II SA/Wa 1541/23

II SA/Wa 1541/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska /przewodniczący/
Joanna Kruszewska-Grońska
Mateusz Rogala /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Maryla Wiśniewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa J. z dnia [...] marca 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.), utrzymał w mocy decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] odmawiającą udostępnienia A. Z. informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] stycznia 2023 r.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że do Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] wpłynął wniosek A. Z. z dnia [...] stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej "w postaci informacji jak kształtowały się wyrównania niedoborów i odpisy na fundusz leśny na przykładzie Nadleśnictwa [...]". W szczególności wnioskodawca zażądał podania informacji o rozliczeniu tego funduszu za poszczególne miesiące 2022 r., w tym podania informacji z dokładnymi danymi dla grudnia 2022 r.
Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] w piśmie z dnia 31 stycznia 2023 r. udzielił informacji w zakresie ustalonego przez Dyrektora RDLP w [...] wskaźnika odpisu podstawowego dla Nadleśnictwa [...] oraz wartości dopłaty z funduszu leśnego na wyrównanie niedoborów powstałych przy realizacji zadań gospodarki leśnej i kwoty dopłaty.
W przypadku natomiast informacji żądanej w pozostałej części wniosku, tj. rozliczenia funduszu leśnego, w tym w szczególności kwot dopłat na wyrównania niedoborów, odpisu na fundusz leśny oraz odpisu podstawowego na fundusz leśny w rozbiciu na poszczególne miesiące 2022 r. organ poinformował wnioskodawcę, że uznał, iż żądany zakres informacji należy zakwalifikować jako informację publiczną przetworzoną.
W związku z tym, pismem z dnia 31 stycznia 2023 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku poprzez wykazanie, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, dlaczego uzyskanie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W odpowiedzi z dnia 23 lutego 2023 r. wnioskodawca stwierdził, że według jego oceny wnioskowane informacje stanowią informacje proste i będą wykorzystane w przygotowywanych publikacjach prasowych.
Następnie wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2023 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie rozliczenia funduszu leśnego za poszczególne miesiące 2022 r., w tym podania informacji
z dokładnymi danymi dla miesiąca grudnia 2022 r., jak kształtowały się sprzedaż drewna, rozliczenie niedoborów, naliczenie odpisu podstawowego oraz kwota dopłaty brutto.
Zdaniem organu, przygotowanie żądanych informacji wymagałoby dokonania stosownych działań analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych. W tym celu należałoby dokonać stosownych obliczeń w zakresie dopłat na wyrównanie niedoborów, a następnie kwoty wyliczonych dopłat zestawić z kwotami odpisów na fundusz leśny. Przygotowanie tego typu wnioskowanej informacji spowodowałoby, że dla jej wytworzenia konieczne byłoby zaangażowanie dodatkowych zasobów ludzkich. Powstałe czynności charakteryzowałyby się dużą czasochłonnością, tym bardziej, iż spełniając wymogi żądanych informacji we wniosku, wyliczenia i zestawienia w powyższym zakresie powinny być wykonane za 12 miesięcy 2022 roku dla każdego miesiąca osobno.
Organ uznał, że wnioskodawca nie wykazał natomiast istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, a jego wyjaśnienia w tym zakresie mają bardzo ogólny charakter i nie wskazują, w jaki sposób udzielenie żądanej informacji mogłoby wpłynąć na organy państwowe w zakresie ochrony interesów obywateli. Zaznaczenie przez wnioskodawcę, że żądane dane będą wykorzystane w publikacji prasowej nie ma zaś znaczenia dla oceny istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego.
W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że żądana informacja w zakresie, którego dotyczyła decyzja z dnia [...] marca 2023 r., nie stanowi informacji prostej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadleśnictwo [...] musiałoby dokonać stosownych działań analitycznych, arytmetycznych, organizacyjnych i intelektualnych w celu wytworzenia takiej informacji. Polegałyby one na wykonaniu odpowiednich obliczeń w zakresie dopłat na wyrównanie niedoborów, a następnie zestawienia kwoty wyliczonych dopłat z kwotami odpisów na fundusz leśny. Do zrealizowania rzeczonych, bardzo czasochłonnych działań należałoby uruchomić dodatkowe zasoby ludzkie, aby spełnić wymogi żądanych we wniosku informacji, tym bardziej, że wyliczenia i zestawienia powinny być wykonane za 12 miesięcy 2022 roku dla każdego miesiąca osobno.
A. Z. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie w całości decyzji organu I instancji, a ponadto o zwrot kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji;
2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) i pkt 3 lit. a) i b) u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej;
3. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, w ślad za organem I instancji, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej i całkowicie dowolne uznanie, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, w związku z czym nie podlega ona udostępnieniu, podczas gdy wnioskowana informacja była informacją o charakterze prostym, wobec czego podlegała udostępnieniu w całości;
4. art. 15 k.p.a., poprzez niezweryfikowanie decyzji administracyjnej organu I instancji;
5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnym stwierdzeniu, że żądane informacje publiczne stanowią informację przetworzoną, w sytuacji gdy przesłanka ta nie została w sposób dostateczny wyjaśniona i udowodniona w decyzji organu oraz poprzez zbyt lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie w zakresie uznania za informację przetworzoną.
W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że uzasadnienie decyzji jest w istocie zdawkowe i rachityczne - w dużej mierze składa się z przytoczenia stanu faktycznego, a w szczególności argumentacji przedstawionej przez Nadleśniczego. Organ w żaden sposób nie odniósł się do argumentów odwołania, nie wyjaśnił, z jakiej racji uznał te argumenty za błędne, ani nie przedstawił żadnych własnych rozważań w sprawie, ograniczając się do przyjęcia stanowiska organu I instancji. Taki sposób załatwienia sprawy stanowi, w ocenie skarżącego, naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a.
Skarżący podkreślił następnie, że wydobycie informacji, o które wnioskował, nie wymaga pracy kreatywnej ani żadnego wytworzenia nowej informacji przez organ, a wyłącznie wyszukania określonych informacji i zestawienia, zupełnie jak w przypadku każdej innej informacji prostej.
Zdaniem skarżącego, organy obydwu instancji nie przedstawiły żadnych działań, które miałyby charakter kreatywny (twórczy), i oparły swoje stanowisko wyłącznie na okoliczności, że realizacja wniosku jest czasochłonna. Nie wykazały zatem w wystarczający i przekonujący sposób, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony, nie przedstawiły szczegółów, w jaki sposób ma nastąpić przetworzenie i dlaczego nie da się udostępnić wnioskowanej informacji w sposób prosty.
Skarżący zauważył, że rozliczenie funduszu leśnego następuje miesięcznie i wiążą się z tym konkretne zapisy księgowe. Zatem już tylko z dokumentów księgowych wynika, jakie kwoty rozliczane były w ramach funduszu leśnego. Przyjmując, że dotyczy to roku 2022, takie dokumenty są na bieżąco rozliczane i nie ma problemu w ich udostępnieniu. Ponadto w związku z faktem dodatkowych środków dla nadleśnictw z tytułu wykonanych prac leśnych i współczynników korygujących takie dane, chociażby z punktu widzenia przedstawienia rozliczeń jednostce nadrzędnej, dostępne są na bieżąco w organie zobowiązanym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć Sąd nie podzielił wszystkich podnoszonych w niej zarzutów.
Jak niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a. ustanawiającego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem jednoznacznie, że organ podzielił stanowisko Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] co do tego, że informacja będąca przedmiotem rozstrzygnięcia jest informacją przetworzoną. Organ odwoławczy zawarł również własne rozważania dotyczące przyczyn, dla których podzielił stanowisko organu I instancji. Istotnie, rozważania te mają charakter lakoniczny, jednak pozwalają Sądowi i stronie postępowania na poznanie zasadniczych motywów rozstrzygnięcia. Sam fakt, że organ odwoławczy w całości akceptuje stanowisko wyrażone przez organ w decyzji I instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
Sąd uznał natomiast za zasadne pozostałe zarzuty skargi.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie jest przedmiotem sporu w tej sprawie, że żądana przez skarżącego we wniosku z dnia [...] stycznia 2023 r. informacja stanowi informację publiczną. Tej okoliczności organ nie kwestionuje i tę ocenę organu Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela.
Sąd uznaje jednak za błędne przyjęte przez organ stanowisko, że żądana przez skarżącego informacja publiczna w zakresie: przedstawienia rozliczenia funduszu leśnego za poszczególne miesiące 2022 r. oraz przeliczenie z dokładnymi danymi dla grudnia 2022 r. (sprzedaż drewna, rozliczenie niedoborów, naliczenie odpisu podstawowego oraz kwota dopłaty brutto) stanowi informację przetworzoną.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji musi się wiązać z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. wyroki NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych oraz zaangażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnią wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, mimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11). W ocenie Sądu, z tego rodzaju informacją nie mamy do czynienie w rozpoznawanej sprawie.
Dla oceny charakteru wnioskowanej w niniejszej sprawie informacji niezbędne jest odwołanie się do treści przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1356 ze zm.), które regulują funkcjonowanie funduszu leśnego. Otóż, zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, środki funduszu leśnego stanowi m.in. odpis podstawowy liczony od wartości sprzedaży drewna, obciążający koszty działalności nadleśnictw. Z kolei w myśl art. 58 ust. 1 ustawy o lasach, środki funduszu leśnego przeznacza się dla nadleśnictw na wyrównywanie niedoborów powstających przy realizacji zadań gospodarki leśnej oraz dotyczących administracji publicznej w zakresie leśnictwa.
Co szczególnie istotne, jak stanowi § 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe (Dz. U. z 1994 r. Nr 134, poz. 692 ze zm.), nadleśnictwo dokonuje co miesiąc odpisu podstawowego na Fundusz Leśny. Odpis podstawowy stanowi iloczyn wartości przychodów ze sprzedaży drewna i ustalonego dla danego nadleśnictwa wskaźnika.
Jak wynika z przytoczonych przepisów informacje, których udostępnienia żądał skarżący, dotyczące sprzedaży drewna, rozliczenia niedoborów, naliczenia odpisu podstawowego oraz kwoty dopłaty brutto są niezbędne dla prawidłowego rozliczania się w cyklu miesięcznym przez nadleśnictwo z funduszem leśnym. Nie sposób zatem przyjąć, jak czyni to organ, by udostępnienie żądanej informacji wiązało się z koniecznością podjęcia dodatkowych "działań analitycznych, arytmetycznych, organizacyjnych i intelektualnych". Organ nie wyjaśnił zresztą, na czym owe szczególne działania miałyby polegać.
Sąd uznał zatem za niewiarygodne wyjaśnienia organów obydwu instancji, że nadleśnictwo nie dysponuje informacjami na tematy wartości sprzedanego drewna, odpisu podstawowego (którego wartość – jak wskazano – wprost wynika z wartości sprzedanego drewna), wysokości niedoborów, które stanowią podstawę do uzyskania przez nadleśnictwo środków z funduszu leśnego, a także kwoty dopłaty brutto, która wynika w sposób prosty z wcześniej wymienionych wskaźników. Informacje te są, jak wskazano, niezbędne do comiesięcznego rozliczenia się nadleśnictwa z funduszem leśnym, a zatem konieczność ich posiadania w formie żądanej przez skarżącego wynika wprost z przywołanych przepisów prawa.
Z tych przyczyn Sąd nie podzielił stanowiska organów obydwu instancji, że wnioskowana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter przetworzony i z tej przyczyny uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji.
Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2023 r., organ uwzględni powyższe rozważania Sądu co do charakteru żądanej informacji publicznej.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania w punkcie 2. sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 tej ustawy. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się wynagrodzenie jego pełnomocnika procesowego (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł oraz 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.