoby służba w SB podjęta w związku z brakiem etatu w MO była służbą "biurową" i niezwiązaną z działalnością operacyjną, stanowiącą istotę tej formacji. Z akt nie wynika również, aby wnioskodawca podjął natychmiastowe działania, zmierzające do przeniesienia go z etatu SB, lecz kontynuował swoją karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza tej formacji. Wnikliwa analiza akt przedmiotowej sprawy bezsprzecznie dowiodła też, iż zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez ww. służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, ale z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.
W odniesieniu do przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia Minister wskazał, że przy ocenie tej przesłanki uwzględnił stanowisko Komendanta Głównego Policji i Komendanta Stołecznego Policji. Komendant Główny Policji w swoim wystąpieniu nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz we wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono również dokumentów świadczących o wymierzonych ww. karach dyscyplinarnych oraz brak jest danych dot. wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskującego postępowań karnych oraz karno-skarbowych. W zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogłyby stanowić zagrożenia dla życia i zdrowia. Komendant Stołeczny Policji stwierdził, że ww. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe, na co wskazują "informacje zawarte w opiniach służbowych, udzielanych (...) licznych wyróżnieniach, mianowania na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe, podwyższenia uposażenia zasadniczego i podwyższenia dodatku służbowego". Jednocześnie z dokumentów archiwalnych nie wynika by skarżący został odznaczony orderem czy odznaczeniem państwowym oraz odznaką/medalem resortowym po dniu 12 września 1989 r. Z analizowanych dokumentów wynika także, że w trakcie pełnienia służby w Policji ocena wnioskodawcy dokonana przez przełożonych kształtowała się następująco: "zaangażowany w wykonywanie zadań służbowych", "jest sumiennym i zdyscyplinowanym policjantem", (...) "posiada dobre przygotowanie zawodowe i doświadczenie wynikające z kilkuletniego stażu pracy« (...) z powierzonych zadań wywiązuje się sumiennie, przejawia inicjatywę i stanowczość", (...) przydatny na zajmowanym stanowisku służbowym, dobrze realizuje zadania i czynności służbowe". Ponadto z pisma Komendanta Stołecznego Policji wynika, że w archiwalnych aktach osobowych skarżącego nie stwierdzono zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, wydanego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, (...) (Dz. U. z 2005 r., Nr 86, poz. 734 ze zm.). Na tej podstawie ocenił, że służba wnioskodawcy była pełniona rzetelnie, spełniona zatem została przesłanka wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Zdaniem organu uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma
charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Skoro możliwość oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku" uwarunkowana jest łącznym spełnieniem przesłanek wskazanych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, to nie spełnienie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej (krótkotrwałości służby), nie pozwala na stwierdzenie, aby w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalająca na wyłączenie wobec skarżącego stosowania przepisów.
Wskazał, że w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż ww. utożsamiał się z ustrojem totalitarnym. W treści jego opinii służbowej z dnia [...] lutego 1989 r. wskazano, że ww. jest pracownikiem ambitnym i zaangażowanym w realizację zleconych zadań. Wykazuje własną inicjatywę. Prowadzi pracę operacyjną w ramach 2 sprawy ewidencji operacyjnej oraz zajmuje się operacyjną ochroną jednego ze środowisk kulturotwórczych. Pod nadzorem pozyskał w br. samodzielnie dwóch tw. z ochranianego środowiska. Pracę operacyjną wykonuje właściwie (...). Prezentuje światopogląd materialistyczny. Jest członkiem [...]". Natomiast z wniosku personalnego dotyczącego przyznania dodatku specjalnego wynika, że ww. "wykazuje zaangażowanie w pracy operacyjnej. Jest zdyscyplinowanym i sumiennym funkcjonariuszem (...). Podjął aktywne działanie w zakresie rozbudowy sieci osobowych źródeł informacji. Samodzielnie pozyskał 2 tw. (...). Powyższe dokumenty pozwalają stwierdzić, że wnioskodawca był funkcjonariuszem operacyjnym, merytorycznym, wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa. Nie był on pracownikiem realizującym obowiązki o charakterze technicznym, niewymagającym zaangażowania. Niewątpliwie też identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Postawa ww. związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, w ocenie organu nie kwalifikuje sprawy jako "szczególnie uzasadnionego przypadku'’, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów procedury, tj.:
1. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez błędną wykładnię przesłanki "krótkotrwałości służby", skutkującą uznaniem, że okres ponad 2 lat służby skarżącego w organach wymienionych w art. 13b przywołanej ustawy nie miał charakteru krótkotrwałego, mimo że okres ten wynosi niewiele ponad 10% w stosunku do całej służby pełnionej przez skarżącego, która przez okres 15 lat odbywała się w Policji po transformacji ustrojowej;
2. art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny materiału zgromadzonego w sprawie, skutkującej utrzymaniem w mocy decyzji z [...] lipca 2019 r. (nr [...]), poprzez uznanie, że w stosunku do skarżącego nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, mimo nie kwestionowania w zaskarżonej decyzji spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", w sytuacji gdy skarżący był licznie wyróżniany, mianowany na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe, podwyższano mu uposażenie zasadnicze i dodatek służbowy, a także że utracił całkowitą zdolność do służby w 2006 r. na skutek charakteru służby, którą pełnił.
Uzasadniając skargę skarżący szczegółowo omówił ww. zarzuty skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z tą jaką prezentował w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2594/19 uchylił zaskarżoną decyzję. W przywołanym wyżej orzeczeniu, co przedstawiono wyżej, Sąd zalecił Ministrowi, przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważenie spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki krótkotrwałości służby, zalecił także rozważenie, czy w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (tu: decyzja) były przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).
W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ.: orzeczenia. nsa.gov.pl).
Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1275/19.
W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.
W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję, organ dopuścił się naruszenia art. 170 w związku z art. 153 p.p.s.a. Nie uwzględnił bowiem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku.
Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Wydając decyzję odmowną w oparciu o ww. przepis organ, pomimo zobowiązania Sądu, nie rozważył w sposób wszechstronny i rzetelny wszelkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji naruszył reguły procesowe wymienione w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie tej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a.
Wprawdzie w ponownie prowadzonym postępowaniu organ dokonał oceny przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." i uznał, że ten warunek zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej został spełniony. Jednak wbrew zaleceniom Sądu, organ nie dokonał przekonującej oceny przesłanki "krótkotrwałości służby" skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Przedstawione w tym zakresie w zaskarżonej decyzji ustalenia organu sprowadzają się do wskazania jaki był całkowity okres służby wnioskodawcy, w tym okres służby na rzecz totalitarnego państwa, ze wskazaniem, iż okres ten nie może był uznany za krótkotrwały. Z kolei w zakresie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku organ oparł się na wyrywkowych dokumentach osobowych (opinii służbowej i wniosku o dodatek) potwierdzających zaangażowanie ww. w pracę, z których miało wynikać, że funkcjonariusz przynależał do [...] oraz świadomie pełnił służbę, czerpiąc z niej korzyści. Zdaniem Sądu organ nie przywołując żadnych konkretnych działań, zadań czy obowiązków wnioskodawcy, a ograniczając się do wyrywkowych cytatów z opinii dotyczących jego pracy, nie wykazał, że jego postawa charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego.
Jak wskazywał Sąd w uprzednio wydanym w sprawie wyroku, "krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy".
Zdaniem Sądu przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" które to pojęcia definiują "szczególnie uzasadniony przypadek" w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Sformułowanie, zawarte w treści art. 8 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a zwłaszcza bezpośrednie połączenie "szczególnie uzasadnionych przypadków" z pkt 1 i 2 [Minister może wyłączyć (...) w szczególnie uzasadnionych przypadkach (...) ze względu na: pkt 1 i 2 (...)] świadczy niezbicie o tym, że o istnieniu analizowanego szczególnie uzasadnionego przypadku przesądza krótkotrwałe pełnienie służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1464/19 (publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl), unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Z kolei w wyroku z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 (publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl.), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku wymaga zbadania, czy służba określonej osoby (...), była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych.
By właściwie ocenić "przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku" w sprawie wnioskodawcy organ winien więc zbadać, czy w okresie służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, a więc w okresie od [...] września 1987 r. do [...] lipca 1990 r. skarżący realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania, podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Z przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej wyraźnie wynika, że warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku" ustawodawca powiązał z przesłanką krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. i rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Ustalenia organu dotyczące tego, że skarżący pełnił służbę w SB oraz był członkiem [...], nie mogą zastąpić właściwych ustaleń, dotyczących oceny pełnionej przez wnioskodawcę służby, tj. czy realizował on zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. W świetle powyższego nie można uznać, aby organ w sposób należyty rozważył, czy sytuacja skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Według Sądu, służba skarżącego dla totalitarnego ustroju była krótkotrwała. Ustalenia, zawarte w uzasadnieniu decyzji, nie pozwalają na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania funkcjonariusza w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Trudno zrozumieć, na jakiej podstawie organ doszedł do przeciwnych wniosków. Z akt administracyjnych wynika, że działalność skarżącego w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności, charakterystycznych dla każdej służby publicznej.
W przedmiotowej sprawie należy uznać, iż została spełniona przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku - stanowi go stosunkowo krótki okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa (2 lata i 11 miesięcy) w powiązaniu z późniejszym, wieloletnim i rzetelnym pełnieniem obowiązków w formacji mundurowej na rzecz państwa demokratycznego.
Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie obowiązany uwzględnić przedstawione wyżej rozważania i ustalenia Sądu. W szczególności Minister wykona pominięte zalecenie zawarte w uprzednio wydanym, prawomocnym wyroku Sądu z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2594/19, a także uwzględni pogląd Sądu, iż sam merytoryczny charakter czynności (bez żadnego doprecyzowania) nie jest wystarczający do przyjęcia, że funkcjonariusz był zaangażowany w realizację zadań charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego. Organ powinien poddać ponownej ocenie kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku" służby skarżącego, mając na względzie wskazaną powyżej argumentację. Dokona też wnikliwej oceny przebiegu jego służby, odwołując się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Zdaniem Sądu, organ nie dopełnił obowiązków, wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i przekroczył granice uznania administracyjnego, w konsekwencji wydając decyzję, mającą cechy arbitralności i dowolności.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.