II SA/Wa 152/11

II SA/Wa 152/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Pisula-Dąbrowska /przewodniczący/
Iwona Dąbrowska /sprawozdawca/
Olga Żurawska-Matusiak
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 10, art.138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi O. T. na rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego funkcjonariusza Policji 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz skarżącego O. T. kwotę 563,50 (pięćset sześćdziesiąt trzy złote pięćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Komendant [...] Policji w P. rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie § 8 ust. 4 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) z dniem [...] września 2010 r. obniżył O.T. dodatek funkcyjny o 30 % otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 1120 zł. Decyzji tej organ na podstawie art. 108 § 1 kpa nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że O.T. rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] został przeniesiony do dyspozycji Komendanta [...] Policji w P. Następnie rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] został delegowany do czasowego pełnienia służby w Komisariacie Policji w B. na stanowisku [...] w Zespole [...]. Organ wskazał ponadto, że policjant od dnia [...] maja 2010 r. do czasu wydania rozkazu personalnego o obniżeniu dodatku funkcyjnego przebywa na nieprzerwanych zwolnieniach lekarskich, w związku z powyższym nie realizuje swoich obowiązków przewidzianych w karcie opisu pracy na stanowisku pracy, a zadania te wykonują inni policjanci. Organ stwierdził, że policjant, który od wielu miesięcy nie realizuje żadnych zadań i czynności służbowych, nie może otrzymywać dodatku funkcyjnego. Otrzymywany bowiem dodatek funkcyjny w żaden sposób nie koresponduje z treścią § 8 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., zgodnie z którym przyznanie i wysokość dodatku funkcyjnego uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych.
Po rozpatrzeniu odwołania O.T. do rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji w P. z dnia [...] sierpnia 2010 r., Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] września 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżony rozkaz personalny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu rozkazu organ II instancji stwierdził, że organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne z naruszeniem art. 10 § 1 kpa, gdyż nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, tj. nie zawiadomił policjanta o wszczęciu postępowania w sprawie obniżenia dodatku funkcyjnego, a w konsekwencji nie umożliwił stronie, przed wydaniem decyzji w sprawie, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Organ podniósł, że w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego, organ odwoławczy zobowiązany jest wydać decyzję kasacyjną.
Rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2010 r. stał się przedmiotem skargi O.T., reprezentowanego przez adwokata T.T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu oraz rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji w P.. Zaskarżonym rozkazom zarzucił naruszenie prawa materialnego, polegającego na zastosowaniu błędnej wykładni § 8 ust. 4 i ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. oraz błędnej subsumcji przepisu § 8 ust. 4 i ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia stanowiącego przepis wykonawczy dla normy z art. 104 ustawy o Policji zamiast art. 121 ustawy o Policji. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 6 i art. 12 kpa.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że decyzja Komendanta [...] Policji w P. została wydana bez podstawy prawnej, a jako taka obarczona jest wadą nieważności, zgodnie z treścią art. 156 § 1 ust. 2 kpa, w związku z czym powinna zostać zupełnie wyeliminowana z obiegu prawnego przez organ odwoławczy poprzez umorzenie postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 kpa. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma prawa materialnego ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Jedynym, zdaniem pełnomocnika skarżącego, aktem normatywnym regulującym obecny status prawny skarżącego jest art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że w sprawie O.T. nie nastąpiły zmiany mające wpływ na prawo do jego uposażenia, a zatem brak jest jakiejkolwiek podstawy do obniżenia dodatku funkcyjnego. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że w sprawie istotny jest przepis art. 121 ust. 2 ustawy o Policji, w którym znajduje się delegacja do wydania aktu normatywnego umożliwiającego wprowadzenie uregulowań prawnych mogących mieć wpływ na wysokość niektórych dodatków do uposażenia, w tym jego ograniczenie w całości lub w części w okresie choroby. Na dzień złożenia skargi taki akt normatywny nie istniał, a zatem obniżenie wysokości dodatku funkcyjnego, w związku z chorobą nie może mieć miejsca, a powoływana w nim podstawa prawna jest całkowicie błędna. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, nie podlega polemice fakt, że zwolnienie lekarskie, niezależnie od rodzaju choroby stanowi usprawiedliwioną nieobecność w służbie. Ponadto pełnomocnik skarżącego wskazał, że zastosowana w decyzji organu I instancji norma prawa materialnego w postaci § 8 ust. 4 i § 8 ust. 5 pkt. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. nie ma zupełnie zastosowania w przypadku skarżącego, któremu nigdy nie wystawiano negatywnej opinii służbowej. Podniósł przy tym, że wyraźne i jednoznaczne określenie przez ustawodawcę warunków obniżenia dodatku funkcyjnego, polegające w pierwszej kolejności na sporządzeniu na podstawie rozporządzenia MSWiA z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej, oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych powoduje, iż wydanie negatywnej oceny lub opinii służbowej jest warunkiem sine qua non dla możliwości obniżenia dodatku funkcyjnego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dotyczącym zastosowania art. 138 § 2 kpa, wydanie przez organ decyzji kasacyjnej jest uzasadnione w przypadku stwierdzenia, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W opisanym przypadku tak nie jest. Podnoszony przez organ odwoławczy argument, naruszenia art. 10 § 1 kpa jest bezzasadny, albowiem w obecnym stanie prawnym nie można w ogóle wydać decyzji, o obniżeniu dodatku funkcyjnego, czy służbowego, podnosząc argument przebywania policjanta na zwolnieniu lekarskim. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że naruszeniem zasady określonej w art. 12 § 1 kpa przez organ odwoławczy jest sytuacja, kiedy to uchyla decyzję wydaną w I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, pomimo dysponowania wiedzą o stanie faktycznym, pozwalającą na rozstrzygniecie sprawy co do istoty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty przedstawione w zaskarżonym rozkazie personalnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.).
Skarga analizowana według wymienionych wyżej kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Podstawą zaskarżonego rozkazu personalnego jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Wskazać należy, że rozstrzygnięcia kasacyjne organu II instancji traktowane są przez kodeks postępowania administracyjnego jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego. Wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji wywołuje bowiem doniosłe konsekwencje prawne. Nie może być więc podjęta decyzja kasacyjna w sytuacjach innych niż te, które wyznaczone zostały treścią art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji wydanej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia tego typu. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Jedynie konieczność uprzedniego przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części uzasadniają zastosowanie powyższego przepisu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 kpa (por. wyroki NSA: z dnia 6 września 2001 r., II SA/Gd 2235/99, Lex nr 76091; z dnia 28 września 2001 r., V SA 239/01, Lex nr 50105 ). W wyroku z dnia 22 września 1981 r. w sprawie II SA 400/81 (ONSA 1981, nr 2, poz. 88 ) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym, nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie ( art. 136 kpa ) ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy".
Z zaskarżonego rozkazu personalnego nie wynika, aby podstawą uchylenia rozstrzygnięcia Komendanta [...] Policji w P. i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia była konieczność przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części. Organ odwoławczy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie wyłącznie faktem niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, polegającym na niezawiadomieniu go o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Nie ulega jednak wątpliwości, że materiał dowodowy został zebrany w tej sprawie w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy mógłby uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyby rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jeżeli organ działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzania postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 kpa) to wówczas ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać zaskarżoną decyzję i przekazywać organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Choćby nawet w ocenie organu odwoławczego istotne okoliczności nadal nie zostały ustalone, to ich wyjaśnienie powinno zostać dokonane przez organ odwoławczy, który z braku podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa miał obowiązek wydać decyzję rozstrzygającą co do istoty, szczególnie w sytuacji, gdy skarżący składając odwołanie od decyzji organu I instancji niewątpliwie wiedział już o toczącym się postępowaniu.
Tak więc wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak zawiadomienia strony w trybie art. 10 kpa przez organ I instancji o wszczęciu postępowania w sprawie, w sytuacji złożenia przez niego odwołania od decyzji - nie może być uznany, przy niezmienionym materiale dowodowym, za naruszenie przepisów postępowania, które dawałoby podstawę do zastosowania art. 138 § 2 kpa.
Ponadto należy mieć na względzie, że zarzut naruszenia art. 10 kpa może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a także czy naruszono prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, a jeśli tak, to czy naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy.
Wobec tego, że naruszenie art. 138 § 2 kpa miało wpływ na wynik sprawy, gdyż organ odwoławczy powinien był rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Na mocy art. 152 p.p.s.a. określił, że uchylona decyzja nie może być wykonana, a na podstawie jej art. 200 p.p.s.a. rozstrzygnął o kosztach postępowania.