II SA/Wa 153/21

II SA/Wa 153/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-07-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Kube /sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz
Tomasz Szmydt /przewodniczący/
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 7227/21 - Wyrok NSA z 2023-03-28
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 133
art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 47 ust. 1 pkt 3 ust. 3
Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącej E. G. 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezes Agencji Mienia Wojskowego, dalej: "Prezes AMW", "organ II instancji" decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] nr [...] z dnia [...] września 2020 r. o wypłacie [...] E. G., dalej: "skarżąca" odprawy mieszkaniowej w wysokości 139.191 zł.
W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), dalej: k.p.a., art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 231 z późn. zm.) oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1b oraz art. 26 ust. 1 i 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 z późn. zm.), dalej: "ustawa o zakwaterowaniu".
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. uzupełnionym dnia [...] sierpnia 2020 r. E. G. wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...], dalej:, "organ I instancji" o wypłatę odprawy mieszkaniowej.
W toku prowadzonego postępowania ustalono, że E. G. rozkazem personalnym nr [...] Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z [...] stycznia 2020 r. została zwolniona z zawodowej służby wojskowej i przeniesiona do rezerwy z dniem [...] maja 2020 r. W dniu zwolnienia ze służby posiadała wysługę, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, w wymiarze 16 lat, 1 miesiąca i 13 dni.
W załączonym do wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej oświadczeniu, wskazała do wyliczenia odprawy mieszkaniowej dzień [...] stycznia 2013 r., w którym zajmowała stanowisko służbowe w stopniu [...] oraz posiadała następujących członków rodziny: męża S. G., córkę M. G. (ur. 1993 r.) i córkę M. G. (ur. 1997 r.), z którymi zamieszkiwała i zamieszkuje w [...], ul. [...].
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...], orzekając decyzją z dnia [...] września 2020 r. o wypłacie E. G. odprawy mieszkaniowej w wysokości 139.191 zł. uwzględnił do jej wyliczenia trzy normy powierzchni użytkowej podstawowej. W rozstrzygnięciu tym nie uwzględnił jednej normy - na męża S. G., gdyż Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia [...] października 2013 r. sygn. akt [...], prawomocnym od 29 października 2013 r. r., orzekł rozwód małżeństwa.
Po rozpoznaniu odwołania, Prezes AMW decyzją z [...] listopada 2020 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Prezes AMW uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, iż zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47 przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej (...). Przepis art. 47 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca z uwzględnieniem okresu służby żołnierza liczonego w pełnych latach, z tym że rozpoczęty rok, w którym następuje zwolnienie ze służby, przyjmuje się jako rok pełny i wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, jako iloczynu maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
W myśl art. 26 ust. 1 i ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego oraz jego stan rodzinny (...). Członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej, są:
1) małżonek;
2) wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego.
Z kolei, stosownie do treści art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, dyrektor oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i przedstawieniu co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w art. 47 ust. 2 pkt 1-4, w tym decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej wraz z zaświadczeniem
o wysłudze lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, wydanym przez właściwy organ wojskowy, jaką żołnierz zawodowy będzie posiadł w ostatnim dniu pełnienia zawodowej służby wojskowej.
Prezes AMW stwierdził, że ustalenia faktyczne w sprawie pozostają niesporne, w szczególności niekwestionowane jest w sprawie, że odprawa mieszkaniowa została przyznana na wniosek skarżącej, która była żołnierzem służby stałej i została zwolniona z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] maja 2020 r. Na dzień zwolnienia ze służby wojskowej posiadała wysługę - uwzględnioną do wyliczenia odprawy, w wymiarze -17 lat. E. G. zarówno obecnie, jak i w styczniu 2013 r. zamieszkiwała i zamieszkuje w [...] z córkami M. G. i M. G. oraz byłym mężem S. G.. Wspólne zamieszkiwanie z byłym
mężem, jak wyjaśniła wynika z trudności lokalowych. Podała również, że nie prowadzi ze S. G. wspólnego gospodarstwa domowego.
Organ stwierdził, że spór w istocie sprowadza się w zastosowaniu art. 47 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Strona postępowania żądała wypłaty odprawy mieszkaniowej wyższej o jedną normę, z uwzględnieniem byłego męża, zaś organ I instancji stosując wykładnię celowościową i systemową ww. przepisów, odmówił spełnienia tego żądania. Z punktu widzenia tych okoliczności faktycznych, istotnym jest więc odpowiednie zinterpretowanie ww. przepisów.
Prezes AMW, dokonując interpretacji tych przepisów przyjął, że podstawą orzeczenia nie są w praktyce tylko ww. przepisy, lecz są nią normy prawne z nich wywiedzione - w drodze wykładni prawa. Innymi słowy rekonstrukcja tych norm, jako operacja myślowa, wymaga wykorzystania wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, tj.; językowych, systemowych, funkcjonalnych.
Natomiast różnice rezultatów tych wykładni w procesie stosowania prawa, wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któregoś z nich (vide: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21).
Zgodnie z art. 26 ust. 1 i ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, członkiem rodziny żołnierza jest m.in. małżonek. Przepis art. 26 ust. 3 tej ustawy, nie dotyczy osoby, która z żołnierzem nie pozostaje w związku małżeńskim. Z tej przyczyny wiadomym jest, że żołnierz po ustaniu małżeństwa nie jest zobowiązany do zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych byłego małżonka. Od momentu prawomocnego wyroku rozwodowego małżonkowie przestają być rodziną.
Zdaniem Prezesa AMW w normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu chodzi więc o pomoc tym żołnierzom, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe m.in. małżonkowi i dlatego brany jest on pod uwagę przy określeniu wartości stosownej normy potrzebnej dla wyliczenia przysługującej odprawy mieszkaniowej. Tezę tę potwierdza również brzmienie oświadczenia żołnierza zawarte we wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej, w którym żołnierz podaje kto aktualnie jest (nie zaś kto był), członkiem jego rodziny, o którym mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Z tych względów, jako członek rodziny E. G. nie mógł być uwzględniony S. G..
Odmienne rozstrzygnięcie, byłoby ograniczeniem się do literalnego zastosowania przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o zakwaterowaniu, czyli uwzględnienia nieistniejących potrzeb mieszkaniowych (inaczej mówiąc fikcyjnych potrzeb) wskazanych przez skarżącą odchodzącą z wojska.
W ocenie Prezesa AMW takie stosowanie ww. przepisów nie zasługuje na akceptację, również dlatego, że prowadziłoby do powstania negatywnych skutków nie tylko społecznych ale także ekonomicznych, gdyż odprawa mieszkaniowa finansowana jest w całości z dotacji budżetowej.
Wybór przez żołnierza dnia ze swej służby, korzystnego z punktu widzenia wysokości odprawy (czyli dnia, kiedy posiadał ,najliczniejszą rodzinę"), koliduje ze stanem faktycznym ustalonym z dnia zwolnienia ze służby i w konsekwencji kłoci się z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., jak również z zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. Dlatego nie jest możliwe przyjęcie normy - na byłego męża - do wyliczenia odprawy mieszkaniowej, gdyż zgodnie z przedstawionym stanem faktycznym w sprawie, ww. nie jest członkiem rodziny E. G. w świetle art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu.
Zdaniem Prezesa AMW, odmienna interpretacja pozostawałaby w sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, a wręcz nosiłaby wszelkie cechy nadużycia prawa do owej odprawy. W niniejszej sprawie ocena ta sprowadza się do wniosku, że nie jest możliwe przyjęcie normy na S. G. - byłego męża, do wyliczenia odprawy mieszkaniowej, gdyż zgodnie z przedstawionym stanem faktycznym w sprawie, nie jest on członkiem rodziny E. G. w myśl art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu.
E. G. pismem z dnia 22 grudnia 2020 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa AMW z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...], a także zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17 zł.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego art. 47 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu poprzez nieuwzględnienie oświadczenia skarżącej określającego dzień determinujący ustalenie przesłanek wyliczenia wartości odprawy mieszkaniowej, a zatem ustalenie wartości odprawy mieszkaniowej przez organy wojskowe w sposób dowolny, sprzeczny z wyraźnym przepisem prawa.
Uzasadniając skargę wskazała, że przepis art 47 ust 2 ustawy o zakwaterowaniu, przyznaje uprawnionemu żołnierzowi prawo do wskazania dnia na jaki składa oświadczenie o stanie rodzinnym. Oczywiście ratio legis tego przepisu jest takie, że uprawniony może wybrać taki okres swojej służby w którym przysługuje mu najkorzystniejsze rozliczenie, w którym otrzyma najwyższą odprawę. Opisywany przepis ma charakter płacowy, nie podlega wykładni ma być stosowany wprost.
Według skarżącej, uregulowanie to jest racjonalne i powoduje, że żołnierze nie rezygnują ze służby przykładowo, przewidując że rozwiodą się, umrze ich małżonek lub usamodzielnią się ich dzieci, co potencjalnie pomniejszy należną im odprawę mieszkaniową. Żołnierz mając zapewnienie w ustawie, że jego dalsza służba nie będzie powodowała negatywnych skutków finansowych skłonny jest tak jak uczyniła to skarżąca do kontynuacji służby w długim okresie czasu. Funkcją odprawy mieszkaniowej nie jest zapewnienie żołnierzowi prawa do mieszkania ani jak ujął to w uzasadnieniu skarżonej decyzji Prezes AMW, pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych małżonka żołnierza lecz wypłata świadczenia finansowego rekompensującego fakt nienabycia w trakcie służby lokalu mieszkalnego. Jest to świadczenie, składnik wynagrodzenia dla wyliczenia, którego ustawodawca posłużył się pomocniczo przeliczeniem ilości członków rodziny żołnierza i wartości powierzchni przypadającej zgodnie z ustawą na jedną osobę na dzień wskazany przez żołnierza. Ustawa nie stanowi, że wszystkie te osoby w dniu wypłaty świadczenia mają zamieszkiwać wspólnie, nie stanowi że oświadczenie ma być wypełnione przykładowo na ostatni dzień służby.
W ocenie skarżącej, lektura uzasadnień obu skarżonych decyzji organów wojskowych nasuwa przekonanie, że organy te nie godząc się z treścią ustawy nie chcą jej stosować. Dokonywana przez organy wojskowe wykładnia przedmiotowych przepisów jest wadliwa, jest w jej przekonaniu jedynie nieudolną próbą nadania prawnego uzasadnienia pozbawieniu jej prawa nabytego zgodnie z ustawą, a zatem prawa chronionego konstytucyjnie.
Jeżeli organy wojskowe chciałyby zmienić obowiązujące powszechnie prawo to nie mogą tego czynić w drodze indywidulanych decyzji. Zmiana ustawy wymaga inicjatywy ustawodawczej, możliwe jest też wniesienie skargi do Trybunału Konstytucyjnego, który może określoną normę prawną uznać za niezgodną z Konstytucją i ją wyrugować z obrotu prawnego - ale dopóki ustawa nie zostanie zmieniona organy państwa muszą ją stosować.
Skarżąca podkreśliła, że wykładania, którą dokonał Prezes AMW nie sposób nazwać, tak jak to określono w uzasadnieniu skarżonej decyzji wykładnią funkcjonalną bo w istocie rozumowanie zawarte w uzasadnieniu decyzji ma jedynie nadać pozaustawowe prawo do określania daty na jaką wyliczane jest świadczenie z tytułu odprawy AMW zamiast, jak to stanowi ustawa o zakwaterowaniu, uprawnienia do określenie tej daty przez żołnierza.
Jej zdaniem, przepis art. 47 ustawy o zakwaterowaniu nie wymaga wykładni, jest czytelny jego usytuowanie w ustawie jasne, nie sposób racjonalnie odczytywać ten przepis inaczej jak uprawnienie żołnierza do określenie w jego oceni najkorzystniejszego dnia na jaki ma być wyliczone należne mu świadczenie.
Przepis ten jest niesprzeczny z systemem prawa. Przepis ten przez całe lata był jednolicie stosowany, a na jego podstawie żołnierze wskazywali w oświadczeniach datę na jaką chcą aby wyliczyć odprawy mieszkaniowe. Co zatem zmieniło się w 2020 r.? Znane są powszechnie przepisy, które uprawniają osoby przechodzące przykładowo na emeryturę do wskazywania okresów zatrudnienia, w których w ich ocenie najlepiej zarobkowały co rzutuje na wyliczenie świadczenia emerytalnego.
Przepisy te są stosowane, są zgodne z Konstytucją i nie powodują rzekomych negatywnych społecznych i ekonomicznych podobnie zresztą jak przepis art. 47 ust 2 ustawy o zakwaterowaniu.
W odpowiedzi na skargę, Prezes AMW wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymując stanowisko dodał, iż przepis art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu wprowadzony poprawką poselską w ustawie o Agencji Mienia Wojskowego - art. 107 pkt 13 - Dz. U. z 2015 r. poz. 1322, miał na celu uwzględnianie w odprawie mieszkaniowej dzieci żołnierza wspólnie zamieszkałe, które na dzień zwolnienia ze służby ukończyły 25 rok życia. Jednakże w praktyce okazało się, że przepis ten de facto nie uwzględnia skutków zdarzeń, mających miejsce po wskazanym przez żołnierza dniu tj. śmierci członka rodziny, rozwodu, rozkwaterowania oraz nieposiadania dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej tymczasowo.
Prezes AMW podkreślił, że celem i funkcją odprawy mieszkaniowej jest pomoc w sfinansowaniu nowego mieszkania po zakończeniu służby wojskowej. Skoro zatem odprawa mieszkaniowa ma na celu złagodzenie skutków konieczności poszukiwania lokalu do zamieszkania po zwolnieniu ze służby wojskowej, to stanowi to bardzo istotny argument za przyjęciem zasady, według której to stan rodzinny żołnierza istniejący w dacie zwolnienia ze służby (względnie w dacie wydania decyzji) powinien decydować o ilości przysługujących żołnierzowi norm, stanowiącej podstawę obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. Miarodajny dla ustalenia zakresu potrzeb zwolnionego ze służby żołnierza jest bowiem stan rodzinny istniejący aktualnie (w czasie ubiegania się o odprawę mieszkaniową), nie zaś stan rodzinny istniejący w dowolnej dacie przeszłej, który później uległ zmianie skutkującej obniżeniem ilości
norm.
Zmiana art. 47 ust. 1 pkt. 3 i st. 5 ustawy o zakwaterowaniu, jaka dokonała się w 2015 r., w żaden sposób nie wpłynęła na zmianę celu i funkcji odprawy mieszkaniowej w stosunku do celu i funkcji pierwotnie określonej. Ustawodawca w uzasadnieniu ustawy nie podał też motywów tej zmiany ani nie dokonał analizy cytowanego wyżej przepisu w korelacji z innymi przepisami ustawy o zakwaterowaniu, co świadczy o braku racjonalności prawodawcy w tym przypadku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z poźn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga E. G. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa AMW oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] wydane zostały z naruszenia przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.
W sprawie jest bezsporne, że skarżącej przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu). Zgodnie z tym przepisem, odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy.
Istota sporu w sprawie sprowadzała się jedynie do sposobu wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.
W ocenie Sądu organy obu instancji w niniejszej sprawie przy ustaleniu wysokości odprawy mieszkaniowej błędnie zastosowały art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu.
Zgodnie z przepisem art. 47 ust. 1 pkt 3, odprawę mieszkaniową oblicza się i wypłaca według zasady: wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Zgodnie natomiast z przepisem art. 47 ust. 5, żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, na jego wniosek złożony przed zwolnieniem ze służby, wydaje się decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej, przyjmując do obliczenia wartość przysługującego lokalu mieszkalnego, ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, oraz wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym decyzja o zwolnieniu stała się ostateczna, określonego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W przypadku uchylenia decyzji o zwolnieniu żołnierza i dalszego pełnienia służby, odprawa ponowna i jej wyrównanie za pozostały okres nie przysługuje.
Warto w tym miejscu zauważyć, że treść art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, została zmieniona z dniem 1 października 2015 r. przez art. 107 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015r., poz. 1322), poprzez zapis określający, iż to żołnierz wskazuje dzień, w odniesieniu do którego należy ustalać liczbę norm przysługujących żołnierzowi niezbędnych do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.
W ocenie Sądu, brzmienie powołanych przepisów art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z przepisów tych wynika, że do wyliczenia odprawy mieszkaniowej należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, w dniu wskazanym przez żołnierza.
Także Minister Obrony Narodowej w rozporządzeniu z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1195) określając wzór wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej w załączniku nr 1 uwzględnił powyższe brzmienie ustawy o zakwaterowaniu, wskazując na konieczność załączenia do wniosku oświadczenia o stanie rodzinnym "na wskazany dzień".
Skarżąca w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odprawy mieszkaniowej wskazała do dokonania ustaleń odnośnie ilość należnych norm dzień [...] stycznia 2013 r., kiedy to przysługiwało jej uprawnienie do 4 norm. Organy obu instancji do dokonania wyliczeń uwzględniły natomiast tylko 3 normy, tj. normę na skarżącą i jej dwie córki. Mimo potwierdzenia w decyzjach, że S. G. - mąż skarżącej w dniu wskazanym przez żołnierza w oświadczeniu spełniał przesłanki z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, organy nie uwzględnił go przy ustalaniu ilości norm należnych żołnierzowi. W ocenie organów, byłoby to sprzeczne z celem odprawy mieszkaniowej, którym jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej. Sama jednakże okoliczność, że skarżącej w dniu [...] stycznia 2013 r. przysługiwały 4 normy nie była przez organy kwestionowana. S. G. w dniu [...] stycznia 2013 r. był bowiem wówczas małżonkiem skarżącej, a obie córki, wspólnie zamieszkujące, nie ukończyły wówczas jeszcze 25 lat, jak też żadna z nich nie zawarła do tej daty związku małżeńskiego. Wymogi art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu były zatem spełnione.
W ocenie Sądu, w tej sytuacji nie było podstaw do uwzględnienia do wyliczenia odprawy mieszkaniowej innej ilości norm niż należne skarżącej w dniu przez nią wskazanym, tj. [...] stycznia 2013 r. Ustawodawca w przepisach art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, umożliwił bowiem żołnierzowi wybór dnia z okresu służby, na jaki organ ma naliczyć ilość norm do odprawy mieszkaniowej. Zatem żołnierz ma swobodę wskazania dnia z okresu swojej służby, na który będzie liczona ilość należnych mu norm mieszkaniowych. Nie jest natomiast zadaniem ani organów, ani Sądu, dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych.
Okoliczność zatem, że w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, tj. [...] września 2020 r. S. G. nie był już mężem E. G. w związku z ich rozwodem orzeczonym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] wyrokiem z dnia [...] października 2013 r. sygn. akt [...], prawomocnym z dniem 29 października 2013 r., w świetle powyższych przepisów nie powinna mieć wpływu na wysokość należnej odprawy mieszkaniowej.
Sąd podziela oczywiście przywołany przez organy oraz prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; podobnie postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; [w:] postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83).
W ocenie Sądu, w sprawie tej nie występuje jednak wątpliwość co do rozumienia stosowanej normy prawnej i użytego w niej sformułowania "ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza", nadto sens aktualnego brzmienia przepisów art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu nie przeczy w sposób oczywisty celowi odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu), która stanowi tylko określony procent wartości przysługującego, co należy podkreślić, lokalu mieszkalnego (art. 47 ustawy o zakwaterowaniu). Wykładnia systemowa i funkcjonalna nie dają zatem podstaw, aby odstąpić od wykładni literalnej i przyjąć, jak chciałby organ, że ustaleń co do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należy dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, jak stanowią art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu. Przyjęcie takiego stanowiska powodowałoby, że użyty w art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy zwrot "w dniu wskazanym przez żołnierza" odnoszony do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należałoby uznać za zbędny.
W doktrynie wskazuje się jednak, że "(...) Z założenia językowej racjonalności "prawodawcy" wyprowadza się regułę interpretacyjną, że każde słowo użyte w tekście prawnym jest potrzebne dla zrekonstruowania jakiejś normy postępowania (nie można przyjmować takiej wykładni, która uznawałaby jakieś sformułowanie tekstu za zbędne), a także regułę, że to samo słowo czy zwrot językowy powtarzający się w tekście aktów prawodawczych ma zawsze taki sam sens, natomiast użycie odmiennego słowa czy zwrotu ma świadczyć o tym, że "prawodawca" miał na myśli dwa odmienne pojęcia. (...)" (v. Zygmunt Ziembiński [w:] Sławomira Wronkowska, Zygmunt Ziembiński, "Zarys teorii prawa", Poznań 2001, str. 166).
Przywołany w decyzjach, na potwierdzenie stanowiska organów, wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17 rozstrzygał o innej kwestii, a mianowicie o tym, czy przy wyliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi należało uwzględnić także małoletnie dzieci przebywające czasowo w prowadzonej przez skarżącego zawodowej rodzinie zastępczej. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1732/16 (od którego NSA oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17) przesądził, że niezasadne jest uznanie tymczasowo umieszczonych w zawodowej rodzinie zastępczej małoletnich jako członków rodziny skarżącego, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu. Także NSA w przywołanym wyroku stwierdził, iż Sąd I instancji trafnie wskazał, że wypłata odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem norm na dzieci umieszczone tymczasowo w rodzinie zastępczej, kłóciłaby się zarówno z funkcją przedmiotowej odprawy, jak i z definicją dzieci zawartą w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu.
Z kolei przywołany w decyzji organu I instancji wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1999/17 dotyczył kontroli decyzji Ministra Obrony Narodowej wydanej w trybie nadzwyczajnym stwierdzającej nieważność decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. Z ustaleń poczynionych przez Ministra Obrony Narodowej w tym postępowaniu nadzwyczajnym (zaakceptowanych przez sądy administracyjne obydwu instancji) wynika, że rażące naruszenia prawa polegało na naruszeniu przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego art. 23 ustawy o zakwaterowaniu polegającym na przyznaniu odprawy mimo, że lokal zajmowany przez żołnierza nie znajdował się w wykazie kwater zatwierdzonym przez Prezesa AMW. Stany faktyczne w przywołanych przez organy sprawach o sygn. akt I OSK 2621/17 oraz I OSK 1999/17, rozpoznawanych przez NSA, były zatem zupełnie nieadekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy.
Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu. Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego z wyboru w kwocie 480 zł, orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).
Na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a. skarżąca była zwolniona od kosztów sądowych w przedmiotowej sprawie. Tym samym zbędne było uiszczenie opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa. Powyższy pogląd znajduje również odzwierciedlenie w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1546 z późn. zm.), zgodnie z którym nie podlega opłacie skarbowej dokonanie czynności urzędowej, wydanie zaświadczenia i zezwolenia (pozwolenia, koncesji) albo złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii w sprawach zatrudnienia, wynagrodzeń za pracę.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w oparciu o art. 119 pkt 2 p.p.s.a.