II SA/Wa 1543/24

II SA/Wa 1543/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Maciejuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A. G. od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i wyznaczenia na stanowisko służbowe uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Komendant Służby Ochrony Państwa rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] na podstawie art. 78 w związku z art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 325) zwanej dalej "ustawą o SOP" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 512) z dniem [...] maja 2024 r. zwolnił A. G. z zajmowanego stanowiska służbowego Dyrektor [...] Zarząd [...], [...], [...] Ochrony Państwa, Stopień Etatowy: [...], Specjalność: [...], Grupa Uposażenia – [...] oraz z dniem [...] maja 2024 r. wyznaczył na stanowisko służbowe: Dyrektor Zarządu, Grupa Stanowisk [...], Służba Ochrony Państwa, Stopień Etatowy: Pułkownik, Specjalność: [...], Grupa Uposażenia – [...]. Na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., ze względu na interes społeczny manifestujący się interesem służby nadał rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności.
Komendant SOP w uzasadnieniu wskazał, że w związku z wejściem w życie z dniem [...] września 2023 r. zarządzenia nr [...] Komendanta SOP z dnia [...] sierpnia 2023 r. w sprawie określenia regulaminu organizacyjnego SOP oraz będącej załącznikiem do niego decyzji nr [...] Komendanta SOP z dnia [...] sierpnia 2023 r. w sprawie wprowadzenia etatu czasu "P" SOP nastąpiły zmiany w strukturze etatowej formacji, w tym w obszarze byłego Zarządu [...], a także towarzyszące im zmiany dotyczące zakresu zadań, ilości i liczebności wchodzących w jego skład komórek organizacyjnych. Wynikiem przedmiotowych zmian były przekształcenia w obszarze Zarządu [...] tj. w miejsce komórki Administracyjno-Prawnej powołano Sztab Komendanta SOP, którego z poprzednim zarządem łączy jedynie numer porządkowy, inna bowiem jest nazwa samego Zarządu [...], pionu do którego został przypisany, a także znacząco zmienił się też zakres jego zadań. Zmianie uległa również ilość wchodzących w skład nowego zarządu komórek niższego szczebla tj. wydziałów, sekcji i zespołów. Ponadto w nowej strukturze organizacyjnej, w nowo utworzonym Zarządzie [...], likwidacji uległo stanowisko dyrektora komórki przewidziane dla funkcjonariusza, w miejsce którego utworzono stanowisko pracownicze. Zmiana zakresu zadań oraz struktury Zarządu [...] wymusiło wyznaczenie osoby spełniającej odpowiednie wymagania i posiadającej pożądane predyspozycje na stanowisko dyrektora nowo powołanej komórki organizacyjnej.
W konsekwencji tych zmian wynikła konieczność rozważenia dalszego służbowego wykorzystania [...] SOP A. G. w nowych realiach organizacyjnych formacji oraz konieczność uregulowania stosunku służbowego i wyznaczenia ww. funkcjonariusza w nowej strukturze organizacyjnej SOP na równorzędne stanowisko służbowe określone w niniejszym rozkazie personalnym. Wyznaczenie ww. funkcjonariusza na równorzędne stanowisko służbowe w Grupie Stanowisk [...], zgodnie z możliwościami etatowymi i z potrzebami formacji, umożliwia wykorzystanie jej potencjału i doświadczenia zawodowego. Zgodnie z art. 80 ust. 3 ustawy o SOP równorzędnym stanowiskiem służbowym jest stanowisko o tym samym stopniu etatowym i tej samej grupie uposażenia. Jak wynika z dyspozycji art. 14 pkt 2 ww. ustawy Komendant SOP kieruje SOP i zapewnia sprawne oraz efektywne wykonywanie jej zadań poprzez prowadzenie polityki kadrowej. Komendant SOP jako przełożony wszystkich funkcjonariuszy SOP, posiada prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz w jej ramach, uwzględniając potrzeby służby decyduje o obsadzie stanowisk służbowych w SOP.
Komendant SOP realizując kompetencje wynikające z brzmienia art. 78 w związku z art .14 pkt 2 ustawy o SOP oraz biorąc pod uwagę kwalifikacje A. G. oraz potrzeby formacji, a także to, że spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2018 r. w
sprawie wymagań wobec funkcjonariusza Służby Ochrony Państwa na stanowisku kierownika komórki organizacyjnej lub innym stanowisku służbowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 77, z późn. zm.) zwolnił A.G. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i wyznaczył na wskazane stanowisko służbowe.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 i art. 127 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. G. uchylił rozkaz personalny Komendanta SOP z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organowi pierwszej instancji, gdyż ten rozkaz personalny został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Minister w uzasadnieniu wskazał, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2023 r. Komendant SOP zwolnił A. G., na podstawie art. 80 ust. 1, ust. 4, ust. 6 oraz ust. 7 pkt 2 oraz art. 78 i art. 14 pkt 2 ustawy o SOP, z dniem [...] sierpnia 2023 r. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego Dyrektora Zarządu [...] i z dniem [...] września 2023 r. przeniósł ww. do dyspozycji Komendanta SOP w związku z przewidywanym wyznaczeniem funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższy rozkaz personalny doręczono A. G. w dniu [...] września 2023 r., natomiast w dniu [...] września 2023 r. (data stempla pocztowego), zachowując wyznaczony prawem termin – funkcjonariusz złożyła od niego odwołanie wnosząc o jego uchylenie w całości.
Minister decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przedmiotową decyzję doręczono stronie w dniu 30 października 2023 r.
Komendant SOP rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. - na podstawie art. 80 ust. 1 - 6, ust. 7 pkt 2, art. 78, art. 14 pkt 2 oraz art. 192 ustawy o SOP orzekł o zwolnieniu A. G., z dniem [...] grudnia 2023 r. z zajmowanego stanowiska służbowego Dyrektora Zarządu [...] i przeniesieniu z dniem [...] grudnia 2023 r. do dyspozycji Komendanta SOP oraz nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało doręczone funkcjonariuszowi w dniu [...] grudnia 2023 r., natomiast w dniu [...] grudnia 2023 r. (data
prezentaty organu), zachowując wyznaczony prawem termin, ww. złożyła od niego odwołanie, skarżąc go w całości.
A.G. w odwołaniu z dnia [...] maja 2024 r. od ww. decyzji Komendanta SOP zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przez wydanie rozkazu personalnego Komendanta SOP nr [...] z dnia [...] maja 2024 r. w sprawie, w której uprzednio organ wydał ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość; art. 16 K.p.a. poprzez zlekceważenie zasady trwałości decyzji administracyjnej i wydanie kolejnej decyzji Komendanta SOP w sprawie, w której w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja Komendanta SOP nr [...] z dnia [...] września 2024 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość; art. 110 K.p.a. poprzez zlekceważenie zasady związania organu treścią wydanej decyzji administracyjnej, tj. ostatecznej decyzji Komendanta SOP nr [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości i wydaniu decyzji merytorycznej, tj. rozkazu personalnego Komendanta SOP nr [...] z dnia [...] maja 2024 r.; art. 10 §1 K.p.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. poprzez brak jakiejkolwiek informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie kolejnego zwolnienia mnie ze stanowiska Dyrektora Zarządu [...] SOP.
Minister decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przedmiotową decyzję doręczono stronie w dniu 13 marca 2024 r.
Następnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Komendant SOP rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] orzekł o zwolnieniu ww. z dniem [...] maja 2024 r. z zajmowanego stanowiska służbowego Dyrektora Zarządu [...] i wyznaczeniu z dniem [...] maja 2024 r. na stanowisko Dyrektora Zarządu w Grupie Stanowisk [...]. Przedmiotowy rozkaz personalny doręczono A. G. w dniu [...] maja 2024 r., natomiast w dniu [...] maja 2024 r. (data prezentaty), zachowując wyznaczony prawem termin funkcjonariusz złożyła od niego odwołanie, skarżąc go w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie "(...) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez wydanie rozkazu personalnego Komendanta SOP nr [...] z dnia [...] maja 2024 r. w sprawie, w której uprzednio organ wydał ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość; naruszenie art. 16 k.p.a. poprzez zlekceważenie zasady trwałości decyzji administracyjnej i wydanie kolejnej decyzji Komendanta SOP w sprawie, w której w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja Komendanta SOP nr [...] z dnia [...] września 2024 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość; naruszenie art. 110 k.p.a, poprzez zlekceważenie zasady związania organu treścią wydanej decyzji administracyjnej, tj. ostatecznej decyzji Komendanta SOP nr [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości i wydaniu decyzji merytorycznej, tj. rozkazu personalnego Komendanta SOP nr [...] z dnia [...] maja 2024 roku; naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez brak jakiejkolwiek informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie kolejnego zwolnienia mnie ze stanowiska Dyrektora Zarządu [...] SOP."
Następnie wobec stwierdzonych w aktach sprawy nieścisłości, pismem znak [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. Minister wystąpił, w trybie art. 136 § 1 K.p.a., do organu I instancji o wyjaśnienie. W dniu 4 lipca 2024 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo znak [...] z dnia [...] lipca 2024 r. wyjaśniające zaistniałe w sprawie wątpliwości.
Minister analizując przedmiotową sprawę przywołał treść art. 78 ust. 1 ustawy o SOP, zgodnie z którym wyznaczenie funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenie oraz zwalnianie z tych stanowisk następuje na podstawie rozkazu personalnego Komendanta SOP. Jednocześnie na podstawie art. 14 pkt 2 ustawy o SOP, Komendant SOP kieruje SOP i zapewnia sprawne oraz efektywne wykonywanie jej zadań przez prowadzenie polityki kadrowej. Wobec powyższego bezsprzecznie Komendant SOP, jako przełożony wszystkich funkcjonariuszy SOP, posiada prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz w jej ramach - uwzględniając potrzeby służby - decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w SOP.
Minister wyjaśnił, że A. G. do dnia [...] sierpnia 2023 r. zajmowała stanowisko służbowe Dyrektora Zarządu [...]. Z dniem 1 września 2023 r. weszła w życie decyzja nr [...] Komendanta SOP z dnia [...] sierpnia 2023 r. w sprawie wprowadzenia etatu czasu "P" SOP, stanowiąca załącznik do zarządzenia Komendanta SOP nr [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. w sprawie określenia regulaminu organizacyjnego SOP. Przedmiotową decyzją Komendanta SOP nr [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. wprowadzone zostały istotne zmiany w strukturze organizacyjnej pionu administracyjnego, w tym w obszarze byłego Zarządu [...], a także towarzyszące im zmiany dotyczące zakresu zadań, ilości i liczebności wchodzących w jego skład komórek organizacyjnych.
Wynikiem przedmiotowym było m.in. przekształcenie w obszarze Zarządu [...] - w miejsce komórki [...] powołano Sztab Komendanta SOP, zmieniono zakres zadań oraz strukturę Zarządu [...], co wymusiło na Komendancie SOP wyznaczenie osoby spełniającej odpowiednie wymagania na stanowisku kierownika nowo powołanej komórki organizacyjnej posiadającej pożądane predyspozycje. W nowej strukturze - jak wynika z zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta SOP nr [...] z dnia [...] maja 2024 r. - jakkolwiek Zarząd [...] istnieje, to z poprzednikiem łączy go jedynie numer porządkowy, inna bowiem jest nazwa samego Zarządu [...] oraz pionu do którego został przypisany. Znacząco zmienił się też zakres jego zadań, zmianie uległa liczba wchodzących w skład nowego Zarządu [...] komórek niższego szczebla (w ujęciu: wydziałów, sekcji i zespołów). Ponadto w nowej strukturze organizacyjnej w nowo utworzonym Zarządzie [...] likwidacji uległo mundurowe stanowisko kierownika tej komórki, w miejsce którego utworzono stanowisko cywilne. Organ I instancji, analizując dotychczasowy przebieg służby A. G., jej kwalifikacje oraz doświadczenie, zdecydował się przedłożyć jej propozycję innego stanowiska służbowego. Mając jednak na względzie, iż aktualnie nie dysponuje równorzędnym stanowiskiem, bowiem stanowiska dyrektorów zarządu zostały obsadzone, ww. zaproponowano objęcie stanowiska Dyrektora Zarządu [...] w Grupie Stanowisk [...], którego zakres obowiązków i zadań określi Zastępca Komendanta SOP. Na gruncie analizowanej sprawy zajmowane przez ww. funkcjonariusz stanowisko służbowe, tj. Dyrektora Zarządu jako wysokie stanowisko kierownicze znajduje się w kategorii tzw. strategicznych z punktu widzenia zadań formacji. Z tych też względów przełożony funkcjonariusza ma prawo nie tylko do autonomicznego kształtowania polityki kadrowej, ale przede wszystkim do kreowania jej tak, by optymalnie wykorzystać posiadane zasoby w celu realizacji ustawowych zadań SOP. Komendant SOP w zaskarżonym rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2024 r., wskazał, iż wyznaczenie ww. funkcjonariusz na równorzędne stanowisko służbowe w Grupie Stanowisk [...] jest zgodne z możliwościami etatowymi i potrzebami formacji, umożliwiając przy tym wykorzystanie jej potencjału i doświadczenia zawodowego. Zaś uzupełniająco organ I instancji w piśmie z dnia 3 lipca 2024 r. wskazał, iż Grupa Stanowisk [...] stanowi narzędzie wykorzystywane sporadycznie i w wyjątkowych przypadkach, zaś pula stanowisk w jej ramach jest znikoma i płynna (obecnie 17 stanowisk).
Minister zaznaczył, iż analiza orzecznictwa sądów administracyjnych orzekających w sprawach ze stosunku służbowego funkcjonariuszy służb resortu spraw wewnętrznych prowadzi do konkluzji, iż kontrola decyzji sprowadza się w swej istocie do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego, jako elementu tego procesu, a także wszechstronność oceny faktów. Kontroli instancyjnej podlega samo uzasadnienie decyzji z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji. W konsekwencji, w sprawach ze stosunku służbowego w postępowaniu odwoławczym organ II instancji bada, czy decyzja w tym przedmiocie nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.
W decyzji orzekającej o zwolnieniu z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i wyznaczeniu na inne organ powinien w sposób niebudzący wątpliwości udowodnić zaistnienie przesłanki tego zwolnienia, wskazać na powody zastosowania przepisu z wyważeniem zarówno interesu formacji, jak i słusznego, opartego na przepisach prawa interesu funkcjonariusza.
Minister wskazał, że Komendant SOP posiada autonomiczne prawo w zakresie doboru kadr, uwzględniając interes formacji wyrażający się koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego realizowania ustawowych zadań formacji. W takiej sytuacji również interes służby (interes społeczny) polegający na obowiązku zapewnienia właściwego funkcjonowania komórek SOP przeważać będzie nad indywidualnym interesem funkcjonariusza. Przy przeprowadzeniu procesu reorganizacji nie zawsze możliwym jest określenie wszystkich stanowisk wobec wszystkich funkcjonariuszy danej formacji. Instytucją służącą rozwiązaniu sytuacji, w której w szczególności brakuje podstaw, by funkcjonariusza przenieść na inne, w tym na niższe stanowisko służbowe, brak jest stanowisk równorzędnych, a interes służby wymaga zwolnienia funkcjonariusza z dotychczas zajmowanego stanowiska, jest uregulowana w art. 80 ustawy o SOP. Gwarancją ochrony interesu funkcjonariusza o czasowo nieuregulowanym statusie jest w tej sytuacji ograniczony do 6 miesięcy czas przeniesienia na podstawie art. 80 ust. 4 ustawy o SOP oraz zachowanie dotychczasowych warunków uposażenia. Art. 80 ust. 5 ustawy o SOP, stanowi, iż w okresie pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji Komendant SOP może: 1) skierować go do wykonywania określonych zadań służbowych we wskazanej komórce organizacyjnej SOP, jeżeli charakter tych zadań odpowiada posiadanym przez niego kwalifikacjom; 2) skierować go do odbycia kursów lub szkoleń. Zaś w myśl art. 80 ust. 6
ustawy o SOP, zakres obowiązków służbowych funkcjonariusza przeniesionego do dyspozycji, skierowanego do wykonywania określonych zadań służbowych, określa Komendant SOP lub wyznaczony przez niego kierownik komórki organizacyjnej. Powyższa instytucja może stanowić instrument istotny w kontekście konieczności dążenia do ograniczenia liczby wakatów w SOP.
W przeciwieństwie do powyższego rozwiązania prawnego Grupa Stanowisk Tymczasowych nie została uregulowana w żadnym akcie prawnym, nie określa statusu funkcjonariusza, rodząc tym samym wątpliwości w zakresie np. maksymalnego okresu pozostawania funkcjonariusza w tej grupie, możliwości skierowanego do wykonywania określonych zadań służbowych itp. Instytucja ta pozostaje zatem poza jakąkolwiek kontrolą prawno-formalną. I jako taka winna być poddana wyjątkowo wnikliwej analizie zasadności stosowania wobec funkcjonariuszy po reorganizacji, która miała miejsce w SOP w sierpniu 2023 r.
Minister, w kontekście powyższego wyjaśnił, że na gruncie przedmiotowej sprawy wyznaczenie A. G. na stanowisko Dyrektora Zarządu w Grupie Stanowisk Tymczasowych trudno uznać za narzędzie z zakresu polityki kadrowej Komendanta SOP, której celem jest zapewnienie ciągłości realizacji ustawowych zadań nałożonych na SOP, m.in. poprzez przenoszenie do GST ww. funkcjonariusza o czasowo nieuregulowanym statusie, a jednocześnie posiadającego bogate doświadczenie oraz wysokie kwalifikacje zawodowe determinujące potrzebę ich dalszego wykorzystywania w służbie. Przy tworzeniu i przekształcaniu struktury organizacyjnej należy kierować się wymogami sprawności działania w realizacji ustawowych zadań formacji, uwzględniać specyfikę zadań oraz sprawność i ciągłość ich realizacji oraz uwzględniać możliwości finansowe formacji. Niemniej jednak każdorazowo winno się to odbywać w uwzględnieniem posiadanych sił i środków, nie zaś w oderwaniu od już istniejącej struktury etatowej. Zgodnie z art. 18 ustawy o SOP, wydatki związane z funkcjonowaniem SOP są pokrywane z budżetu państwa z części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw wewnętrznych. Nie bez znaczenia pozostają przy tym zasady gospodarki finansowej określone w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270, z późn. zm.), która nakłada na jednostki sektora finansów publicznych w toku wykonywania budżetu państwa następujące zasady gospodarki finansowej, m.in. dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, a gwarantem zapewnienia gospodarnego, celowego i prawidłowego wydatkowania środków budżetowych przy realizacji zadań kierowanie przez siebie formacji stanowi ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. 2024 r., poz. 104) określająca zasady i zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, organy właściwe oraz postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Przy określaniu struktury organizacyjnej jednostki punkt wyjścia stanowi określenie układu i wzajemnych zależności pomiędzy poszczególnymi jej komórkami oraz stanowiskami, wskazującymi hierarchię oraz specjalizację zadań służbowych w jednostce, następnie określenie struktury etatowej, danych określających nazwy i liczbę stanowisk etatowych oraz ich zaszeregowanie i przyporządkowanie do komórek. Wszystko to służy zapewnieniu odpowiednich sił i środków, celem prawidłowego realizowania ustawowych zadań formacji.
Na gruncie przedmiotowej sprawy Minister nie doszukał się związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zapewnieniem ciągłości realizacji ustawowych zadań nałożonych na SOP poprzez wyznaczenie A. G. na stanowisko Dyrektora Zarządu w Grupie Stanowisk [...] jako funkcjonariusza o czasowo nieuregulowanym statusie. Zasadnym, w ocenie organu II instancji, jest dążenie do efektywnego wykorzystywania posiadanych sił i środków, co realnie przyczynia się do zapewnienia ciągłości realizacji ustawowych zadań nałożonych na SOP.
Dokonując subsumcji powyższego, Minister stwierdził, iż ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny sprawy nie był wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązkiem organu administracji, zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 7 i 77 K.p.a., było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do prawidłowego załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozkazu personalnego, spełniającym wymagania art. 107 § 3 K.p.a. Organ administracji nie uzasadnił swojego stanowiska w sposób określony w art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym organ ma obowiązek wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ odwoławczy uznał, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, bowiem doszło do naruszenia w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, stwierdzone braki dowodowe, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy i stąd stanowią one wystarczającą podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta SOP nr [...] z dnia [...] maja 2024 r. Minister wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien uzupełnić postępowanie wyjaśniające, uwzględniając wszystkie wskazane przez organ odwoławczy uwagi oraz ponownie ocenić zebrany materiał dowodowy.
Wobec powyższego Minister uznał za zasadne uchylenie rozkazu personalnego Komendanta SOP nr [...] z dnia [...] maja 2024 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Decyzja Ministra SWiA z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] stała się przedmiotem sprzeciwu A. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez uchylenie rozkazu personalnego Komendanta SOP nr [...] z dnia [...] maja 2024 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo braku przesłanek do zastosowania przywołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, była natomiast obarczona wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., przez przeprowadzenie de facto merytorycznej kontroli rozkazu personalnego Komendanta SOP nr [...] z dnia [...] maja 2024 r., do czego organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie był uprawiony; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji w sytuacji stwierdzenia, że rozkaz personalny Komendanta SOP nr [...] z dnia [...] maja 2024 r. został wydany z naruszeniem res iudicata, bowiem jego wydanie poprzedzała ostateczna decyzja Komendanta SOP nr [...] z [...] kwietnia 2024 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość; art. 138 § 2 a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której organ II instancji twierdzi, że organ I instancji dokonał niewłaściwej oceny prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego (str. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji); art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego przez organ odwoławczy, w szczególności brak wskazania, jakie konkretnie okoliczności organ I instancji ma wyjaśnić, ponownie rozpoznając sprawę; art. 138 § 2 w zw. art. 136 § 1 oraz 136 § 2-4 K. p. a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji, dlaczego przeprowadzone przez organ II instancji na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. "dodatkowe ustalenia związane z koniecznością wyjaśnienia stwierdzonych po dokonaniu analizy przedmiotowej sprawy nieścisłości w zakresie wyznaczenia na stanowisko w Grupie Stanowisk [...]" (pismo MSWIA nr [...]) nie pozwoliły na merytoryczne załatwienie sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca w uzasadnieniu przytoczyła przebieg postępowania oraz szerzej rozwinęła zarzuty skargi. Dodała m.in., że organ II instancji nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do żadnego ze wskazanych i szczegółowo uzasadnionych zarzutów odwołania. Zarzuty podniesione w odwołaniu od rozkazu personalnego Komendanta SOP nr [...] stały się natomiast podstawą uzasadnienia decyzji Ministra SWiA nr [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r. stwierdzającej nieważność decyzji Komendanta SOP nr [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. Skarżąca zaznaczyła, że skoro wybrała tryb odwoławczy od obarczonego wadą kwalifikowaną rozkazu personalnego Komendanta SOP nr [...] to organ odwoławczy, uznając zasadność zarzutów skarżącej miał obowiązek uchylić ten rozkaz i umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Minister SWiA w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sprzeciw podlegał uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Stosownie do art. 151a § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.
W świetle powyższego rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga - jak w przypadku skarg - w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd nie bada więc w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest tym samym ustalenie, czy zachodziły przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy prawidłowym było odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W efekcie, spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Zatem, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji.
Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia tego przepisu, poprzez nieuprawnione jego zastosowanie. Przy czym, uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Tak też przyjął NSA w wyroku z 27 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2226/18 wskazując, że "Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Potwierdza to brzmienie art. 64e p.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu."
W konsekwencji, orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.
Dokonując oceny zaskarżonej sprzeciwem decyzji w takim też zakresie, Sąd uznał, że Minister nie wykazał konieczności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i wydania na jego podstawie decyzji kasatoryjnej.
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Przywołany przepis należy odczytywać w powiązaniu z art. 136 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz art. 12 § 1 K.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.).
Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zakwestionowanej odwołaniem decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, nsa.orzczenia.gov.pl).
Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae).
Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Nie można zgodzić się zatem z Ministrem, który w zaskarżonej sprzeciwem decyzji stwierdził, że sprawa ze stosunku służbowego w postępowaniu odwoławczym organ II instancji bada, czy decyzja w tym przedmiocie nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Rolą organu II instancji nie jest bowiem ocena decyzji organu I instancji z punktu widzenia zastosowania niedozwolonych kryteriów. Rolą organu II instancji w postepowaniu administracyjnym jest ponowne rozpatrzenie sprawy i jej rozstrzygnięcie. Zasady dwuinstancyjności postępowania nie można przy tym interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i II instancji. Konkluzja taka nie tylko byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 K.p.a.
W art. 138 § 2 K.p.a. wyraźnie wyodrębniono dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla on zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie:
1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych;
2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
Zwrócić należy uwagę, że wprawdzie wykładnia literalna powyższego przepisu może sugerować, że chodzi o naruszenie przez zaskarżoną decyzję jakichkolwiek przepisów postępowania, to jednak wykładnia zorientowana na cel powyższego przepisu nakazuje przyjąć, że naruszenie, o którym mowa, dotyczy wyłącznie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, a nie jakichkolwiek innych przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex).
Wyjaśnić również należy, że stwierdzenie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania wyjaśniającego, jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką wydania decyzji kasacyjnej. Art. 138 § 2 K.p.a. wymaga bowiem dodatkowo, aby "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" miał "istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Ze struktury tego przepisu wynika jednoznacznie nie tylko, że wymienione w nim dwie przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie, ale także że istnieje funkcjonalny i merytoryczny związek przesłanki pierwszej (naruszenie przepisów postępowania zaskarżoną decyzją) i przesłanki drugiej (konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Związki te polegają na tym, że nie jest wystarczające stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania przez organ, który wydał zakwestionowaną odwołaniem decyzję, lecz konieczne jest wykazanie, że naruszenia te dotyczyły przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające oraz że miały wpływ na niewyjaśnienie sprawy w zakresie określonym w drugiej przesłance.
W niniejszej sprawie Minister jako organ odwoławczy nie wykazał w zakwestionowanej sprzeciwem decyzji aby zaszły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Minister stwierdził, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy nie był wystarczający do prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Minister zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. Z zaskarżonej decyzji nie wynika jednak jakich konkretnie ustaleń stanu faktycznego zabrakło w decyzji organu I instancji. Minister podniósł, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Jednakże nie wiadomo jakie to okoliczności wymagały dodatkowego wyjaśnienia i przez kogo miałyby być wyjaśnione. W odniesieniu do twierdzeń organu odwoławczego co do tego, że stan faktyczny nie był wystarczający Sąd zauważa, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego rozkaz personalny organu I instancji zawiera ustalenia stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcie.
W ocenie Sądu w sprawie tej nie zachodziły przesłanki do wydania w tej sprawie decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. W sprawie tej nie było przeszkód do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Odnosząc się do zawartego w zakwestionowanej sprzeciwem decyzji Ministra stwierdzenia, iż "stan faktyczny sprawy nie był wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy." stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej jeśli w jego ocenie sprawa powinna być rozstrzygnięta odmiennie niż rozstrzygnął to organ I instancji. Kwestia odmiennej ewentualnie oceny materiału dowodowego nie stanowi podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. Decyzja organu I instancji rozstrzyga o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska służbowego i wyznaczeniu na nowe stanowisko służbowe. Zawiera powołanie się na okoliczności, które legły u podstaw podjętego przez organ I instancji rozkazu personalnego. Stwierdzenie organu odwoławczego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2024 r., że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona nie jest zrozumiałe. Nie wynika z decyzji organu odwoławczego jaka kwestia wymagała wyjaśnienia przez organ I instancji przy rozstrzyganiu na podstawie art. 78 ustawy o SOP. Minister wskazuje też w zakwestionowanej sprzeciwem decyzji na braki dowodowe. Jednakże nie jest wiadomo jakie środki dowodowe i na jakie okoliczności (co miałoby być przedmiotem dowodu) miałby przeprowadzić organ I instancji, który powołał się na zarządzenia nr [...] Komendanta SOP z [...] sierpnia 2023 r. oraz decyzję nr [...]. Z resztą Minister przedstawił te ustalenia faktyczne w swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2024 r. i nie kwestionował tych ustaleń faktycznych.
Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że podjęcie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uwarunkowane jest w szczególności koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sytuacja taka nie zaistniała w niniejszej sprawie. Decyzja kasatoryjna może być stosowana wyjątkowo. Podnieść należy, że organ odwoławczy, ma możliwość przeprowadzenia uzupełniających czynności dowodowych w trybie art. 136 K.p.a., jeśli w jego ocenie wymaga tego prowadzone postępowanie. Jednakże w sprawie niniejszej żadne braki dowodowe nie zostały wykazane w postępowaniu odwoławczym. Rolą organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie w całokształcie sprawy zwolnienia strony z zajmowanego stanowiska służbowego i wyznaczenia na nowe stanowisko służbowe wskazane w rozkazie personalnym organu I instancji i rozstrzygnięcie tej sprawy w II instancji na podstawie przepisów prawa materialnego z zastosowaniem art. 138 § 1 K.p.a.
Rozpatrując i rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym Minister obowiązany jest nadto odnieść się do zarzutów odwołania z dnia [...] maja 2024 r. od rozkazu personalnego organu I instancji.
W związku z naruszeniem przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.