II SA/Wa 1523/23

II SA/Wa 1523/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-07-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski. /sprawozdawca/
Danuta Kania
Joanna Kube /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OZ 132/24 - Postanowienie NSA z 2024-03-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 107 § 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), Protokolant starszy specjalista Ewa Kielak-Niedźwiedzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. J. [...] na decyzję Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego M. J. [...] kwotę 905 (słownie: dziewięćset pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. nakazuje ściągnąć od Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w [...] na rzecz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (słownie: sto złotych) tytułem nieuiszczonej części wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] Polski Funduszu [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej "Spółka", "PFR" lub "organ") odmówiła M. J. – redaktorowi naczelnemu czasopisma "Centralny [....]" (dalej "skarżący") udostępnienia informacji publicznej.
Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych:
Skarżący wnioskiem z dnia [....] kwietnia 2022 r. (data wpływu do organu – [....] kwietnia 2022 r.), powołując się na art. 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 1914), wniósł o udostępnienie następujących informacji:
1) Jaką kwotę środków publicznych w latach 2020-2021 PFR otrzymał w związku
z realizacją zadań publicznych z zakresu pomocy przedsiębiorcom w ramach tzw. tarcz w związku z COVID 19?
2) Na jaką kwotę w latach 2020-2021 PFR udzielił pomocy przedsiębiorcom oraz innym podmiotom w związku z realizacją zadań publicznych z zakresu pomocy przedsiębiorcom w ramach tzw. tarcz w związku z COVID 19?
3) Jak zagospodarowana lub wydatkowana została różnica pomiędzy punktem 1 i 2?
4) Ile podmiotów nie dotrzymało warunków umowy o pomocy w ramach tzw. tarcz
w związku z COVID 19?
5) Jaka jest kwota roszczeń o zwrot kwoty wypłaconej w ramach tzw. tarcz w związku
z COVID 19 w związku z niedotrzymaniem warunków umowy?
6) Jakie działania windykacyjne podejmuje PFR w ramach zakresu opisanego w punkcie 4 i 5? Ile tytułów wykonawczych wydano w związku z ww. roszczeniami?
7) Czy zawarto umowę z K. obejmującą działania windykacyjne co do kwot opisanych w pytaniach 4 i 5? Jeśli umowa dotyczy roszczeń to jakie to są roszczenia?
8) Jaki jest koszt umowy wskazanej w pytaniu 7? Z jakich środków pokrywany jest ten koszt?
Skarżący wniósł również o wydanie odpisu umowy z K. oraz spisu wierzytelności objętych umową i spisu wierzytelności, co do których uzyskano tytuł wykonawczy w zakresie zwrotu kwoty wypłaconej przedsiębiorcom w ramach tzw. tarcz w związku z COVID 19.
Spółka udzieliła odpowiedzi na ten wniosek w piśmie z [...] maja 2022 r. Spółka udostępniła część wnioskowanych informacji oraz jednocześnie odmówiła udostępnienia pozostałych.
Na powyższe pismo skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1073/22, przyjmując, że pismo Spółki z dnia [...] maja 2022 r. stanowi decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, uchylił tę decyzję.
W uzasadnieniu Sąd podniósł, że rozwinięcie stanowiska Spółki zostało zawarte w odpowiedzi na skargę, gdzie szczegółowo uzasadniono podstawę odmowy udzielenia wnioskowanej informacji. Zdaniem Sądu działanie powyższe, gdzie w odpowiedzi na skargę dochodzi do doprecyzowania stanowiska organu nie może zostać zaakceptowane. Odnosząc się co do meritum przedstawionej argumentacji w istocie Sąd kontrolowałby odpowiedź na skargę zamiast decyzji, co prowadziłoby do przeniesienia ciężaru rozstrzygnięcia administracyjnego na etap postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd stwierdził, że w świetle powyższego, nie znając motywów, jakimi kierował się PFR, nie jest w stanie odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze. Będzie to możliwe dopiero wtedy, gdy Spółka należycie uzasadni swoje stanowisko odmowne.
W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie także z uwagi na naruszenie przez organ art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia bowiem wymogów określonych w tym przepisie, w szczególności nie wyjaśnia podstawy prawnej decyzji oraz nie odnosi się merytorycznie do kwestii podnoszonych we wnioskach strony. Podjęcie przez organ próby uzupełnienia uzasadnienia swojego stanowiska dopiero
w odpowiedzi na skargę jest działaniem spóźnionym i nie mogącym w żaden sposób konwalidować wadliwości wydanego rozstrzygnięcia.
Rozpatrując sprawę ponownie decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] , działając na podstawie art. 5 ust. 1 oraz ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej "u.d.i.p.") oraz art. 104 k.p.a. Spółka wskazała: w pkt 1), że informacja w przedmiocie pkt 1-5 oraz pkt 7 wniosku skarżącego została już udostępniona pismem Spółki z dnia [...] maja 2022r. nr ref. [...] , a w pkt 2), że w pozostałym zakresie, tj. pkt 6 oraz pkt 8-9 wniosku odmawia udostępnienia wnioskowanej informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa Polskiego Funduszu [...] S.A. z siedzibą w W. oraz K. sp. j. z siedzibą we W., a w odniesieniu do wniosku z pkt 9 obejmującego "spis wierzytelności" objętych umową - również z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa innych osób, których zadłużenie jest obsługiwane w oparciu o umowę.
W uzasadnieniu Spółka wskazała, że Konstytucja RP wprost dopuszcza ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej w art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. Zdaniem PFR bez wątpienia konstytucyjnie dopuszczalnym ograniczeniem omawianego prawa jest ograniczenie przedmiotowo i podmiotowo zakresu informacji, które podlegają ujawnieniu, a także wyznaczenie granic obowiązku poprzez odwołanie się do prawnie chronionych tajemnic, jak czyni to ustawodawca, m. in. w art. 5 ust. 1 u.d.i.p.
Organ wskazał też, że istotne zarówno z perspektywy redakcji, jak i stosowania przepisów jest zachowanie proporcjonalności pomiędzy prawnie chronionymi interesami. Na konieczność dokonywania indywidualnej oceny w sprawach dostępu do informacji publicznych zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując, że ograniczając pewną sferę wolności i praw konstytucyjnych obywatela, przepisy ustawy należy wykładać w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa, porządek publiczny i bezpieczeństwo)
W ocenie Spółki jej interesy Spółki oraz K., sprowadzające się do konieczności ochrony ich wrażliwych danych finansowych, informacji o przyjętej strategii biznesowej i windykacyjnej oraz modelu działania na rynku, jak również zachowania konkurencyjności obu stron wzmiankowanej umowy znacząco przeważają nad prawem skarżącego do uzyskania informacji objętej pełnym zakresem wniosku.
Dalej Spółka wyjaśniła, że zgodnie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Doktryna i orzecznictwo jasno wskazują na związek pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" z pojęciem "tajemnica przedsiębiorstwa" wyrażonym w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233, dalej "u.z.n.k.") i dopuszczają posiłkowanie się odwołaniem do niego przy analizie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa szczegółowe poglądy odnośnie wzajemnej relacji ww. pojęć. Zgodnie z pierwszym
z nich pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy utożsamia się z pojęciem tajemnicy przedsiębiorstwa. Zgodnie z drugim kierunkiem pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, ale w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. W ocenie Spółki informacje objęte wnioskiem stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., co uzasadnia odmowę ich ujawnienia.
PFR wyjaśniła, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią zatem z pewnością te informacje techniczne, organizacyjne lub inne, które posiadają taką wartość gospodarczą, która wyklucza możliwość udostępnienia informacji i przeważa nad zasadą jawności i w stosunku do których uprawniony podjął odpowiednie działania (zarówno faktyczne, jak i prawne) niezbędne dla zachowania ich poufności. Wszystkie informacje, których ujawnienia odmówił PFR posiadają wskazane wyżej przymioty.
W zakresie umowy z K. (pkt IV uzasadnienia decyzji), Spółka wskazała, że jej przedmiotem jest windykacja wierzytelności PFR, w tym wierzytelności powstałych w związku z realizacją programu Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu [...] dla Małych i Średnich Firm oraz programu Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu [...] dla Mikro Małych i Średnich Firm wraz ze spisem wierzytelności objętych umową.
Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że treść umowy stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa PFR w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., gdyż posiada istotną wartość gospodarczą, a jej treść nie jest dostępna dla osób trzecich. Ujawnienie umowy wiązałoby się ze znacznymi negatywnymi konsekwencjami dla PFR oraz K.. Umowa precyzuje bowiem m.in. tzw. scenariusze windykacyjne określające zasady windykowania wierzytelności przysługujących PFR, w tym określa sposoby postępowania z poszczególnymi kategoriami dłużników, scenariusze negocjacji oraz dopuszczalne sposoby zakończenia sporów.
W ocenie PFR gdyby powyższe informacje stały się powszechnie dostępne, w szczególności zaś zostały ujawnione dłużnikom PFR, przyjęta strategia windykacji stałaby się całkowicie nieskuteczna i naraziła strony przedmiotowej umowy na szereg niekorzystnych następstw obejmujących m.in. spadek skuteczności stosowanych metod oraz wzrost kosztów windykacyjnych Gwarantem skuteczności przyjętej strategii jest bowiem brak wiedzy dłużnika, co do dalszego sposobu postępowania wierzyciela Dłużnicy znając w pełni schemat postępowania PFR bez wątpienia wykorzystywaliby zdobytą wiedzę, aby możliwie jak najbardziej oddalić moment uregulowania zaległości względem PFR.
Spółka wskazał, że w umowie określono szczegółowe warunki finansowe współpracy, w tym model wynagrodzenia K. oraz obowiązujące stawki. Gdyby umowa została upubliczniona, warunki te stałyby się punktem wyjścia dla potencjalnych przyszłych kontrahentów K. oraz PFR, co znacząco utrudniłoby prowadzenie negocjacji. Stanowiłyby także cenną informację dla konkurentów K., którzy zyskaliby wiedzę na temat warunków współpracy oferowanych przez podmiot, z którym współzawodniczą na rynku. Spółka nadmieniła, że współpracuje również z innymi podmiotami świadczącymi na jej rzecz usługi o charakterze windykacyjnym w oparciu o odrębnie wynegocjowane warunki współpracy. Tym samym ujawnienie warunków jednej z takich umów mogłoby skutkować próbami modyfikowania warunków współpracy przez innych kontrahentów Spółki.
Organ zwrócił uwagę, że w samej umowie strony zawarły klauzule poufności,
a także podjęły szereg środków organizacyjnych w celu zachowania jej treści oraz szczegółowych warunków w poufności. Do chwili sporządzenia niniejszego pisma umowa nie została ujawniona, co zdaniem Spółki dowodzi skuteczności tych środków. Spełnione zostały zatem wszystkie przesłanki uznania treści umowy za tajemnice przedsiębiorstwa.
Spółka podniosła, że zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą, treść umów zawieranych przez spółkę i obejmujących informacje, które, ze względu na to, że odnoszą się do kwestii organizacyjnych, technicznych, rozliczeń finansowych, posiadają dla niej istotną wartość gospodarczą, mieści się w zakresie objętym tajemnicą przedsiębiorstwa Jako uzasadnienie dla takiego wniosku wskazuje się, że udostępnienie tego rodzaju danych w trybie dostępu do informacji publicznej, może spowodować dotkliwe konsekwencje dla przedsiębiorcy. Gdyby uzyskana wiedza została wykorzystana
w konkurencyjnej działalności, skutkowałoby to osłabieniem pozycji negocjacyjnej podmiotu, którego dane ujawniono.
Podobny pogląd wyklarował się w kontekście informacji o dochodzeniu ewentualnych roszczeń, ich wysokości i zakresie, jak również informacji o przyjętych strategiach negocjacyjnych. Spółka podkreśliła, że w orzecznictwie wskazuje się, iż istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zwiększyć jego zyski bądź zaoszczędzić wydatków, stanowi o wartości gospodarczej informacji, a co za tym idzie, pozwala na uznanie jej za tajemnicę przedsiębiorstwa.
PFR zwrócił również uwagę na to, że nadmiernie szeroka wykładnia pojęcia informacji publicznej może zniechęcać przedsiębiorców do podejmowania współpracy
z szeroko pojmowanym sektorem publicznym. W interesie każdego przedsiębiorcy jest bowiem ochrona własnych strategii, cenników oraz modeli biznesowych, a także informacji o ustępstwach poczynionych wobec poszczególnych klientów. O ile przedsiębiorcy muszą się liczyć z ujawnieniem tego typu informacji, w sytuacjach gdy kontraktują z samorządami lub innymi organami władzy, a także gdy otrzymują wynagrodzenie ze środków publicznych, to w normalnym toku czynności ryzyko takie nie występuje w wypadku kontraktowania ze spółką prawa handlowego posiadająca własne źródła finansowania, tak jak PFR. Wprowadzenie obowiązku ujawnienia pełnej treści umowy w takim wypadku stanowiłoby drastyczną zmianę powszechnie znanej
i akceptowanej praktyki, mającej swoje źródło w przepisach.
Odnośnie kosztu umowy z K. (pkt V uzasadnienia decyzji) Spółka wskazała, że aktualne pozostają uwagi poczynione powyżej w odniesieniu do treści samej umowy. Dodatkowo PFR podkreślił, że dane, które świadczą o prowadzonej przez podmiot polityce finansowej i gospodarowania mieniem, tj. te odnoszące się m.in. do zobowiązań podmiotu względem kontrahentów, charakteryzują się szczególną wartością gospodarczą. Informacje takie szczegółowo obrazują bowiem sposób prowadzenia działalności, co jednoznacznie przekłada się na interes przedsiębiorcy w ich utajnieniu .
PFR podniósł dodatkowo, że nie posiada informacji objętych żądaniem. Koszt obsługi wierzytelności na podstawie umowy jest bowiem uzależniony od kwoty wierzytelności przekazanych do windykacji oraz kwot skutecznie ściągniętych należności. Powyższe zaś stanowią pochodną działań dłużników oraz skuteczności K.. Zawarte z beneficjentami umowy pozostają ciągle w fazie realizacji. Tym bardziej nie sposób przewidzieć, ilu dłużników popadnie w zwłokę oraz w ilu przypadkach K. będzie w stanie przeprowadzić skuteczną windykację.
Zdaniem Spółki tym samym nie jest możliwe określenie "kosztu umowy" rozumianego jako sumaryczne wynagrodzenie, jakie zostanie przekazane K. w całym okresie realizacji umowy.
W zakresie spisu wierzytelności objętych umową z K. (pkt VI uzasadnienia decyzji) PFR wskazał, że podobnie jak w wypadku treści umowy oraz warunków finansowych, także spis wierzytelności objętych umową stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa PFR, K., jak również tajemnicę przedsiębiorców, których wierzytelności zostały przekazane do windykacji. Jest to bowiem element wspomnianej wyżej polityki finansowej tych podmiotów, kluczowy z punktu widzenia ochrony poufności sposobu jej realizacji. Znajdują do niego zastosowanie wszelkie uwagi poczynione w odniesieniu do treści samej umowy.
Spółka podniosła dodatkowo, że fakt czy dana wierzytelność została przekazana do windykacji, jest również istotny z punktu widzenia skuteczności windykacji. Dłużnik, świadomy przekazania jego należności do windykacji mógłby potencjalnie unikać kontaktu z K. i utrudniać odzyskanie należności w inny sposób.
Zdaniem PFR wiadomość o istnieniu przeterminowanej wierzytelności wobec PFR (spornej lub bezspornej) ma także charakter poufny z punktu widzenia przedsiębiorcy-dłużnika. Niewątpliwie ma on interes w zachowaniu informacji o ewentualnym sporze lub zaległościach w tajemnicy, tak by nie zniechęcić potencjalnych klientów lub uniknąć niekorzystnych działań ze strony konkurentów. Szczególnie w odniesieniu do większych wierzytelności, fakt ich istnienia może stanowić istotny miernik płynności finansowej przedsiębiorcy.
Spółka wskazała, że wobec objęcia wnioskiem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa innego niż PFR, należy przypomnieć, iż to nie PFR jest dysponentem tejże tajemnicy. Przeciwnie, PFR pozostaje zobowiązany powszechnie obowiązującymi przepisami prawa do zachowania przedmiotowych informacji w tajemnicy.
Ponadto PFR zwrócił uwagę, że zindywidualizowana lista wierzytelności składających się na sumaryczną wartość wskazaną przez PFR w decyzji z [...] maja
2022 r. może zawierać dane osobowe podlegające ochronie na podstawie odrębnych przepisów.
Odnośnie informacja o liczbie uzyskanych tytułów wykonawczych (pkt VII uzasadnienia decyzji) organ podał, że analogicznie do poprzednich kategorii informacji, także i w tym wypadku uznać należy, że informacja objęta żądaniem wnioskodawcy stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa PFR. Wiedza o tym, ile tytułów wykonawczych uzyskano dotychczas, a co za tym idzie, na jakim etapie znajduje się windykacja należności PFR, ma istotną wartość gospodarczą i nie jest dostępna powszechnie.
Dodatkowo Spółka zauważyła, że tego rodzaju dane podlegają dynamicznym zmianom a PFR nie dysponuje takimi informacjami, a jedynie mógłby je uzyskać od K.. To bowiem K. w imieniu PFR zajmuje się windykacją należności, w tym również ich obsługą na etapie postępowania sądowego. To ten podmiot dysponuje najbardziej aktualnymi danymi o etapie windykacji, w tym postępowań sądowych, podczas gdy dla PFR najistotniejszym kryterium jest kwota wyegzekwowanych należności, niezależnie od tego, czy do wpłaty doszło w toku rozmów polubownych, w trakcie, czy po zakończeniu procesu. Udzielenie odpowiedzi na żądanie wnioskodawcy wymagałoby zatem aktualizacji danych o wszystkich toczących się procesach windykacyjnych oraz zliczenia tych, w których doszło do wydania tytułów wykonawczych.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, o zobowiązanie organu do ujawnienia informacji w terminie 7 dni, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów dojazdu na rozprawę w przypadku jej wyznaczenia w kwocie 350 km x 0,8358zł/km x 2 strony co stanowi 585 zł.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że jest dziennikarzem - redaktorem naczelnym wydawnictwa Centralny Szpital Psychiatryczny zarejestrowanego pod numerem [...] przez Sąd Okręgowy w K. postanowieniem wydanym pod sygn. Akt I Rej. [...].
Skarżący podniósł, że środki wypłacane z tytułu tzw. tarcz nie były środkami własnymi PFR, ale środkami budżetowymi wypłaconymi z zasobów Skarbu Państwa
w ramach ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym. Skoro wiec umowa pomiędzy PFR a podmiotem windykującym dotyczy windykacji środków wypłacanych faktycznie w ramach środki budżetu, to są to środki publiczne, a sposób, zakres, formy i co najważniejsze koszt ich windykacji są informacja publiczną.
Zdaniem skarżącego bez znaczenie jest przy tym okoliczność, iż umowę
w zakresie windykacji zwrotu środków publicznych podpisał operator programu czyli PFR z podmiotem prywatnym. Chodzi bowiem o społeczna kontrolę zakresu i "sposobu" w jaki operator zmierza do windykacji środków publicznych oraz, co najważniejsze, o koszt takiej operacji, który zostanie opłacony ze środków publicznych.
W ocenie skarżącego trudno przy tym uznać za tajemnice przedsiębiorstwa koszt windykacji zwrotu środków publicznych, czy też zakres praw i obowiązków stron umowy dotyczącej tej windykacji. Objęcie zakresem tajemnicy przedsiębiorstwa tego rodzaju informacji czyniłoby społeczną kontrole wykorzystania środków publicznych iluzoryczną. Można by bowiem powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa wyprowadzać środki publiczne w ramach zapłaty za ich "windykację", która może przybierać (a według informacji redakcji przybiera) formy działań pozornych.
Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że tajemnicą przedsiębiorstwa są warunki technologiczne, organizacja systemów czy inne elementy związane z produkcją dóbr
i usług. Nie są natomiast tajemnica przedsiębiorstwa warunki prawne zakresu odzyskiwania zwrotu środków publicznych oraz wzajemny zakres praw i obowiązków podmiotów realizujących zadania publiczne w tym polegające na windykacji środków publicznych.
Zdaniem skarżącego ma on prawo wiedzieć dlaczego i na jakich warunkach oraz jakim kosztem operator środków publicznych zlecił podmiotowi zewnętrznemu windykację zwrotu tych środków publicznych oraz jakim kosztem. Fakt zawarcia klauzul poufności w takiej sytuacji nie ma znaczenia, albowiem każdy podmiot gospodarczy uzyskujący wynagrodzenie ze środków publicznych musi liczyć się z koniecznością transparentności swych działań, zakresu umowy i sposobu jej wykonania.
Skarżący stwierdził, że podobnie nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa zakres podmiotów nie realizujących swoich zobowiązań wobec budżetu państwa. W tym zakresie jawne są zarówno spis podatników zalegających z zapłatą zobowiązań wobec Skarbu Państwa, jak i spis podmiotów, które uzyskały wsparcie publiczne w jakiejkolwiek formie. Skoro więc zarówno uzyskanie pomocy publicznej, jak i unikanie zapłaty zobowiązań podatkowych, nie stanowi informacji poufnej, to nie stanowi jej także informacja, iż podmiot, który uzyskał pomoc publiczną (co jest jawne), nie zwraca jej części w zakresie, w jakim miał obowiązek to uczynić.
Ponadto skarżący jako nietrafne ocenił uznanie, iż globalna liczba, a nawet wykaz tytułów wykonawczych (w zakresie roszczeń o zwrot ) miałaby stanowić jakąkolwiek tajemnice. Chodzi bowiem o ustalenie skuteczności działania podmiotu, który rzekomo odzyskuje środki publiczne pobierając za to opłatę (prowizje), podczas gdy do redakcji CSP docierają liczne sygnały, iż są to działania pozorne, nie skutkujące skutecznym odzyskaniem środków.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ wniósł również o przeprowadzenie rozprawy,
a także o dopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentów, tj.:
- informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z KRS PFR- dla wykazania zakresu działalności, struktury właścicielskiej oraz charakteru PFR jako spółki prawa handlowego;
- wydruku wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2022 r.- dla wykazania treści zapytania skarżącego;
- decyzji PFR z [...] maja 2022 r.- dla wykazania treści decyzji PFR, zakresu udostępnionych danych oraz przyczyn odmowy udostępnienia pozostałych informacji objętych zapytaniem;
- decyzji PFR z [...] czerwca 2023 r.- dla wykazania treści decyzji PFR, zakresu udostępnionych danych oraz przyczyn odmowy udostępnienia pozostałych informacji objętych zapytaniem
- tekstu jednolitego Statutu PFR- dla wykazania zakresu działalności i charakteru PFR jako spółki prawa handlowego, sposobów pozyskiwania finansowania;
Spółka wniosła również o zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2023 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi. Skarżący ponownie podniósł, że kwestie związane ze sposobem egzekwowania należności Skarbu Państwa winny być jawne.
Skarżący podniósł, że organ toczy kilkaset (o ile nie kilka tysięcy) postępowań cywilnych, w których podaje, że środki z tzw. tarcz objęte pytaniami prasowymi redakcji - to środki budżetowe, a wytoczone powództwa nie mają statusu postępowań gospodarczych. Taki stan rzeczy poddaje w wątpliwość rzetelność informacji, jakie podaje podmiot zobowiązany.
Skarżący podniósł, że nie podlegają ochronie informacje o podmiotach mających zaległości wobec Skarbu Państwa, a rejestry takich podmiotów wraz z wykazem sum zadłużenia są z mocy ustawy jawne. W ocenie skarżącego aberracją jest wiec powoływanie się na ochronę danych osobowych czy innych danych wrażliwych skoro
z mocy ustawy fakt zadłużenia z tytułu danin publicznych jest jawny. Podobnie zresztą jawne są rejestry kwoty wypłaconych w ramach pomocy publicznej i zawierają one dane podmiotu oraz wykaz wypłaconych kwot. Spisy tego rodzaju nie stanowią więc żadnej tajemnicy, a w szczególności tajemnicy przedsiębiorstwa, który z mocy art. 11 ust. 2 pkt 6 ustawy o systemie instytucji [...] jest jedynie pośrednikiem w czynnościach przy wypłacaniu o zwrocie pomocy publicznej. Ponadto informacja o wysokości uzyskiwanej pomocy publicznej oraz zadłużeniu z tytułu danin publicznych jest z mocy ustawy informacja jawną.
W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2024 r. organ wniósł o oddalenie skargi
i podtrzymał ponownie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Organ ponadto podniósł, że w kontekście dostępu do informacji publicznej należy zwrócić uwagę na ustawę z dnia [...] kwietnia 2010 r. o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych, która określa zasady i tryb udostępniania przez przedsiębiorców informacji gospodarczych dotyczących wiarygodności płatniczej innych przedsiębiorców i konsumentów, w szczególności danych o zwłoce w wykonywaniu zobowiązań pieniężnych oraz ich wysokości. Mając na uwadze zakres informacji, o których udostępnienie zawnioskował skarżący, zdaniem organu stwierdzić należy, że mogą one stanowić informacje gospodarcze, o których mowa ww. specustawie. Tym samym, zakres ich udostępniania jest regulowany ww. ustawą, zgodnie z którą jedynym i wyłącznym podmiotem uprawnionym do udostępniania tego typu informacji są biura informacji gospodarczej, którym PFR nie jest.
Ponadto organ podniósł, że wszelkie dotychczas udzielone przez Spółkę informacje pozostawały zgodne ze stanem faktycznym. Okoliczność, że treść przekazywanych przez PFR informacji w zakresie merytorycznym nie spełnia założeń czy oczekiwań skarżącego nie świadczy o tym, że są one nieprawdziwe. Organ zwrócił uwagę, że skarżący w uzasadnieniu skargi przytacza wyrwane z kontekstu zapisy, które w jego ocenie są fragmentami pozwów kierowanych przez Spółkę, bezzasadnie twierdząc, że potwierdzają one, iż informacje przekazywane przez Spółkę były nieprawdziwe. Skarżący w żaden sposób nie wykazał, że ten fragment pochodzi
z jakiegokolwiek pisma procesowego PFR. Ponadto fragment ten nie potwierdza
w najmniejszym nawet stopniu dalszych twierdzeń skarżącego, które uznać należy
w swej istocie za bezpodstawne i pozbawione logiki. Z samej treści przytaczanego przez skarżącego zapisu wynika bezpośrednio odwołanie do art. 11 ust. 2 pkt 6) ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji [...] i już w tej samej jednostce redakcyjnej znajduje się informacja, że działania te mogą następować z wykorzystaniem środków własnych PFR. Skarżący bezzasadnie pomija przy tym treść art. 11 ust. 2 pkt 1) tej ustawy również stanowiący podstawę działania Spółki w zakresie poruszanym przez skargę. Jednocześnie wreszcie wszystkich informacji tych nie należy wręcz uznawać za informacje publiczne, bo stanowią jednoznacznie informację o charakterze prawnym, wynikającą dodatkowo wprost z treści art. 21aa ust. 1 ustawy o systemie instytucji [...], wskazującej sposób finansowania przez PFR wsparcia udzielanego w ramach tzw. Tarcz Finansowych PFR i potwierdzającej informacje przekazywane przez PFR. Odwoływanie się przez skarżącego do ustawy o zarządzaniu kryzysowym w sytuacji,
w której zastosowanie ma ustawa o systemie instytucji [...] mająca charakter lex specialis, nie znajduje najmniejszego nawet uzasadnienia a wszelkie twierdzenia
o nieprawdziwości przekazywanych przez PFR informacji są nieprawdziwe i naruszają dobre imię i renomę Spółki.
Na rozprawie w dniu 18 lipca 2023 r. skarżący złożył wniosek o zawieszenie postepowania sądowego do czasu rozpoznania pytania prawnego Sądu Najwyższego do TSUE (postanowienie III CB 40/23) dotyczącego procedowania w sytuacji, gdy w składzie sądu wskutek zastosowania przepisów krajowych dochodzi do ukonstytuowania się składu Sądu z udziałem osoby niebędącej sądem w rozumieniu art. 47 karty praw podstawowych.
Sąd postanowił odmówić zawieszenia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do informacji obejmuje dostęp do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych
w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust 1 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Otwarty katalog desygnatów odnośnego pojęcia zawiera art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W niniejszej sprawie jest bezsporne to, że PFR jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Bezsporne jest również to, że żądane przez stronę skarżącą informacje stanowią informację publiczną.
Istota sporu sprowadza się do tego, czy żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i zachodzą podstawy do odmowy ich udostępnienia na podstawie tego przepisu.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd w pierwszej kolejności chciałby jednak zwrócić uwagę na uchybienie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, w zakresie konstrukcji rozstrzygnięcia
i uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna zawiera m.in.: rozstrzygnięcie (pkt 5) oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6). W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zasadniczym elementem decyzji jest rozstrzygnięcie; stanowi ono o ustaleniu prawa,
o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu, nie zaś w innych elementach decyzji. Rozstrzygnięcia nie można domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji (vide wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 22 września 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 239/22; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 września
2022 r., sygn. akt IV SA/Po 991/21; Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 1477/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W sentencji zaskarżonej decyzji organ nawiązał do treści wniosku skarżącego
o udostępnienie informacji publicznej przytaczając jego treść w dziewięciu punktach. Następnie Spółka wskazała, że skarżącemu pismem z dnia [...] maja 2022 r. udostępniona już została informacja w zakresie objętym punktami 1-5 oraz pkt 7 wniosku. Dalej organ wskazał, że w pozostałym zakresie, tj. pkt 6 oraz pkt 8-9 odmawia udostępnienia informacji.
Należy zwrócić uwagę, że w pkt 6 zdanie pierwsze skarżący wnioskował
o udostępnienie informacji w zakresie jakie działania windykacyjne podejmuje PFR
w ramach zakresu opisanego w punkcie 4 i 5 pytań? Punkt 6 zdanie pierwsze wniosku skarżącego nawiązuje zatem do pkt 4 i 5, które miały następującą treść:
4) Ile podmiotów nie dotrzymało warunków umowy o pomocy w ramach tzw. tarcz w związku z COVID-19?
5) Jaka jest kwota roszczeń o zwrot kwoty wypłaconej w ramach tzw. tarcz w związku z COVID-19 w związku z niedotrzymaniem warunków umowy?
Z kolei w pkt 8 zdanie drugie skarżący wnioskował o udostępnienie informacji
w zakresie tego z jakich środków pokrywany jest koszt umowy wskazanej w pkt 7 wniosku, tj. umowy z K..
Ponadto skarżący wnioskował o udostępnienie spisu wierzytelności (objętych umowa z K.), co do których uzyskano tytuł wykonawczy. W sentencji zaskarżonej decyzji organ ujął tę informację w pkt 9.
Podnieść należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie przedstawił żadnej argumentacji wskazującej na koniczność odmowy udostępnienia wskazanych wyżej informacji, tj.;
- jakie działania windykacyjne podejmuje PFR w ramach zakresu opisanego
w punkcie 4 i 5 ww. pytań,
- z jakich środków pokrywany jest koszt umowy wskazanej w pkt 7 wniosku, tj. umowy z K.,
- spisu wierzytelności (objętych umową z K.), co do których uzyskano tytuł wykonawczy.
Organ nie uzasadnił w żaden sposób dlaczego odmawia udostępnienia tych informacji. Zauważyć przy tym należy, że w piśmie z dnia [...] maja 2022 r. organ wskazał skarżącemu, jakie działania windykacyjne podejmuje i wskazywał, że stanowi to odpowiedź na pytanie 6 zdanie pierwsze wniosku. Nie jest wiadomym w tej sytuacji, czy organ faktycznie odmawia udostępnienia skarżącemu tychże informacji, naruszając
w istotny sposób art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia powodów tej odmowy, czy też nie i po prostu niestarannie sformułował treść sentencji decyzji.
Dalej należy zwrócić uwagę na argumentację organu zawartą w pkt V i VII uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. argumentację przemawiającą jego zdaniem za odmową udostępnienia informacji w zakresie:
- kosztów umowy z K.,
- liczby uzyskanych tytułów wykonawczych.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że informacje te objęte są tajemnicą przedsiębiorcy i wyjaśnił motywy, jakimi się kierował dokonując takiego ustalenia. Jednocześnie organ w odniesieniu do każdej z tych informacji wskazał, że
w istocie ich nie posiada.
W zakresie kosztów umowy z K. organ wskazał, że: "Dodatkowo należy zauważyć, że PFR nie posiada informacji objętych żądaniem. Koszt obsługi wierzytelności na podstawie Umowy jest bowiem uzależniony od kwoty wierzytelności przekazanych do windykacji oraz kwot skutecznie ściągniętych należności. Powyższe zaś stanowią pochodną działań dłużników oraz skuteczności K.. Zawarte z beneficjentami umowy pozostają ciągle w fazie realizacji. Tym bardziej nie sposób przewidzieć, ilu dłużników popadnie w zwłokę oraz w ilu przypadkach K. będzie w stanie przeprowadzić skuteczną windykację. Tym samym nie jest możliwe określenie "kosztu umowy" rozumianego jako sumaryczne wynagrodzenie, jakie zostanie przekazane K. w całym okresie realizacji Umowy."
Odnośnie zaś informacji o liczbie uzyskanych tytułów wykonawczych organ podał, że "(...) tego rodzaju dane podlegają dynamicznym zmianom a PFR nie dysponuje takimi informacjami, a jedynie mógłby je uzyskać od K.. To bowiem K. w imieniu PFR zajmuje się windykacją należności, w tym również ich obsługą na etapie postępowania sądowego. To ten podmiot dysponuje najbardziej aktualnymi danymi o etapie windykacji, w tym postępowań sądowych" (...) "A zatem udzielenie odpowiedzi na żądanie Wnioskodawcy, wymagałoby aktualizacji danych
o wszystkich toczących się procesach windykacyjnych oraz zliczenia tych, w których doszło do wydania tytułów wykonawczych."
Podnieść należy, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej wyłącznie w sytuacji, gdy jest w posiadaniu wnioskowanych informacji, a zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie decyzji odmownej. Jeżeli podmiot, do którego wpłynął wniosek nie posiada żądanych informacji winien o tym poinformować wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma. Brak jest wówczas podstaw do wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W orzecznictwie wskazuje się, że załatwiając wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on tą informacją oraz, gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Takie pismo informacyjne ostatecznie załatwia wniosek zgłoszony w trybie u.d.i.p. Przy czym, jeżeli wnioskodawca nie zgadza się z taką oceną wniosku, to środkiem do kwestionowania zasadności stanowiska podmiotu zobowiązanego jest skarga na bezczynność kierowana do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 3433/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dalej należy zauważyć, że jako przesłankę odmowy udostępnienia skarżącemu wnioskowanych informacji organ wskazał, iż stanowią one tajemnicę przedsiębiorcy.
Tajemnica przedsiębiorcy nie została zdefiniowana w ustawie o dostępie do informacji publicznej, toteż wyprowadza się ją z definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Zgodnie z tym przepisem przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Uznanie określonej informacji za objętą tajemnicą przedsiębiorstwa zależy od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek – formalnej i materialnej. Przesłanka formalna dotyczy podjętych przez przedsiębiorcę konkretnych działań w celu zachowania poufności informacji. Nie jest zatem wystarczające przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że dane te mają charakter poufny, ale konieczne jest wykazanie faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę poufności danych. Przesłanka materialna odnosi się natomiast do treści informacji (danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą), których ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 30 grudnia
2019 r., II SA/Rz 1266/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oba te elementy - przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa - mają charakter obiektywny. Stwierdzenie ich istnienia nie może opierać się wyłącznie na przekonaniu samego przedsiębiorcy, wymaga odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zatem zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej w poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. np. wyroki NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15; z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 197/20; orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.
Oparcie decyzji na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z powołaniem na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga wykazania, że istnienie tej tajemnicy jest rzeczywiste i niewątpliwe. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. by odnosiła się do prowadzonej działalności gospodarczej i była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych. Niewątpliwie w przypadku kolizji prawa do tajemnicy przedsiębiorcy
z prawem do informacji publicznej nie można przyjąć a limine, że prawo przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy ma zawsze pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy z uwagi na ochronę innych zasad i wartości konstytucyjnych może być przedmiotem ingerencji. Wkraczanie w tę sferę musi być jednak dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), ZNSA 1/2014, s. 23).
W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 191/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, iż kontrola sądowa podejmowanych działań w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, musi być pełna, a zatem musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. Ewentualne przedstawienie sądowi administracyjnemu dokumentów, których udostępnienia odmawia się wnioskodawcy, nie oznacza, że strona będzie mogła się z nimi zapoznać w ramach prawa do przeglądania akt sprawy w sądzie. W przypadku, w którym istota sporu sprowadza się do odmowy udostępnienia konkretnych dokumentów (w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej), dokumenty te nie podlegają udostępnieniu zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego.
Realizując powyższy obowiązek Sąd zapoznał się z treścią umowy PFR
z K., której udostępnia skarżącemu odmówiła Spółka.
Odnośnie tej umowy (pkt IV uzasadnienia zaskarżonej decyzji) zgodzić się należy z organem, że w przedmiotowej umowie sprecyzowane są zasady windykowania wierzytelności przysługujących PFR, w tym określone sposoby postępowania
z poszczególnymi kategoriami dłużników, scenariusze rozmów i akceptowalne dla PFR sposoby ugodowego rozwiązania sprawy i uzyskania spłaty bez wchodzenia na drogę sądową. Trafna jest argumentacja Spółki wskazująca, że gdyby powyższe informacje stały się powszechnie dostępne, w szczególności zaś zostały ujawnione dłużnikom PFR, przyjęta strategia windykacji mogłaby się stać nieskuteczna. Słusznie organ zauważa, że gwarantem jej skuteczności jest bowiem brak wiedzy dłużnika, co do dalszego sposobu postępowania wierzyciela. W takim ujęciu umowa ta mają istotną wartość gospodarczą zarówno dla PFR jak również K..
Prawidłowo organ podkreśla również, że w umowie określono szczegółowe warunki finansowe współpracy, w tym model wynagrodzenia K. oraz obowiązujące stawki. Słusznie organ podnosi w tej sytuacji, że gdyby umowa została upubliczniona, warunki te stałyby się punktem wyjścia dla potencjalnych przyszłych kontrahentów K.oraz PFR, co znacząco utrudniłoby prowadzenie negocjacji z innymi klientami K., czy też innymi firmami windykacyjnymi, z jakimi współpracuje PFR. Zgodzić się również należy ze Spółką, że umowa ta stanowiłyby cenną informację dla konkurentów K., którzy zyskaliby wiedzę na temat warunków współpracy oferowanych przez podmiot, z którym współzawodniczą na rynku.
W ocenie Sądu wątpliwości budzi jednak to, czy w odniesieniu do przedmiotowej umowy spełniona jest przesłanka formalna uznania jej treści za tajemnice przedsiębiorcy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że zawarte są w niej klauzule poufności, a także że podjęto szereg środków organizacyjnych w celu zachowania jej treści w poufności.
Nadesłany na wezwanie Sądu egzemplarz umowy opatrzony jest pieczęcią
o treści "Poufne tajemnica przedsiębiorstwa". Pieczęć ta została umieszczona na każdej ze stron umowy. W żadnym z punktów tej umowy umawiające się strony nie określiły jednak, że umowa ta jako całość stanowi tajemnice przedsiębiorstwa.
Umowa ta zawiera punkt 13 "ochrona tajemnicy i poufność", jednakże w rozdziale tym nie wskazano, że cała treść umowa jest poufna. W punkcie tym określono w sposób ogólny, że strony zobowiązują się do zachowania w tajemnicy wszelkich informacji poufnych, jakie uzyskują w związku z wykonywaniem umowy. Brak jest jednak szczegółowego określenia, jakie to informację są poufne. Jedynie punkt 13.8 precyzuje, że zleceniodawca zobowiązuje się do zachowania w tajemnicy wszelkich informacji
i dokumentów dotyczących zleceniobiorcy otrzymanych w trakcie wykonywanych czynności w ramach niniejszej umowy, w szczególności m.in. wzorów pism windykacyjnych, czy scenariuszów windykacyjnych. Na ten aspekt organ powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując, że umowa stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa.
Odmawiając udostępnienia przedmiotowej umowy z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa organ winien jednak precyzyjnie wyjaśnić z czego wywodzi przesłankę formalną tej tajemnicy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jednak takiego wskazania. Nie wiadomo więc, czy istotnie przedsiębiorca, którego ma dotyczyć ta tajemnica, podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania treści przedmiotowej umowy w poufności O ile, tak jak już wspomniano wyżej, można się domyślać, że zachowanie w poufności scenariuszy windykacyjnych wynika z pkt 13.8 tej umowy, to Sąd nie jest w stanie ocenić z czego organ wywodzi, że poufne są również zawarte w tej umowie dane dotyczące finansowych warunków współpracy PFR
i K., czy też cała treść umowy.
W zakresie kosztów umowy z K.(pkt V uzasadnienia zaskarżonej decyzji), poza omówioną już wyżej kwestią nieposiadania tej informacji przez Spółkę, podnieść należy, że organ w żaden sposób nie wyjaśnił w czym upatruje spełniania przesłanki formalnej uznania tego rodzaju informacji za tajemnicę przedsiębiorcy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie.
Oceniając argumentację organu zaprezentowaną w odniesieniu do spisu wierzytelności objętych umową z K.(pkt VI uzasadnienia zaskarżonej decyzji) można by się zgodzić z organem, że wiedza na temat tego, czy dana wierzytelność została przekazana do windykacji, może być istotna z punktu widzenia skuteczności windykacji. Istotnie dłużnik, świadomy przekazania jego należności do windykacji mógłby potencjalnie unikać kontaktu z K.i utrudniać odzyskanie należności w inny sposób. Niemniej jednak trudno sobie wyobrazić sytuację, w której dany podmiot nie jest świadomy, że jest dłużnikiem Spółki w związku
z niedotrzymaniem warunków umowy. Stwierdzenie niedotrzymania warunków umowy wymaga bowiem podjęcia określonych działań przez PFR, w których mało prawdopodobne jest aby nie uczestniczył dłużnik. Argumentacja organu wskazująca na istnienie przesłanki materialnej uznania przedmiotowej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa wymaga zatem doprecyzowania.
Istotne przy tym jest, że organ również w tym przypadku nie wyjaśnia w czym upatruje, iż w odniesieniu do tego rodzaju informacji spełniona jest przesłanka formalna uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa PFR oraz K.. Brak jest
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakichkolwiek wskazań w tym zakresie.
Zauważyć należy, że organ w przypadku tej informacji powołuje się również na tajemnicę przedsiębiorstwa swoich dłużników. Nie wskazuje jednak, jakich przedsiębiorców to dotyczy, ani też jakie podjęli oni działania w celu zachowania tych informacji w poufności.
Sąd nie podziela argumentacji PFR przedstawionej w odniesieniu do informacji
o liczbie uzyskanych tytułów wykonawczych (pkt VII uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Jak już wcześniej wskazano organ wyjaśnił, że nie jest w posiadaniu takiej informacji. Niemniej jednak jednocześnie stwierdził, że "Wiedza o tym, ile tytułów wykonawczych uzyskano dotychczas, a co za tym idzie, na jakim etapie znajduje się windykacja należności PFR, ma istotną wartość gospodarczą i nie jest dostępna powszechnie." Sąd nie dostrzega wartości gospodarczej w tego rodzaju informacji, a organ kwestii tej wyczerpująco nie wyjaśnia. Zauważyć bowiem należy, że w pkt 6 zdanie drugie wniosku z dnia [...] kwietnia 2022 r. skarżący wnioskował o udostępnienie informacji o tym "Ile tytułów wykonawczych wydano w związku z w/w roszczeniami?" (nawiązanie do punktów 4 i 5 wniosku). Odpowiedź na tak sformułowane pytanie winna zatem przedstawiać liczbę wystawionych tytułów wykonawczych, np. 5, 12, czy też 125. Trudno określić w tej sytuacji, jak przedstawia się wartość gospodarcza informacji w postaci wskazania liczby wydanych tytułów wykonawczych.
Również w tym przypadku PFR nie wyjaśnił w żaden sposób w czym upatruje spełniania przesłanki formalnej uznania tego rodzaju informacji za tajemnicę przedsiębiorcy. Także w odniesieniu do tej informacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie.
Jak wynika z treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., a zatem powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji wydanej w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać konkretną, przekonującą argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie obu przesłanek - formalnej i materialnej. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy
o naruszeniu art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skutkującym koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem
w zaskarżonej decyzji, we wskazanym wyżej zakresie, brak jest adekwatnego rozważenia, czy żądana informacja publiczna jest informacją objętą tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. w aspekcie formalnym, a także w aspekcie materialnym tej tajemnicy.
Podkreślenia wymaga, że to na organie spoczywa obowiązek rozpoznania wniosku informacyjnego, a w przypadku odnowy udostępnienia informacji publicznej
w formie decyzji administracyjnej - należyte jej uzasadnienie, odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., które umożliwi adresatowi decyzji, a następnie ewentualnie sądowi administracyjnemu, poznanie przesłanek podjętego rozstrzygnięcia.
Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a w konsekwencji z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co skutkowało jej uchyleniem.
Zdaniem Sądu niezasadne są te zarzuty skargi, które koncentrują się na wykazaniu, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z środkami publicznymi
i wyłączona jest możliwość odmowy ich udostępnienia. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o systemie instytucji [...] (Dz. U. z 2023 poz. 923) Polski Fundusz [...] wykonuje działalność gospodarczą we własnym imieniu i na własny rachunek, zgodnie z zasadami dobrej praktyki handlowej, dążąc w długim terminie do osiągnięcia rynkowej stopy zwrotu z zainwestowanego kapitału. Stosownie natomiast do treści art. 11 ust. 1a. działalność gospodarcza Polskiego Funduszu [...], o której mowa w ust. 1, polega w szczególności na:
1) obejmowaniu lub nabywaniu udziałów, akcji, warrantów subskrypcyjnych lub obligacji oraz przystępowaniu do spółek osobowych;
2) udzielaniu pożyczek, gwarancji i poręczeń;
3) obejmowaniu lub nabywaniu jednostek uczestnictwa i certyfikatów inwestycyjnych funduszy inwestycyjnych, praw uczestnictwa alternatywnej spółki inwestycyjnej lub instytucji wspólnego inwestowania mających siedzibę za granicą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 681, 825, 1723 i 1941) oraz zarządzaniu funduszami inwestycyjnymi;
4) prowadzeniu innej działalności inwestycyjnej, o której mowa w art. 48b ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2023 r. poz. 120, 295 i 1598 oraz z 2024 r. poz. 619).
PFR jest co prawda spółką, w której większość akcji należy do Skarbu Państwa (99,9%), jednakże jest także przedsiębiorcą działającym na rynku na zasadach właściwych również dla innych przedsiębiorców. Przedmiotowa umowa zawarta
z K. zwarta została na zasadach rynkowych i nie można wykluczyć, że zawiera ona dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy, co dawałoby podstawę do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Ponadto wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a."), Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
W ocenie Sądu brak było podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie albowiem jeżeli rozstrzygnięcie sprawy nie zależy od wyniku wskazanego przez skarżącego postępowania toczącego się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Wyjaśnić również należy, że Sąd nie uwzględnił wniosku organu
o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wskazane przez organ dokumenty stanowią akta sprawy i w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. były podstawą wyrokowania przez Sąd. Nie zachodziła zatem potrzeba składania wniosku o przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów.
Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2022 r. organ uwzględni dokonaną ocenę prawną. Przede wszystkim, w przypadku ponownej odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji organ wskaże w niebudzący wątpliwości sposób, jakich informacji odmawia udostępnienia oraz przedstawi uzasadnienie odmowy w odniesieniu do każdej z tych informacji. Organ rozważy też, których informacji nie posiada i w związku z tym zastosuje adekwatne sposoby załatwienia wniosku skarżącego. Ponadto dokona analizy i oceny, czy w odniesieniu do żądanych informacji spełnione zostały łącznie przesłanki formalna i materialna tajemnicy przedsiębiorcy.
W zależności od wyników tejże oceny organ podejmie stosowne czynności na gruncie u.d.i.p. Zważy przy tym, że udostępnienie informacji publicznej następuje
w formie czynności materialno-technicznej, zaś odmowa jej udostępnienia przybiera postać decyzji administracyjnej, która winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. z odrębnościami wynikającymi z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty te obejmują wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł oraz koszty przejazdów do sądu w wysokości wyniosły 805 zł.
Wyjaśnić należy, że do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 205 § 3 p.p.s.a. przysługujące stronie należności z tytułu kosztów przejazdów oraz utraconego zarobku lub dochodu ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach działu 2 tytułu III ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (art. 85 ust. 1, 2 i art. 91 ustawy
o kosztach sądowych). Tym samym, skoro skarżący stawił się w dniu 18 lipca 2024 r. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, korzystając
z samochodu, to za koszt przejazdu do Sądu należy uznać rzeczywiście poniesiony koszt przejazdu tym samochodem.
Do obliczenia wysokości tego kosztu miały zastosowanie § 3 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługującej pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 2190) oraz § 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz.U. z 2002 r. nr 27, poz. 271, z późn. zm.). W myśl tych przepisów stawka za 1 km przebiegu pojazdu nie może być wyższa niż 1,15 zł. Zatem koszt przejazdu samochodem osobowym o pojemności powyżej 900 cm3 na trasie [...] – Warszawa – [...] o łącznej długości 700 km obliczony przy zastosowaniu wskazanej wyżej stawki wynosi 805 zł.
Sąd w pkt 3 sentencji wyroku orzekł również o konieczności ściągnięcia od organu na rzecz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwoty 100 zł z tytułu nieuiszczonej części wpisu sądowego, co nastąpiło na skutek błędnego wezwania skarżącego do jego uiszczenia. Zgodnie bowiem z art. 223 § 2 p.p.s.a. jeżeli nie została uiszczona należna opłata, sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony, gdy z orzeczenia tego wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez tę stronę.