II SA/Wa 1518/04

II SA/Wa 1518/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Dąbrowska
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6262 Radni
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant Małgorzata Łukasiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2005 r. sprawy ze skargi Zarządu Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 25 września 2003 r. Marszałek Województwa [...] wystąpił do Przewodniczącego Rady Miejskiej w O. z informacją, że Zarząd Województwa [...] zamierza odwołać L. W. ze stanowiska [...] w O.
Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Zarządu Województwa [...] L. W. został odwołany ze stanowiska, jednocześnie wypowiedziano mu stosunek pracy.
W dniu [...] grudnia 2003 r. Rada Miejska w O. podjęła uchwałę nr [...], którą na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) odmówiła wyrażenia zgody na odwołanie L. W. – radnego Rady Miejskiej – w O. – ze stanowiska [...] w O.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2002 r. [...], na podstawie art. 82 ust. 1 w zw. z art. 78 i 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie odwołania L. W.
Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że jego przesłanką było ustalenie, że przed odwołaniem Zarząd Województwa [...] nie uzyskał zgody Rady Miejskiej w O. na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.
Wojewoda [...] ustalił również, że Rada Miejska w O. zapoznała się z wnioskiem Zarządu na sesji w dniu [...] października 2003 r. i wystąpiła z pismem z dnia 4 listopada 2003 r. do Marszałka Województwa [...] o nadesłanie uzasadnienia, po otrzymaniu którego podejmie decyzję o ewentualnym wyrażeniu zgody na odwołanie L. W. Rada Miejska w O. w dniu [...] grudnia 2003 r. podjęła uchwałę nr [...], w której nie wyraziła zgody na odwołanie radnego ze stanowiska, jednak w tej dacie L. W. był już odwołany, ponieważ Zarząd Województwa [...] uznał, że wobec niezajęcia przez Radę Miejską w O. stanowiska w terminie określonym w art. 80a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, jest uprawniony do podjęcia uchwały o odwołaniu.
Uchwala Zarządu Województwa [...] doręczona została organowi nadzoru w dniu 24 maja 2004 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ nadzoru uznał, że uchwała nr [...] Zarządu Województwa [...] została podjęta z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca l990 r. o samorządzie gminnym, ze względu na brak uprzedniej zgody Rady Miejskiej na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W ocenie organu nadzoru opartej na wyroku NSA z dnia 19 listopada 2002 r. II SA/Wr 1480/02 OSS 2003/2/44, termin ustanowiony w art. 80a ust. 2 ustawy o samorządzie województwa nie ma zastosowania, jeżeli przepisy ustawy wprowadzają inną formę ingerencji nadzorczej niż przewidziana w tym przepisie, polegającej na "zatwierdzeniu, uzgodnieniu lub zaopiniowaniu", np. zgodę. Przepis ten musi być wykładany ściśle, a zatem obejmuje tylko wyraźnie wyliczone formy. W konsekwencji oznacza to, że art. 25 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym, jako samodzielnie regulujący kwestię ochrony prawnej stosunku pracy radnego, nie wymusza na właściwej gminie podjęcia uchwały w określonym terminie. Przepisy nie określają żadnego terminu, w jakim rada powinna zająć swoje stanowisko co do udzielenia bądź odmowy udzielenia zgody. Zarząd Województwa [...] podejmując uchwałę w dniu [...] grudnia 2003 r., bez uprzedniego uzyskania zgody Rady Miejskiej w O., naruszył art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Nadto, Wojewoda [...] zwrócił uwagę na to, że Zarząd Województwa [...] występując do Rady Miejskiej w O. z wnioskiem o wyrażenie zgody na odwołanie radnego, nie poinformował Rady o przyczynach odwołania, co uniemożliwiło Radzie ustalenie, czy przyczyna odwołania nie jest związana z wykonywaniem mandatu.
Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi Zarządu Województwa [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:
─ art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
─ art. 80a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa;
─ art. 78 ust. 2 w zw. z art. 81 ustawy o samorządzie województwa;
przez błędną wykładnię tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie, a także:
─ art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa.
Jak wynika z uzasadnienia skargi, wbrew ocenie dokonanej przez organ nadzoru, zdaniem skarżącego, w sprawie znajduje zastosowanie art. 80a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa. W ocenie skarżącego, potoczne rozumienie wyrażenia "uzgodnienie", użytego w powołanym ust. 1 art. 80a obejmuje swoim zakresem również wyrażenie "zgoda", o jakim mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
W przeświadczeniu skarżącego, zachodziły zatem wszelkie okoliczności, które upoważniały Zarząd do podjęcia zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały w oparciu o art. 80a ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Nie do przyjęcia jest bowiem teza stawiana przez organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, iż przepisy nie określają żadnego terminu, w jakim rada powinna zająć swoje stanowisko co do udzielenia bądź odmowy udzielenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Konsekwencją zaakceptowania takiego stanowiska byłaby sytuacja, w której rada, niezwiązana żadnymi terminami, nie rozpatruje wcale złożonego wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy uniemożliwiając pracodawcy podjęcie jakiegokolwiek działania w tej mierze.
Taka interpretacja, w ocenie skarżącego, nie jest uzasadniona celem, dla którego wprowadzono ww. przepis do systemu prawa. Celem tego przepisu miała być ochrona stabilności zatrudnienia radnego, o ile byłaby ona zagrożona z uwagi na pełnienie przez niego mandatu radnego. Przepis ten, ani jego interpretacja nie może natomiast zmierzać do swoistego ubezwłasnowolnienia pracodawcy od podjęcia bądź też nie arbitralnej decyzji przez radę. Samo bowiem brzmienie tego przepisu wskazuje na to, iż intencją ustawodawcy nie była nieograniczona ochrona trwałości stosunku pracy radnego. Ochrona ta miała ograniczać się tylko do ściśle określonych tym przepisem przypadków. Zamiarem ustawodawcy nie było to, aby rada nie była związana jakimkolwiek terminem na rozpoznanie wniosku. Przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, pomimo iż posługuje się wyrazem, który nie pojawia się w art. 80a ustawy o samorządzie województwa, nie może być rozpatrywany w oderwaniu od całości systemu prawnego, w tym, w szczególności od art. 80a ustawy o samorządzie województwa. Uznać zatem należy, że określony w art. 80a ust. 2 ustawy o samorządzie województwa termin trzydziestodniowy ma zastosowanie również do uzyskania stanowiska rady w przedmiocie wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy.
W przekonaniu skarżącego uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2003 r. narusza art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż brak było podstaw do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z L. W., ponieważ Rada znała rzeczywiste przyczyny odwołania, a te nie były związane z wykonywaniem przez ww. mandatu radnego.
W przypadku, gdy przyczyna rozwiązania stosunku pracy z radnym gminy jest inna niż wykonywanie przez niego mandatu, rada gminy nie posiada kompetencji do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie tego stosunku pracy. Przeciwne stanowisko nie znajduje bowiem oparcia ani w obowiązujących w tej mierze przepisach prawa, ani też nie znajduje uzasadnienia celowościowego. Celem przywołanego przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest ochrona trwałości stosunku pracy radnego, o ile jest ona zagrożona z uwagi na pełnienie przez niego mandatu. Brak natomiast uzasadnienia merytorycznego i racjonalnego dla rozciągania tejże ochrony na wszystkie inne okoliczności, które mogą stanowić przyczynę rozwiązania z radnym stosunku pracy. Stanowisko przeciwne prowadziłoby do nadmiernego i nieuzasadnionego jakimikolwiek przesłankami wkraczania organu administracji publicznej w dwustronne stosunki pracy, w których po stronie pracownika znajduje się radny, co miałoby charakter zawłaszczania kompetencji. Wyjątkowa, w stosunku do sytuacji prawnej pozostałych obywateli, ochrona stosunku pracy radnego nie powinna podlegać wykładni rozszerzającej, ale winna być poddawana wykładni ścieśniającej.
W ocenie skarżącego Wojewoda [...] nie był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.
W myśl art. 78 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, organy nadzoru mogą wkraczać w działalność województwa tylko w przypadkach określonych ustawami. Z kolei norma prawna wynikająca z art. 81 ustawy o samorządzie województwa ustala, że, o ile nadzorowi podlegają wszystkie uchwały sejmiku województwa, to spośród uchwał zarządu województwa nadzorowi podlegają tylko te, które zostały wyraźnie wskazane przez ustawodawcę. Norma taka wynika w sposób jednoznaczny ze sformułowania: "(...) uchwały sejmiku województwa oraz uchwały zarządu województwa podlegające nadzorowi (...)". Nie czyniąc rozróżnienia pomiędzy uchwałami sejmiku województwa, ustawodawca stwierdza, że marszałek województwa przekazuje wojewodzie uchwały zarządu województwa podlegające nadzorowi. Ustawodawca przesądza tym samym o tym, że istnieje grupa uchwał, które nie są poddane nadzorowi.
W przekonaniu skarżącego, wobec tego, że żaden przepis w sposób wyraźny nie poddaje uchwały o odwołaniu kierownika wojewódzkiej jednostki organizacyjnej nadzorowi wojewody, uznać należy, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] wykroczył poza ustawowo określone granice nadzoru, czym naruszył zasadę legalizmu. Zakwestionowana bowiem przez organ nadzoru uchwała Zarządu Województwa [...] nie należy do takich uchwał zarządu województwa, które poddane zostały przez ustawodawcę nadzorowi wojewody. Rozstrzygnięcie nadzorcze pozbawione jest podstaw prawnych.
Skarżący podniósł również zarzut wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę [...] z rażącym naruszeniem art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, którego przepisy stosuje się odpowiednio do postępowania nadzorczego. Naruszenie ww. przepisu, zdaniem skarżącego, polegało na tym, że organ nadzoru – Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego pismem z dnia [...] czerwca 2004 r., a zatem datowanym na jeden dzień przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego doręczono organowi Województwa [...] dopiero 25 czerwca 2004 r., równocześnie doręczając wydane [...] czerwca 2004 r. rozstrzygnięcie nadzorcze.
Organ nadzoru pozbawił w ten sposób Zarząd Województwa [...] możliwości aktywnego uczestnictwa w postępowaniu nadzorczym i przedstawienia argumentów na obronę zgodności z prawem uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie odwołania [...] w O. Takie postępowanie Wojewody [...], przy odpowiednim stosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wg. skarżącego, należy uznać za naruszające podstawowe zasady procedury administracyjnej, a mianowicie zasady udziału stron w postępowaniu i zasadę dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej. Zawiadomienie stworzyć ma bowiem stronie postępowania możliwość wzięcia czynnego udziału w postępowaniu i wywarcia wpływu zarówno na jego tok, jak też na kończące go rozstrzygnięcie.
Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest nieuzasadniona.
Dla kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego istotne znaczenie ma ocena, czy skarżący mógł rozwiązać stosunek pracy z radnym, nie uzyskując wcześniej zgody Rady Miejskiej w O. w trybie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powołując się na bezskuteczny upływ terminu, o jakim mowa w ust. 2 art. 80a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.).
Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
W myśl natomiast art. 80a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu samorządu województwa od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 2.
Ten ostatni zaś stanowi, że termin, o którym mowa w ust. 1 wynosi 30 dni, jeżeli zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie wymagane jest od organu stanowiącego jednostkę samorządu terytorialnego.
Z powołanego przepisu wynika, że ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ samorządu województwa podjął określone rozstrzygnięcie lub opracował jego projekt, dla ważności którego konieczne jest zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie przez inny organ. W analizowanym przepisie mowa jest więc o istniejącym, konkretnym rozstrzygnięciu, które należy doręczyć innemu organowi w celu jego zatwierdzenia lub poczynienia wzajemnych uzgodnień, czy też uzyskania opinii. Dochowanie przez organ samorządu województwa powyższych wymogów (doręczenie rozstrzygnięcia) i niezajęcie stanowiska przez inny organ w terminie określonym w art. 80a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa, powoduje, że po upływie ww. terminów, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez województwo – ust. 3 art. 80a.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przepis art. 80a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa nie znajduje zastosowania w sprawie, albowiem dopóki rada gminy nie wyrazi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, organ samorządowy, będący pracodawcą radnego nie może podjąć uchwały w przedmiocie rozwiązania (bez względu na tryb) stosunku pracy.
Przepis art. 80a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa dotyczy zatem zupełnie innej sytuacji prawnej.
Po pierwsze – dla jego zastosowania musi już istnieć konkretne rozstrzygnięcie organu samorządu województwa, po drugie – jego ważność wymaga zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ.
Na gruncie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, rozstrzygnięcie organu samorządu może zostać podjęte dopiero po zajęciu stanowiska przez radę gminy, przy czym stanowisko to musi mieć wyłącznie formę zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.
Nadto, w ocenie Sądu, wymóg uzyskania zgody nie jest tożsamy z zatwierdzeniem, czy uzgodnieniem, o jakim mowa w art. 80a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, stanowi bowiem bezwzględny warunek do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym. Jak już podkreślono wcześniej, bez uprzedniej zgody rady gminy nie można w ogóle rozwiązać z radnym stosunku pracy. Nie ma zatem żadnej relacji pomiędzy zgodą z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a ważnością rozstrzygnięcia z art. 80a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.
Nie można mówić o ważności rozstrzygnięcia, które w momencie wyrażania zgody jeszcze nie istnieje.
Dlatego przepis art. 80a ust. 2 ustawy o samorządzie województwa nie ma zastosowania do wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w trybie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
W tym miejscu należy odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2002 r. II SA/Wr 1480/02 OSS 2003/2/44, którym rozstrzygnięta została sprawa zastosowania do rozwiązania stosunku pracy z radnym w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, art. 89 ustawy o samorządzie gminnym.
W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 89 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania do wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, motywy zawarte w uzasadnieniu wyroku stanowią uzupełnienie przedstawionej wyżej argumentacji.
Przede wszystkim, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trzeba wyraźnie podkreślić, że w świetle równości wobec prawa nie można różnicować ochrony stosunku pracy pracowników, którzy są radnymi będąc pracownikami samorządowymi i radnych, którzy pracownikami samorządowymi nie są.
Przyjęcie stanowiska skarżącego, że art. 80a ust. 2 ustawy o samorządzie województwa ma zastosowanie w niniejszej sprawie osłabiałoby ochronę przed rozwiązaniem stosunku pracy radnych, będących pracownikami samorządowymi.
Mając na uwadze powyższe, bezprzedmiotowe są zarzuty skargi, że Rada nie mogła odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z L. W.
W niniejszej sprawie uchwała Zarządu Województwa [...] o odwołaniu ww. ze stanowiska została podjęta bez zgody Rady, odnoszenie się zatem przez Sąd do kwestii, czy Rada mogła, czy też nie, wyrazić zgodę, jest nieuzasadnione.
W kwestii podnoszonego przez skarżącego zarzutu braku uprawnień Wojewody [...] do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest trafny.
Już w uzasadnieniu do uchwały z dnia [...] października 1994 r. sygn. [...] Trybunał Konstytucyjny uznał, że ze sformułowania art. 2 ust. 2 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej zdaje się wynikać generalna kompetencja wojewody do sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym we wszystkich sprawach, z wyjątkiem tych, które wyraźnie zastrzeżono dla innego organu.
Zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, nadzór nad działalnością samorządu województwa sprawuje Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa.
Stosownie do art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81.
Skoro ustawodawca nie ograniczył zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez wojewodę, to trzeba przyjąć, że wojewoda może stwierdzić nieważność każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem.
Odnosząc się do zarzutu skargi w przedmiocie naruszenia przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego art. 61 § 4 kpa, stwierdzić trzeba, że w ocenie Sądu doręczenie Zarządowi Województwa [...] zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego łącznie z rozstrzygnięciem nadzorczym nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.