II SA/Wa 1507/23

II SA/Wa 1507/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski
Joanna Kube /przewodniczący/
Sławomir Fularski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1136
art. 60 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz skarżącego G. C. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2023 r. nr [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej jako "Szef ABW" lub "organ") działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U . z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako "kpa") odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa ABW nr [...]
z [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia G. C. (dalej też jako "funkcjonariusz", "wnioskodawca" lub "skarżący") ze służby w ABW na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 24 maja 2022 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2022 r. poz. 557 ze zm., dalej jako "ustawa o ABW oraz AW").
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym sprawy.
Wnioskiem personalnym z [...] listopada 2021 r. Dyrektor Delegatury ABW
w [...] wystąpił o zwolnienie funkcjonariusza ze służby w ABW na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 8 ustawy o ABW oraz AW, tj. z powodu upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby.
Raportem z [...] grudnia 2021 r. funkcjonariusz wystąpił do Szefa ABW
o zwolnienie ze służby w ABW na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, tj. z uwagi na orzeczenie trwałej niezdolności do służby przez Regionalną Komisję Lekarską ABW w [...] (dalej jako "RKL"). Do przedmiotowego raportu załączył kopię nieprawomocnego orzeczenia RKL z [...] listopada 2023 r. o uznaniu funkcjonariusza za niezdolnego do służby i zaliczeniu go do I grupy inwalidztwa.
Szef ABW rozkazem personalnym z [...] grudnia 2021 r. nr [...], zwolnił funkcjonariusza ze służby w ABW na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 8 ustawy o ABW oraz AW, tj. z powodu upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby.
Kolejnym zaś rozkazem personalnym z [...] grudnia 2021 r. nr [...] Szef ABW,
w odpowiedzi na raport funkcjonariusza z [...] grudnia 2021 r. odmówił zwolnienia go ze służby na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, tj. z uwagi na orzeczenie trwałej niezdolności do służby przez RKL.
W uzasadnieniu ww. rozkazu personalnego organ wskazał, że nie można rozstrzygnąć przedmiotowego postępowania zgodnie z żądaniem funkcjonariusza ponieważ orzeczenie RKL z [...] listopada 2023 r. jest nieprawomocne, a treść orzeczenia może ulec zmianie na skutek odwołania bądź uchylenia przez Centralną Komisję Lekarską w ramach nadzoru. W przedmiotowej sprawie nie znajduje więc zastosowania przesłanka do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w trybie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, a organ zobligowany jest odmówić zwolnienia na podstawie ww. przepisu.
Od ww. rozkazu personalnego funkcjonariusz nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ani też skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tym samym, przedmiotowy rozkaz personalny stał się ostateczny.
Następnie, Szef ABW, rozkazem personalnym z [...] grudnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy swój własny rozkaz personalny z [...] grudnia 2021 r. nr [...]
o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w ABW na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 8 ustawy o ABW oraz AW.
Rozkaz personalny z [...] grudnia 2021 r. nr [...] stał się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 23 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 369/22, skargę powyższą oddalił. Wyrok ten jest prawomocny od [...] stycznia 2023 r.
Wnioskiem z [...] marca 2023 r. G. C. reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego zwrócił się do Szefa ABW o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] z [...] grudnia 2021 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. z uwagi na jego wydanie z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wnioskodawca zarzucił ww. rozkazowi personalnemu błędne zastosowanie wobec funkcjonariusza fakultatywnej przesłanki zwolnienia ze służby
w ABW określonej w art. 60 ust. 2 pkt 8 ustawy o ABW oraz AW zamiast przesłanki obligatoryjnej określonej w art. 60 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Wskazał, że w przypadku jednoczesnego wystąpienia obligatoryjnej i fakultatywnej przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby w ABW, organ zostaje pozbawiony luzu decyzyjnego
i zobligowany zostaje do zastosowania przesłanki obligatoryjnej. Organ winien był poczekać na zakończenie postępowania przed komisją lekarską ABW, a następnie zastosować wobec funkcjonariusza obligatoryjną przesłankę zwolnienia ze służby
w ABW, tj. art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW.
Wskazaną na wstępie decyzją z [...] maja 2023 r. nr [...] Szef ABW odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z [...] grudnia 2021 r. nr [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że ww. rozkaz personalny nie zawiera żadnych nieprawidłowości, a w szczególności nie został wydany z rażącym naruszeniem prawa, o jakim jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ani też nie jest dotknięty jakąkolwiek inną, kwalifikowaną wadą przewidzianą w tym przepisie.
Szef ABW wskazał, że w dniu wydania rozkazu personalnego z [...] grudnia 2021 r. nr [...] nie istniało prawomocne i ostateczne orzeczenie komisji lekarskiej, gdyż zarówno jego prawomocność i ostateczność nastąpiła po ww. dacie. Zatem w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w ABW na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 8 ustawy
o ABW oraz AW, tj. [...] grudnia 2021 r., nie istniała obligatoryjna przesłanka określona
w art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW. Postępowanie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 8 ustawy o ABW oraz AW zostało wszczęte przed wydaniem orzeczenia RKL. Przesłanka zwolnienia na podstawie ww. przepisu wystąpiła więc jako pierwsza i do czasu wydania ostatecznej decyzji w tym zakresie nie wystąpiła żadna inna przesłanka wskazująca na możliwość albo obowiązek zwolnienia w innym trybie. Wszczęcie postępowania na podstawie ww. przepisu jest uzależnione wyłącznie od upływu 12 miesięcy nieobecności funkcjonariusza z powodu choroby. Możliwość zastosowania tego trybu w żadnej zaś mierze nie zależy od wyników postępowania przed komisją lekarską ABW.
Pismem z [...] czerwca 2023 r. wnioskodawca reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie skargę na decyzję Szefa ABW z [...] maja 2023 r. nr [...]. Organowi w związku z wydaniem zaskarżonego orzeczenia zarzucił naruszenie:
1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 60 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ABW oraz AW poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie przesłanki fakultatywnej w sytuacji kiedy organowi była znana obligatoryjna przesłanka zwolnienia ze służby w postaci trwałej niezdolności do służby, nie jest rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji kiedy przesłanka obligatoryjna zwolnienia ze służby wiąże organ i ma pierwszeństwo w zakresie podstawy zwolnienia, czego konsekwencją było niezastosowanie wskazanych przepisów, mimo wystąpienia podstawy do ich zastosowania i tym samym nie usunięcia z obrotu prawnego decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa,
2. art. 7, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy
o ABW oraz AW oraz w zw. z art. 6 i art. 8 kpa poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób rzetelny i bezstronny postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, w tym pominięcie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a które wprost wskazują na wydanie rozkazu personalnego z [...] grudnia 2021 r. nr [...] z rażącym naruszenia prawa, tj.
• faktu, że orzeczenie RKL z [...] listopada 2021 r. uprawomocniło się w dniu [...] grudnia 2021 r. a zatem jeszcze przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 8 ustawy o ABW oraz AW, datowanej na dzień [...] grudnia 2021 r.,
• faktu, że orzeczenie RKL z [...] listopada 2021 r. jeszcze tego samego dnia zostało przesłane przez komisję lekarską Dyrektorowi Delegatury ABW w [...], na fakt poinformowania organu kierującego o wydanym orzeczeniu.
Wobec powyższego autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji
w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto wniósł o dopuszczenie
i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci:
• pisma RKL z [...] lutego 2023 r. nr [...] - na fakt poinformowania w dniu [...] listopada 2021 r. Dyrektora Delegatury ABW w [...] o wydanym orzeczeniu RKL
z [...] listopada 2021 r. o trwałej niezdolności skarżącego do służby z uwagi na uznanie go inwalidą I grupy,
• raportu skarżącego z [...] grudnia 2021 r. o zwolnienie ze służby na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW - na fakt daty złożenia, tj. [...] grudnia 2021 r., a nie [...] grudnia 2021 r., jak wynika z dokumentów organu.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest to, czy wydanie przez organ decyzji o odmowie zwolnienia skarżącego ze służby
w ABW na podstawie art. 60 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ABW oraz AW, czyli na podstawie przesłanki obligatoryjnej - wiążącej organ, w sytuacji kiedy organ posiadał informację
o wydaniu przez RKL orzeczenia o trwałej niezdolności skarżącego do służby z uwagi na inwalidztwo I grupy, na dzień przed upływem terminu dla skarżącego do złożenia ewentualnego odwołania od tego orzeczenia, jest rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie strony skarżącej, analiza stanu faktycznego sprawy, jednoznacznie wskazuje, że po pierwsze, wbrew twierdzeniom organu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ prowadzący postępowanie, posiadał pełną wiedzę odnoście prowadzonego postępowania przed RKL, jak również podjętych przez komisję lekarską rozstrzygnięć. Nie można podzielić stanowiska organu, że komisje lekarskie, mimo, że są formalnie podległe Szefowi ABW, dopiero po zakończeniu postępowania informują podmiot kierujący funkcjonariusza na komisję o jego wynikach, przesyłając orzeczenie opatrzone adnotacjami o prawomocności. Nie można zaaprobować również poglądu Szefa ABW, że organ prowadzący postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza na podstawie innej niż zwolnienie go ze służby na trwałą niezdolność nie musi interesować się przebiegiem i wynikami nieprawomocnych orzeczeń komisji lekarskich. Nic nie stało na przeszkodzie aby organ prowadząc postępowanie administracyjne wszczęte raportem skarżącego o zwolnienie na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW poczekał na upływ terminu do złożenia ewentualnego odwołania przez skarżącego - był to zaledwie 1 dzień, zważywszy, że ostateczna decyzja w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy zapadła dopiero [...] grudnia 2021 r., a zatem już po uprawomocnieniu się orzeczenia RKL. Powyższe doprowadziło do sytuacji, że skarżący będący inwalidą I grupy, orzeczony prawomocnie, został zwolniony ze służby nie na podstawie przesłanki obligatoryjnej, tj. art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW ale na podstawie przesłanki fakultatywnej, tj. art. 60 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy.
W przypadku zaś zaistnienia obligatoryjnej przesłanki zwolnienia ze służby organ nie ma tzw. "luzu decyzyjnego" i jest zobligowany do zwolnienia funkcjonariusza na tej podstawie, ma ona bowiem pierwszeństwo w stosunku do przesłanki fakultatywnej.
Skarżący wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna przyjmuje się, że w razie wystąpienia kilku spośród przesłanek obligatoryjnego zwolnienia, podstawę wydania decyzji zwolnieniowej powinna stanowić ta przesłanka, która wystąpiła wcześniej. Od sytuacji, gdy występuje więcej niż jedna z przesłanek obligatoryjnych albo kilka z przesłanek fakultatywnych, należy jednak odróżnić przypadek, kiedy zachodzi zarówno podstawa do obligatoryjnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby, jak i fakultatywna podstawa zwolnieniowa. Wówczas wybór sposobu i trybu rozwiązania stosunku służbowego nie leży już w gestii właściwego organu. W art. 60 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW ustawodawca posłużył się zwrotem "funkcjonariusza zwalnia się ze służby", co należy rozumieć jako bezwzględny
i obligatoryjny nakaz rozwiązania stosunku służbowego w sytuacji, gdy zachodzi każdy z wymienionych w tym przepisie przypadków. Przepis o charakterze obligatoryjnym musi być stosowany w pierwszej kolejności, przed przepisem o charakterze fakultatywnym. Na powyższe wskazuje wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 60 ww. ustawy. Organ powinien zatem powstrzymać się z podjęciem decyzji zwolnieniowej na podstawie fakultatywnej i poczekać z podjęciem decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania odnośnie przesłanki obligatoryjnej.
Podsumowując, w ocenie skarżącego rozkaz personalny organu z [...] grudnia 2021 r. nr [...] został wydany z rażącym naruszeniem prawa wbrew bowiem regulacji nakazującej organowi zastosowanie w pierwszej kolejności przesłanki obligatoryjnej zwolnienia. Powyższy rozkaz wywołał oczywiste - negatywne skutki społeczne dla skarżącego, a mianowicie, zwolnienie z uwagi na trwałą niezdolność do służby pozwoliłoby mu uzyskać roczne świadczenie w wysokości wynagrodzenia na ostatnio zajmowanym stanowisku, co w jego sytuacji zdrowotnej i potrzeb związanych
z leczeniem, miało istotne znaczenie, a którego został pozbawiony mimo faktycznego inwalidztwa I grupy, na skutek zwolnienia go w oparciu o art. 60 ust. 2 pkt 8 ustawy
o ABW oraz AW.
W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o oddalenie skargi w całości w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się zaś do wniosków dowodowych zawartych w skardze, wniósł o ich oddalenie z uwagi na to, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
W uzasadnieniu wskazał, że twierdzenie jakoby rozkaz personalny z [...] grudnia 2021 r. nr [...] został wydany z rażącym naruszeniem prawa jest całkowicie bezpodstawne, gdyż opiera się wyłącznie na wynikającym z poczucia krzywdy, a tym samym subiektywnym przekonaniu skarżącego o wadliwości wydanego w odniesieniu do niego rozstrzygnięcia, a nie na racjonalnej i merytorycznej argumentacji. Analiza akt postępowania nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku skarżącego orzeczenie RKL stwierdzające jego niezdolność do służby stało się prawomocne dopiero w dniu [...] grudnia 2021 r., tj. po wydaniu rozkazu personalnego odmawiającego zwolnienia go ze służby na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW. Natomiast walor ostateczności, warunkujący uznanie przez organ, że ziściła się obligatoryjna przesłanka zwolnienia ze służby wskazana w przywołanym przepisie, przedmiotowe orzeczenie uzyskało jeszcze później, tj. w dniu [...] stycznia 2022 r. Wtedy bowiem Centralna Komisja Lekarska utrzymała je w mocy w trybie nadzoru. Skoro zaś organ nie dysponował w dniu wydania rozkazu personalnego z [...] grudnia 2021 r. nr [...] niezbędnym, tj. ostatecznym i prawomocnym orzeczeniem właściwej komisji lekarskiej
o uznaniu skarżącego za niezdolnego do służby, oczywistym jest, że musiał odmówić mu zwolnienia ze służby na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW. To zaś z kolei oznacza, że wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcia należy uznać za słuszne i prawidłowe pod względem formalno-prawnym. W ocenie Szefa ABW fakt, że przedmiotowe orzeczenie RKL stało się ostateczne dopiero w dniu [...] stycznia 2022 r., czyli już po ostatecznym rozstrzygnięciu przez organ kwestii zwolnienia skarżącego ze służby w ABW na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 8 ustawy o ABW oraz AW, świadczy o tym, że w przypadku skarżącego nie zaistniał zbieg przesłanek (fakultatywnej i obligatoryjnej) określonych art. 60 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 8 ustawy o ABW oraz AW. Oczywistym jest więc, że w zaistniałej sytuacji, tj. wobec ziszczenia się, w toku prowadzonego wobec skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby, tylko jednej, fakultatywnej przesłanki "zwolnieniowej" przewidzianej w art. 60 ust. 2 pkt 8 ustawy o ABW oraz AW, organ nie mógł rozwiązać z nim stosunku służbowego na innej podstawie prawnej. Organ nie był również zobowiązany, z uwagi na brak stosownej normy prawnej, do wstrzymania się
z zakończeniem ww. postępowania, do czasu, aż ww. orzeczenie komisji lekarskiej stanie się ostateczne i prawomocne, co pozwoliłoby na zwolnienie skarżącego
w postulowanym przez niego trybie, tj. w oparciu o art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW. Złożony przez skarżącego wniosek o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego zmierza w istocie do ponownej, merytorycznej oceny prawidłowości jego zwolnienia ze służby, co należy uznać za całkowicie bezpodstawne. W obrocie prawnym funkcjonuje już bowiem ostateczna i prawomocna decyzja zwalniająca skarżącego ze służby na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 8 ustawy o ABW oraz AW, której prawidłowość i legalność potwierdzona została wydanym w dniu [...] września 2022 r.
i uprawomocnionym w dniu [...] stycznia 2023 r. wyrokiem WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 369/22.
Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w sprawie pełnomocnik skarżącego popierając skargę cofnął wniosek dowodowy w zakresie raportu z [...] grudnia 2021 r., podtrzymał zaś wniosek o przeprowadzenie dowodu z pisma RKL nr [...] ABW z [...] lutego 2023 r.
Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z pisma RKL nr [...] ABW z [...] lutego 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym
i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej także: "P.p.s.a.").
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Szefa ABW narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Szefa ABW z [...] maja 2023 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego ww. organu
z [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia skarżącego ze służby w ABW na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, tj. z uwagi na orzeczenie trwałej niezdolności do służby przez RKL.
Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest to, czy wydanie przez organ decyzji o odmowie zwolnienia skarżącego ze służby w ABW na podstawie ww. przepisu, czyli na podstawie przesłanki obligatoryjnej, jest rażącym naruszeniem prawa.
Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie nieważnościowe jest jednym
z postępowań nadzwyczajnych, którego celem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, lecz weryfikacja decyzji pod kątem ściśle określonych wad, o charakterze kwalifikowanym, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Zgłaszając żądanie wszczęcia takiego postępowania strona powinna podać nie tylko, która z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w jej przekonaniu wystąpiła w danej sprawie, ale też wskazać okoliczności przemawiające za wystąpieniem tej przesłanki. Stwierdzenie nieważności decyzji przez organ ma skutek ex tunc, co oznacza, że ciężka wadliwość decyzji obarczała ją już w dacie jej podjęcia. Jest ono wyjątkiem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uregulowanej w art. 16 kpa, która stanowi gwarancję pewności i stabilności obrotu prawnego. Dlatego też należy ostrożnie korzystać z instytucji prawnych pozwalających na wzruszenie decyzji ostatecznych, a wszelkie wątpliwości rozstrzygać na rzecz zachowania decyzji w obrocie prawnym. W piśmiennictwie podkreśla się, że wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 kpa mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Wady te tkwią w samej decyzji i godzą w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to jednak wady ze swej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 15 wydanie, C.H.Beck, str. 852).
Wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa dotknięta jest decyzja wydana z rażącym naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutków wywołanych decyzją. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.
W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że konieczne staje się jej usunięcie z obrotu prawnego.
W ocenie skarżącego wydany przez Szefa ABW rozkaz personalny z [...] grudnia 2021 r. o odmowie zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie przesłanki obligatoryjnej o której mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, tj. z uwagi na orzeczenie trwałej niezdolności do służby przez RKL stanowi rażące naruszenie prawa. Przesłanka obligatoryjna zwolnienia ze służby wiąże bowiem organ i ma pierwszeństwo w zakresie podstawy zwolnienia przed przesłanką fakultatywną. Organ powinien zatem powstrzymać się z podjęciem decyzji zwolnieniowej na podstawie przesłanki fakultatywnej i poczekać z podjęciem decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania odnośnie przesłanki obligatoryjnej.
Z kolei zdaniem Szefa ABW skoro organ nie dysponował w dniu wydania rozkazu personalnego z [...] grudnia 2021 r. nr [...] ostatecznym i prawomocnym orzeczeniem właściwej komisji lekarskiej o uznaniu skarżącego za niezdolnego do służby, musiał odmówić mu zwolnienia ze służby na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW. Orzeczenie RKL stało się bowiem ostateczne już po ostatecznym rozstrzygnięciu przez organ kwestii zwolnienia skarżącego ze służby w ABW na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 8 ustawy o ABW oraz AW. W przypadku skarżącego nie zaistniał więc zbieg przesłanek - fakultatywnej i obligatoryjnej, określonych art. 60 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 8 ustawy o ABW oraz AW. W zaistniałej sytuacji, tj. wobec ziszczenia się, w toku prowadzonego wobec skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby, tylko jednej, fakultatywnej przesłanki "zwolnieniowej" przewidzianej w art. 60 ust. 2 pkt 8 ustawy o ABW oraz AW, organ nie mógł rozwiązać
z nim stosunku służbowego na innej podstawie prawnej.
Sąd zauważa, że zgodnie z art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską właściwej Agencji. Powyższy przepis, nie przewiduje więc odmowy zwolnienia ze służby. Na podstawie ww. przepisu organ może wydać jedynie decyzję o zwolnieniu ze służby, nie może zaś odmówić zwolnienia funkcjonariusza w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską właściwej Agencji. Ustawodawca w ww. przepisie posłużył się bowiem zwrotem "funkcjonariusza zwalnia się ze służby", co należy rozumieć jako bezwzględny
i obligatoryjny nakaz rozwiązania stosunku służbowego w sytuacji, gdy zachodzi wymieniony w tym przepisie przypadek. Organ wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW nie ma więc możliwości wyboru, nie jest to bowiem decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, że "funkcjonariusza można zwolnić ze służby", tak jak w przypadku zaistnienia przesłanek o których mowa w art. 60 ust. 2 ww. ustawy.
Istotnym jest również, że postępowanie zwolnieniowe na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW organ wszczyna jedynie z urzędu, gdy zaistnieje przesłanka obligatoryjna, o której mowa w tym przepisie, a nie jak to stało się
w niniejszej sprawie - na wniosek funkcjonariusza. W sytuacji gdy postępowanie wszczyna się z urzędu, nie wydaje się zaś decyzji odmownej. Skoro więc to sam funkcjonariusz złożył wniosek o zwolnienie go ze służby z powodu orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską, a nie było jeszcze ostatecznego orzeczenia o trwałej niezdolności skarżącego do służby przez komisję lekarską właściwej Agencji, organ winien odmówić wszczęcia postępowania lub powiadomić go pismem o braku możliwości wydania decyzji w tym zakresie. Decyzja taka byłaby bowiem przedwczesna. Organ tymczasem wydał sporny rozkaz personalny o odmowie zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW.
W tej sytuacji, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, takie działanie organu można uznać za rażące naruszenie prawa. Podjęte przez organ rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią niebudzącej wątpliwości
i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej, tj. art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy
o ABW oraz AW, na podstawie której funkcjonariusza zwalnia się, a nie odmawia się jego zwolnienia. Za "rażące naruszenie prawa" uznaje się wadliwość decyzji polegającą na naruszeniu przepisów w sposób oczywisty, niebudzący wątpliwości, co wiąże się zwykle z występowaniem sprzeczności między treścią danego rozstrzygnięcia organu administracji a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną jego wydania, co prowadzi do następstw niedających się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym, tj. powodujących, że nie sposób uznać, że orzeczenie to stanowi akt wydany przez organy praworządnego państwa. Nie budzi bowiem wątpliwości, że obowiązkiem organu administracji, jest zgodnie z art. 6 kpa działać na podstawie i w granicach prawa.
W ocenie Sądu organ w zaskarżonej decyzji nie rozważył więc w wyczerpujący
i przekonywujący sposób, że rozkaz personalny Szefa ABW z [...] grudnia 2021 r. nr [...] nie został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się tym samym również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ mając na uwadze art. 153 P.p.s.a. wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie.
Wyjaśnić jeszcze należy, że Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącego zawarty w skardze na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. bowiem przeprowadzenie ww. dowodu nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a. - orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydane zostało na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym w kwocie 480 zł.