II SA/Wa 1544/23

II SA/Wa 1544/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Łukasz Krzycki /sprawozdawca/
Tomasz Szmydt /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 2098/24 - Wyrok NSA z 2025-10-16
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant st. sekr. sądowy Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi D. H. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym aktem - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." – utrzymano w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lutego 2023 r. o stwierdzeniu nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w W., zwanego dalej "Komendantem Powiatowym", z [...] marca 2020 r. - w części dotyczącej ustalenia z dniem [...] kwietnia 2020 r. na rzecz [...] D.H., zwanego dalej "Funkcjonariuszem", stawki uposażenia zasadniczego w wysokości 3.490 zł - wyrażonej w postaci mnożnika 2,291 kwoty bazowej. Orzeczenie, którego nieważność stwierdzono w części, będzie dalej określane mianem "Rozkaz z 2020 roku".
W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne jej uwarunkowania:
- Komendant Powiatowy - rozkazem personalnym z [...] marca 2020 r. - cofnął z dniem [...] marca 2020 r. powierzenie obowiązków służbowych Funkcjonariusza oraz zwolnił go z zajmowanego stanowiska służbowego - [...] Zespołu [...] Komisariatu Policji w K. Komendy Powiatowej Policji w W. - i z dniem [...] kwietnia 2020 r. mianował na stanowisko służbowe dyżurnego Zespołu [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w W. - z uposażeniem w kwocie 3.490 (trzy tysiące czterysta dziewięćdziesiąt) złotych wynikającym z zaszeregowania w 8 (ósmej) grupie uposażenia zasadniczego, z mnożnikiem 2,291 oraz dodatkiem służbowym w kwocie 700 (siedemset) złotych miesięcznie; decyzja ta stała się ostateczna,
- wnioskiem z [...] stycznia 2023 r. Komendant Powiatowy zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej, jako "organ I. instancji") o wszczęcie postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności rozkazu z 2020 roku - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; w uzasadnieniu wskazano, że - w wyniku analizy akt osobowych Funkcjonariusza - stwierdzono błąd m. in. w rozkazie z 2020 roku; polegał on na błędnym wpisaniu mnożnika kwoty bazowej - co za tym idzie, wadliwym naliczeniu kwoty uposażenia zasadniczego; omyłkowo wpisano jedną cyfrę mnożnika kwoty bazowej; zastosowano mnożnik 2,291, co dało uposażenie w wysokości 3.490 zł; winien być zaś mnożnik 2.191; dałoby to kwotę uposażenia w wysokości 3.340 zł.; zaistniały błąd był niezamierzoną, nieumyślną pomyłką pisarską pracownika,
- [...] lutego 2023 r. organ I. instancji stwierdził nieważność Rozkazu z 2020 roku - w części, dotyczącej ustalenia stawki uposażenia zasadniczego w wysokości 3.490 zł wyrażonej w postaci mnożnika 2,291 kwoty bazowej; uznał, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa; orzeczeniu nadano - zgodnie z art. 108 § 1 K.p.a. - rygor natychmiastowej wykonalności,
- wobec skutecznego wniesienia przez Funkcjonariusza odwołania, sprawę rozpatrywano w II. instancji,
- ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień, od których przysługuje zażalenie, nie można zmieniać lub uchylać dowolnie, lecz tylko w trybach nadzwyczajnych oraz w przypadkach, określonych wprost w K.p.a. lub przepisach szczególnych, do których on odsyła (art. 16 § 1 Kodeksu),
- jednym z trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności; następuje to, gdy decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 K.p.a.; postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym; jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji - w zakresie stwierdzenia istnienia lub nie- przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.,
- instytucja stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych; przepisy regulujące przypadki odstępowania od tej zasady muszą być zatem wykładane ściśle - z wykluczeniem możliwości stosowania wykładni rozszerzającej, czy też daleko idących analogii; działanie organu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności wymaga więc zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego; obowiązkiem organu jest bowiem zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi,
- zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji m.in., gdy wydano ją bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (tak pkt 2),
- nie stwierdza się natomiast nieważności decyzji, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy wywołała nieodwracalne skutki prawne (tak: art. 156 § 2 K.p.a.),
- wady nieważności mają co do zasady charakter materialnoprawny; ich występowanie powoduje, że wobec wadliwej decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny albo w ogóle się on nie nawiązuje; wady tkwią w samej decyzji i godzą w podmiotowe elementy stosunku prawnego - w jego przedmiot lub też w jego podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej; nie są to ze swojej istoty wady o charakterze proceduralnym; usuwanie takich wad dokonywane jest bowiem na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania; organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczyna postępowanie w nowej sprawie; nie orzeka w nim co do istoty sprawy, gdzie wydano wadliwą decyzję, lecz jako organ kasacyjny; w związku z tym w orzeczeniu rozstrzyga wyłącznie, co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem; nie jest natomiast władny stanowić w innych kwestiach, dotyczących istoty sprawy (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2004, str. 711),
- dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa rozstrzygający jest stan prawa w dniu wydania tego aktu (tak: wyrok NSA z 28 listopada 1997 r. sygn. akt III SA 1134/1996),
- stwierdzić nieważność decyzji można wyłącznie w razie ustalenia, że jest ona dotknięta co najmniej jedną z wad kwalifikowanych, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a. - w sytuacji zmaterializowania się którejkolwiek z przesłanek wskazanej w tym przepisie; jeżeli jednak zaistniała przesłanka negatywna, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a., nie można stwierdzić nieważności decyzji; organ ogranicza się wówczas do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności (art. 158 § 2 K.p.a.),
- przystępując do rozpatrzenia sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, że - w myśl art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r. poz. 161, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania Rozkazu z 2020 roku ([...] marca 2020 r.) - do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są m.in. komendanci powiatowi Policji; zgodnie natomiast z brzmieniem art. 34 ust. 1 ustawy o Policji mianowanie lub powołanie na stanowisko służbowe uzależniono od wykształcenia policjanta, uzyskania określonych kwalifikacji zawodowych, a także stażu służby w Policji; dodatkowo - zgodnie z ustawowym upoważnieniem z w art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji - zobowiązano ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia - w drodze rozporządzenia - wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych, oraz warunki mianowania na wyższe stanowiska służbowe, uwzględniając zakres wykonywanych przez nich zadań,
- powyższą dyspozycję zrealizowano rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz.U. Nr 123 poz. 857, ze zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem o kwalifikacjach"; zgodnie z § 5 tego aktu (w brzmieniu na dzień wydania Rozkazu z 2020 roku) policjanta można mianować na wyższe stanowisko służbowe, jeżeli spełnia łącznie warunki: ma wykształcenie, kwalifikacje zawodowe i staż służby wymagane na tym stanowisku oraz pozytywną opinię służbową,
- stosownie do tabeli 2 rozporządzenia o kwalifikacjach, określającej wymagania na stanowisku dyżurnego komendy powiatowej Policji, komendy miejskiej Policji i komendy rejonowej Policji oraz dyżurnego komisariatu Policji o stanie etatowym powyżej 60, funkcjonariusz na wskazanym stanowisku posiadający, jak w niniejszej sprawie Funkcjonariusz, wykształcenie średnie, powinien uzyskać kwalifikacje zawodowe podstawowe oraz mieć staż służby 8 lat (Ip. 61),
- bezspornym jest też, że na mocy art. 99 ustawy o Policji, zobligowano mianujący funkcjonariusza na stanowisko służbowe organ do ustalenia przysługujących na nowym stanowisku służbowym składników uposażenia,
- w ustawie o Policji - w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów" – wyróżniono trzy rodzaje stanowisk policyjnych: kierownicze, samodzielne (art. 104 ust. 2) oraz inne (art. 104 ust. 3) - niezaliczone do dwóch poprzednich grup; jako kryterium decydujące, czy dane stanowisko jest kierowniczym lub samodzielnym albo nim nie jest, ustawodawca przyjął przysługujące na danym stanowisku prawo do dodatku: funkcyjnego albo służbowego,
- zgodnie bowiem z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, policjantowi - pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym - przysługuje dodatek funkcyjny; na stanowiskach innych niż wymienione w powołanym przepisie, policjantowi można natomiast przyznać dodatek służbowy (art. 104 ust. 3); w świetle tych regulacji, nie może istnieć stanowisko kierownicze lub samodzielne, z którym nie jest związane prawo do otrzymywania dodatku funkcyjnego; jednocześnie - zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 104 ust. 6 ustawy o Policji - zobowiązano ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia - w drodze rozporządzenia - szczegółowych zasad otrzymywania oraz wysokości dodatków do uposażenia, o których mowa w art. 104 ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska, uprawniające do dodatku funkcyjnego; powyższą dyspozycję zrealizowano rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236, ze zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem o uposażeniu"; w załączniku nr 4 do tego aktu wprowadzono enumeratywne wyliczenie stanowisk służbowych policjantów, uprawniających do dodatku funkcyjnego; jest to równoznaczne z zaliczeniem wyłącznie tychże stanowisk do katalogu kierowniczych bądź samodzielnych; kryterium podziału na stanowiska kierownicze i samodzielne stanowi kategoria należnego dodatku funkcyjnego - I i II dla stanowisk kierowniczych oraz III dla stanowisk samodzielnych (§ 8 ust. 2 rozporządzenia o uposażeniu),
- w załączniku nr 4 do rozporządzenia o uposażeniu nie wymieniono stanowiska dyżurnego; jako samodzielne - uprawniające do dodatku funkcyjnego III kategorii - wymieniono jedynie stanowiska: profesora, profesora uczelni, profesora instytutu, rzecznika prasowego, radcy oraz radcy prawnego (według stanu prawnego na dzień wydania Rozkazu z 2020 roku); z powyższej regulacji wynika jednoznacznie, że stanowiska dyżurnego - niezależnie od wielkości jednostki organizacyjnej Policji, w której strukturze je umiejscowiono - nie można uznać za samodzielne,
- gdyby bowiem przyjąć, że organ ma dokonywać w każdym indywidualnym przypadku - bez względu na treść art. 104 ust. 2 ustawy o Policji – oceny, czy dane stanowisko jest samodzielnym, należałoby uznać, że zachodzi bardzo szeroki zakres uznania administracyjnego - przy braku jakichkolwiek kryteriów stanowiących granice tego uznania; różnorodna byłaby zatem sytuacja funkcjonariuszy w zależności od interpretacji pojęcia "stanowisko samodzielne" przez organy Policji; oznacza to, że mogłaby istnieć kategoria stanowisk służbowych samodzielnych, na których nie przysługuje dodatek funkcyjny co byłoby sprzeczne z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji (tak: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 963/10, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"),
- konieczne jest także wskazanie, że - zgodnie z art. 100 ustawy o Policji - uposażenie policjanta składa się z zasadniczego i z dodatków do uposażenia; w myśl zaś art. 101 ust. 1 wskazanego aktu, wysokość uposażenia zasadniczego jest uzależniona od grupy zaszeregowania policjanta, stanowiska służbowego oraz od wysługi lat,
- zgodnie nadto z brzmieniem § 1 ust. 1 rozporządzenia o uposażeniu, ustalono grupy zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadające im stawki uposażenia zasadniczego - wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej - określone w tabeli, stanowiącej załącznik nr 1 do tego aktu; wobec § 1 ust. 1a pkt 4 danego rozporządzenia, policjantom - pełniącym służbę na stanowiskach innych niż określone w § 1 ust. 1a pkt 1-3 tego aktu - przysługiwały stawki uposażenia zasadniczego, wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia, wymienione w kolumnie oznaczonej literą "D"; powyższa regulacja odnosiła się do wszystkich policjantów, zajmujących stanowiska niebędące stanowiskami kierowniczymi lub samodzielnymi, a więc również do policjantów, zajmujących stanowisko dyżurnego; zgodnie natomiast z załącznikiem nr 2 do powołanego rozporządzenia stanowisko służbowe dyżurnego (Ip. 81) zaszeregowano w 8 grupie; stanowisku temu (w dniu wydania Rozkazu z 2020 roku) - czyli przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 marca 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2020 r. poz. 599), gdzie wprowadzono nowe brzmienie załącznika nr 1, z zastosowaniem od 1 stycznia 2020 r. - odpowiadał zatem mnożnik kwoty bazowej w wysokości 2,191 – tak załącznik nr 1 do rozporządzenia o uposażeniu - przed zmianą cytowanym rozporządzeniem z dnia 30 marca 2020 r.; przyznanie policjantowi - mianowanemu z dniem [...] kwietnia 2020 r. na stanowisko dyżurnego - mnożnika w innej wysokości (w tym przypadku z kolumny oznaczonej literą "B"), stanowiło tym samym rażące naruszenie prawa,
- mając na uwadze powyższe Rozkaz z 2020 roku - w części dotyczącej ustalenia stawki uposażenia zasadniczego w wysokości 3.490 zł wyrażonej w postaci mnożnika 2,291 kwoty bazowej - wydano z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; na skutek tego rozstrzygnięcia w sposób oczywisty naruszono art. 101 ust. 1 ustawy o Policji, w zw. z § 1 ust. 1a rozporządzenia o uposażeniu,
- podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest uznanie, że zawiera ona wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym; rażące naruszenie prawa ma bowiem miejsce, gdy zmierzające do wydania decyzji administracyjnej czynności oraz wyrażona w niej treść załatwienia sprawy stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części,
- w rozpatrywanym przypadku z całą pewnością sytuacja taka ma miejsce; Funkcjonariusz nie spełniał bowiem wskazanej w rozporządzeniu przesłanki uprawniającej do pobierania uposażenia, wynikającego z mnożnika kwoty bazowej przewidzianego dla stanowisk kierowniczych i samodzielnych; nie pełnił bowiem służby na takim stanowisku; w wyniku mającego miejsce w tej sprawie naruszenia prawa powstały niewątpliwie skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności,
- w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie z zakresu postępowania administracyjnego nie budzi wątpliwości, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w części; jest to uzasadniane celem i funkcją art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; służy on wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnych, dotkniętych wadą kwalifikowaną; jeżeli zatem rozstrzygnięcie jest jedynie w części dotknięte tego rodzaju wadliwością, nie byłoby zarówno prawnych jak i racjonalnych podstaw eliminowania z obrotu prawnego także zgodnej z prawem części rozstrzygnięcia; w orzecznictwie prezentowano konsekwentnie zasadę, że brak w K.p.a. przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą nie oznacza wyłączenia takiej możliwości oraz, że wzruszenie decyzji administracyjnej w trybie stwierdzenia nieważności sprowadzać się powinno jedynie do jej części, które - z uwagi na ich niezgodność z prawem - nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym (tak wyroki NSA o sygn. sygn. akt II OSK 600/08 i I OSK 1628/13 – dostępne w CBOSA oraz wyrok Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2003 r., sygn. akt III RN 228/01),
- skoro zatem nie było wadliwe mianowanie Funkcjonariusza na wyższe stanowisko służbowe ani przyznanie mu dodatku służbowego w określonej kwocie, a jedynie ustalenie na tym stanowisku należnego policjantowi uposażenia zasadniczego, w wysokości niewynikającej z obowiązujących wówczas przepisów prawa, koniecznym stało się stwierdzenie nieważności Rozkazu z 2020 roku tylko w niezbędnej części (tak: wyroki NSA o sygn. akt III OSK 6857/21, 6912/21 oraz 6943/21- dostępne w CBOSA),
- odnosząc się do zarzutu odwołania - uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, poprzez niezawiadomienie o jego wszczęciu oraz uniemożliwienie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym – wskazano: naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. nie stanowi automatycznie podstawy do uchylenia decyzji, jeśli nie towarzyszy mu takie uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, rozwijających zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i zapewniającym jej realizację, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania (tak np. wyroki WSA o sygn. akt II SA/Sz 747/09 oraz 855/08, II SA/Wa 1581/10 oraz 1814/12 a także NSA o sygn. akt I OSK 535/12 – dostępne w CBOSA),
- zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. może ponadto odnieść skutek tylko, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (tak: wyroki NSA o II OSK 831/05, 1320/08; 1279/09 oraz 1098/10 – dostępne w CBOSA); w przedmiotowej sprawie nie można tymczasem przyjąć, że udział Funkcjonariusza w prowadzonym postępowaniu skutkowałby wydaniem innego rozstrzygnięcia; tym bardziej, że policjant nie przedstawił argumentów, wskazujących, że powyższe uchybienie ze strony organu I. instancji mogło mieć wpływ (tym bardziej istotny) na wynik sprawy,
- zgodnie ponadto z art. 73 § 1 K.p.a., prawo do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów przysługuje stronie w toku całego postępowania, jak również po jego zakończeniu; Funkcjonariusz miał zatem prawo wglądu w akta sprawy nie tylko w toku postępowania przed organem I. instancji ale także w toku postępowania odwoławczego; z akt sprawy wynika, że skorzystał z tego prawa, gdyż [...] marca 2023 r. zapoznał się z aktami postępowania administracyjnego, aktami osobowymi oraz wykonał fotokopie określonych dokumentów, z których to czynności pracownik Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] sporządził stosowny protokół; nawet po dokonaniu wskazanych czynności Funkcjonariusz nie przedstawił żadnych argumentów, wskazujących, że powyższe uchybienie ze strony organu I. instancji mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; w odwołaniu również nie wskazano, jakiego dowodu - w związku z brakiem możliwości uczestniczenia w postępowaniu – Funkcjonariusz nie mógł w sprawie przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć to uchybienie; nie zgłosił również - w trybie art. 136 K.p.a. - żadnych wniosków dowodowych; tym bardziej brak podstaw do uznania, że ewentualne czynności, których policjant chciał dokonać w postępowaniu przed organem I. instancji, zaś mu je uniemożliwiono, miałyby wpływ na wynik sprawy,
- zatem - wobec faktu, że Rozkaz z 2020 roku, w części dotyczącej ustalenia stawki uposażenia zasadniczego w wysokości 3.490 zł wyrażonej w postaci mnożnika 2,291 kwoty bazowe wydano z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - organ wyższego stopnia był obowiązany uwzględnić wniosek Komendanta Powiatowego i usunąć z obrotu prawnego wadliwie wydaną decyzję (w części),
- nie jest zrozumiały argument Funkcjonariusza o konieczności zawieszenia postępowania nadzwyczajnego do czasu zakończenia kontroli sądowej; Rozkazu z 2020 roku strona nie zaskarżyła w toku instancji (nie wniosła od niego odwołania); decyzja ta jest zatem aktualnie ostateczna; gdyby Funkcjonariusz wniósł odwołanie od niej i sprawę rozstrzygnąłby organ wyższego stopnia, zaś decyzja organu II instancji nie byłaby zadowalająca dla strony, dopiero wówczas byłaby możliwość wniesienia stosownej skargi do sądu administracyjnego; nie miało to jednak miejsca w omawianej sprawie.
W skardze zarzucono wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem:
- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędne i niezasadne jego zastosowanie w rutynowym przypadku dostrzeżenia własnej omyłki organu administracji w części dotyczącej ustalenia stawki uposażenia zasadniczego w wysokości 3490 zł wyrażonej w postaci mnożnika 2,291 kwoty bazowej w Rozkazie z 2020 roku; uznano, że zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji przyjmując, jakoby przy jej wydawaniu doszło do rażącego naruszenia prawa; nieuzasadnione wykorzystanie nadzwyczajnego środka prawnego do stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji w jej części:
- podważa zasadę trwałości prawomocnych decyzji administracyjnych,
- narusza poczucie bezpieczeństwa prawnego - pewności prawa, w tym zaufania do państwa i stanowionego prawa,
- art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię, a także niezasadne powiązanie stanowiska kierowniczego lub samodzielnego wyłącznie z kwestią otrzymywanego dodatku służbowego bądź funkcyjnego - przy jednoczesnym pomijaniu charakteru i rodzaju wykonywanej przez Funkcjonariusza pracy; organ całkowicie pominął przepisy m.in. zarządzenie nr 1173 Komendanta Głównego Policji z dnia 10 listopada 2004 r., zwane dalej "Zarządzeniem"; ich wykładnia i zastosowanie jednoznacznie wskazuje, że Funkcjonariusz pełnił służbę na stanowisku kierowania (§ 5 ust. 1 pkt. pkt. 4) i jego głównym z zadań jest "kierowanie obsadą SK" - Stanowiska Kierowania,
- art. 10 K.p.a., poprzez niewypełnienie gwarancji procesowej, jaką była konieczność zapewnienia Funkcjonariuszowi czynnego udziału w każdym stadium postępowania; przed wydaniem decyzji nie umożliwiono mu wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,
- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.), w zw. z przepisami o związkach zawodowych, polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji - rozkazu personalnego; narusza to zasadę ochrony praw nabytych i zasadę sprawiedliwości społecznej, a także zaufania obywatela do państwa i tworzonego przezeń prawa, wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego - przez jednostronną zmianę wynagrodzenia na niekorzyść,
- art. 108 K.p.a., poprzez nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdy nie znajduje to jakiegokolwiek uzasadnienia, w szczególności nie jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony,
- art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez brak prawidłowego odniesienia się do zawartych w odwołaniu zarzutów.
W szerokim uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. Wskazywano m.in., że wniosek Komendanta Powiatowego dotyczył wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności trzech rozkazów personalnych, dotyczących uposażenia Funkcjonariusza. Ostatecznie stwierdzono nieważność tylko jednego z nich (w dwu przypadkach sprawy umorzono), co nie znajduje uzasadnienia. Funkcjonariusz miał w istocie stanowisko kierownicze, co uwzględniono, nowelizując stosowne przepisy w późniejszym czasie. Nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Uposażenie Funkcjonariusza odbiegało bowiem jedynie o 150 zł od - wedle organu - mu należnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Sąd zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Trafnie wywiódł organ administracji, przywołując zresztą stanowisko judykatury w analogicznych sprawach, że w danym przypadku zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności Rozkazu z 2020 roku. W szerokim uzasadnieniu oskarżonego aktu, wyczerpująco opisano ramy faktyczne sprawy oraz znajdujące w niej zastosowanie regulacje normatywne. Wobec szczegółowego zreferowania stanowiska organu, ponowne przywoływanie jego argumentacji byłoby bezzasadne. Są przyjmuje ją za własną.
Wobec zarzutów skargi wypada jedynie dodać, co następuje.
Oceniając warunkowania formalne sprawy należy wpierw wskazać, że jej stan faktyczny w istotnych elementach nie jest w istocie sporny. Dotyczy to:
- nie zaliczenia - na dzień wydania Rozkazu z 2020 roku - zajmowanego przez Funkcjonariusza stanowiska do kierowniczych - wedle klasyfikacji rozporządzenia o uposażeniu, gdzie wskazano enumeratywnie, komu przysługuje dodatek funkcyjny (załącznik nr 4), oraz
- określenia dlań uposażenie przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej przewidzianego dla funkcjonariuszy wedle wskazanych dla stanowisk kierowniczych - w myśl rozporządzenia o uposażeniu.
Spór sprowadza się do kwestii, czy - w ustalonym stanie faktycznym - należało uznać, że Rozkaz w 2020 roku - w zakresie, w jakim określono nim uposażenie Funkcjonariusza (mnożnikiem kwoty bazowej) - wydano z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Formując ocenę w tym zakresie organ podzielił tu prezentowane dotąd w judykaturze stanowisko (tak: wyroki o sygn. akt III OSK 6857/21, 6912/21 oraz 6943/21), które zresztą Sąd w tym składzie także podziela.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi należy wskazać, że są one niezasadne z następujących powodów:
- w judykaturze nie kwestionuje się, że błędne określenie stawki uposażenia może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności stosownego aktu w odpowiedniej części, co nie narusza reguły pewności prawa; w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły szczególne okoliczności, które mogłyby przemawiać za odstąpieniem od przyjętej w tej mierze zasady,
- w szczególności przesłanką wykluczającą uznanie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, nie mógł być rodzaj wykonywanych przez Funkcjonariusza zadań - na Stanowisku Kierowania; jak trafnie bowiem zauważa się judykaturze, z woli prawodawcy, odrębną kategorią jest - z perspektywy ustalenia wynagrodzenia - "stanowisko kierowania" i "stanowisko kierownicze" (patrz tak samo uzasadnienie powołanego już wyroku o sygn. akt III OSK 6857/21); bez znaczenia są więc w sprawie postanowienia przywołanego w skardze Zarządzenia; nie może mieć też istotnego znaczenia, czy - z woli prawodawcy – w późniejszym czasie zmieniono zasady wynagradzania, przewidując wyższe uposażenia dla osób pełniących zadania jak Funkcjonariusz – zaskarżony akt dotyczy bowiem orzeczenia wydanego w okresie, gdy zasady były odmienne – prowadzi do eliminacji nieprawidłowości w tamtym czasie, nie można też uznać, że błędne ustalenia uposażenia - skutkujące różnicą ok. 150 zł na miesiąc wobec właściwego - dotyczy kwoty, którą można pominąć, jako nieznaczną różnicę w wymiarze bezwzględnym; wbrew wywodom skargi, nie naruszono więc przepisu prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. - zakreślającego jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (tu określanej mianem "rozkazu"); trafnie skonstatował organ, że błędne określenie stawki uposażenia Funkcjonariusza stanowiło rażące naruszenie prawa; błąd w określeniu wysokości wynagrodzenia miał charakter oczywisty wobec jednoznacznego brzmienia stosownych regulacji normatywnych,
- w sprawie nie uchybiono regule konstytucyjnej - równości wobec prawa - ani też ochrony praw pracowniczych; wręcz przeciwnie, wdrożona procedura stwierdzenia nieważności decyzji mogła prowadzić do zachowania zasady równości; pozostawienie w obiegu prawnym orzeczenia, gdzie uposażenie Funkcjonariusza określono odmiennie - wobec ówcześnie ustalonych przez prawodawcę reguł - prowadziło do nierówności wobec prawa - odmiennego wynagradzania osób (policjantów) wykonujących analogiczne obowiązki; orzekając w przedmiocie nieważności eliminowano ten stan,
- poza sprawą musiała pozostać sygnalizowana w skardze kwestia umorzenia postępowań w przedmiocie nieważności w innych sprawach, dotyczących uposażenia Funkcjonariusza; legalność działania organu w tamtych przypadkach pozostaje poza kontrolą Sądu, skoro nie wniesiono skargi w ich zakresie; przedmiotem oceny pozostaje decyzja zaskarżona, którą wydając nie naruszono prawa,
- chybiony jest zarzut naruszenia przepisów w zakresie powinności zapewnienia stronie udziału w postępowaniu; organ odniósł się wyczerpująco do tej kwestii w uzasadnieniu oskarżonego aktu wobec podniesienia tej problematyki w odwołaniu; jego trafną argumentację zreferowano zaś wcześniej; wypada jedynie dodać, że także na etapie skargi nie wywiedziono, aby ewentualne uchybienie na etapie postępowania w I. instancji mogły mieć jakiekolwiek znaczenie w sprawie, gdzie stan faktyczny - w jego istotnych elementach – nie jest sporny zaś różnica stanowisk sprowadza się do odmiennej oceny uwarunkowań prawnych; analogicznie - w kwestii braku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania - może mieć to znaczenie wyłącznie, gdyby skutkowało brakiem wyjaśnienia sprawy w jej istotnych aspektach, bądź uniemożliwiało odtworzenia przesłanek wydania orzeczenia o określonym brzmieniu; w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie występuje,
- nie może mieć znaczenia nadanie decyzji wydanej w I. instancji rygoru natychmiastowej wykonalności; w przypadku orzekania co do praw i obowiązków funkcjonariuszy służb mundurowych praktyka taka nie jest w judykaturze kwestionowana; w realiach rozpoznawanych sprawy zaś nawet gdyby uznać bezzasadność nadania rygoru, to - wobec zasadnego utrzymania w mocy orzeczenia wydanego w I. instancji - nie mogłoby mieć to istotnego wpływu na wynik sprawy.
Sąd nie spostrzegł więc wobec argumentacji skargi ani też z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.
Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - orzeczono jak w sentencji wyroku.