II SA/Wa 15/18

II SA/Wa 15/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Danuta Kania /sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 4367/18 - Postanowienie NSA z 2019-08-30
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 165 ust. 7
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.), dalej: "ustawa wprowadzająca", złożył S. S. pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w sposób następujący: rodzaj służby - służba stała; stopień służbowy - [...]; stanowisko służbowe - [...] Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii [...] stanowisk służbowych funkcjonariuszy; jednostka organizacyjna KAS, w której będzie realizował zadania - Izba Administracji Skarbowej w [...]; komórka organizacyjna - [...] Dział Kontroli [...]; uposażenie: uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,271 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,625 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.
Jednocześnie organ poinformował stronę, że zaproponowane warunki służby, po ich przyjęciu będą obowiązywać od dnia [...] czerwca 2017 r.
W dniu [...] czerwca 2017 r. S. S. złożył do Dyrektora IAS w [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę decyzji ustalającej warunki pełnienia służby w zakresie stanowiska oraz uposażenia zasadniczego.
W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg swojej pracy i służby w Służbie Celnej. Wskazał, że zaproponowane mu stanowisko służbowe i uposażenie zostały określone bez uwzględnienia jego umiejętności, wiedzy oraz doświadczenia zawodowego. Nie wzięto pod uwagę rodzaju wykonywanych zadań oraz oceny przełożonych. Stwierdził, że takie działanie godzi w przebieg jego dotychczasowej, nienagannej służby i rozwój kariery zawodowej.
Skarżący wskazał również, że zgodnie z otrzymaną propozycją obniżono mu stanowisko z [...] Służby Celnej na stanowisko [...] Służby Celno-Skarbowej, z uposażeniem zasadniczym według mnożnika kwoty bazowej 2,271. Skutkuje to obniżeniem wynagrodzenia brutto (łącznie z dodatkami) o około 500 zł. Wysokość uposażenia zasadniczego na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej określona jest według mnożnika kwoty bazowej 2,321 - 2,721. Różnica pomiędzy zaproponowanym mu mnożnikiem, a najniższym mnożnikiem dla stanowiska [...] Służby Celno-Skarbowej wynosi 0,05. Zdaniem skarżącego, można domniemywać, że obniżenie kwoty bazowej do mnożnika w wysokości 2,271 było działaniem mającym na celu także obniżenie stanowiska służbowego, które zostało określone w 2011 r.
Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o wyjaśnienie kryteriów, jakimi organ kierował się przy proponowaniu mu obniżonego stanowiska w Służbie Celno-Skarbowej oraz obniżonego uposażenia.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej: "k.p.a.", art. 169 ust. 4 i ust. 6, art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg pracy i służby S. S. wskazując, iż pracę w administracji skarbowej rozpoczął on w dniu [...] lutego 1996 r. w Urzędzie Kontroli Skarbowej w [...] na stanowisku [...] skarbowego, a od dnia [...] marca 1999 r. na stanowisku [...] skarbowego. Z dniem [...] lutego 2003 r. zostało mu powierzone pełnienie obowiązków [...], a od dnia [...] sierpnia 2003 r. stanowisko [...] Oddziału [...] Urzędu Kontroli Skarbowej w [...]. Z dniem [...] września 2003 r. wymieniony został przeniesiony do pracy w Izbie Celnej w [...] na stanowisko [...], natomiast z dniem [...] stycznia 2009 r. został mianowany do służby stałej na stanowisko [...] celnego oraz powołany na stanowisko [...] Urzędu Celnego [...] w [...]. Z dniem [...] września 2010 r. Szef Służby Celnej powierzył S. S. pełnienie obowiązków [...] Urzędu Celnego [...] w [...], które pełnił do dnia [...] listopada 2010 r. Z dniem [...] maja 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] odwołał ww. ze stanowiska [...] Urzędu Celnego [...] w [...]. Z dniem [...] maja 2011 r. zostało mu wyznaczone stanowisko [...] Służby Celnej, które zajmował do dnia [...] maja 2017 r.
Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej S. S. z dniem [...] marca 2017 r. stał się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...], przy zachowaniu następujących warunków pełnienia służby na dzień [...] marca 2017 r.: rodzaj służby - służba stała; stopień służbowy - [...]; stanowisko służbowe - [...] Służby Celnej, zaliczane do kategorii stanowisk służbowych funkcjonariuszy - stanowiska [...]; miejsce pełnienia służby - [...] Dział Kontroli [...]; uposażenie zasadnicze określone mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 2,481; dodatek za stopień służbowy według mnożnika kwoty bazowej dla funkcjonariuszy Służby Celnej wynoszący 0,625; dodatek za wieloletnią służbę. Ogółem uposażenie brutto wynosiło 6 982,45 zł.
Organ powołał art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej podkreślając, że użyty przez ustawodawcę zwrot "nowe" warunki wskazuje, iż warunki wskazane w propozycji pełnienia służby nie muszą być tożsame z dotychczasowymi warunkami pełnienia służby. Ustawodawca w treści ww. przepisu nie ograniczył w żaden sposób kompetencji Dyrektora IAS w [...] co do ustalenia treści przedłożonej propozycji, w tym warunków pełnienia służby. Zatem organ mając wyłączne, przyznane przez ww. przepis ustawy, prawo kształtowania stosunku służbowego, złożył S. S. w dniu 22 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby.
Organ wziął przy tym pod uwagę dotychczas wykonywane i nadzorowane przez wymienionego zadania oraz wieloletnie, wskazane wyżej doświadczenie zawodowe, bowiem do podstawowych zadań realizowanych przez ww. komórkę organizacyjną należy m.in. rozpoznawanie i zapobieganie czynom zabronionym określonym w przepisach odrębnych w obszarze znaków i ograniczeń pozataryfowych.
Zaproponowane wymienionemu stanowisko służbowe młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej zostało zakwalifikowane w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 446) do grupy stanowisk eksperckich, a zaproponowane uposażenie zasadnicze w wysokości 2,271 kwoty bazowej mieści się w przedziale mnożnika kwoty bazowej przyporządkowanej do stanowiska młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej: 1,974 - 2,481.
W ocenie organu przedstawiona propozycja z dnia [...] maja 2017 r. ustalająca warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w IAS w [...] uwzględnia posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej pracy i służby.
Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego faktu obniżenia uposażenia zasadniczego organ stwierdził, że przedkładając propozycję służby wziął pod uwagę stosowne regulacje prawne w zakresie kształtowania wysokości uposażeń funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, zapewnienie właściwej obsady kadrowej zarówno pod względem liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy pod kątem realizacji zadań zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy i służby. Uwzględnił również zadania ustawowe jakie zostały nałożone na jednostkę z uwzględnieniem limitu etatów funkcjonariuszy i środków finansowych przeznaczonych na ich uposażenia w ramach IAS w Warszawie.
Propozycja zawierająca warunki służby została przedstawiona wymienionemu jako dotychczasowemu funkcjonariuszowi Izby Celnej w [...] w związku z reorganizacją administracji skarbowej oraz Służby Celnej i powstaniem nowej instytucji - KAS z nową strukturą organizacyjną oraz powstaniem Służby Celno-Skarbowej, a zadaniem Dyrektora IAS w [...] jest realizacja polityki kadrowej w celu zapewnienia sprawnego wykonywania ustawowych zadań przez podległe jednostki organizacyjne czyli urzędy skarbowe, urząd celno-skarbowy oraz izbę administracji skarbowej.
Pismem z dnia 4 grudnia 2017 r. S. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] maja 2017 r. określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w zakresie określenia stanowiska służbowego i wysokości uposażenia zasadniczego. Skarżący zarzucił organowi:
1) naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji określającej warunki pełnienia służby ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby skarżącego;
2) obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niespełnienie wymogów prawnych w wydanej propozycji określającej warunki pełnienia służby (decyzji), w związku z brakiem uzasadnienia co do kryteriów jakie przyjęto określając nowe warunki pełnienia służby;
3) nieważność poprzez oczywistą niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, tj. z art. 2 i art. 7 Konstytucji, poprzez zastosowanie w propozycji określającej warunki pełnienia służby (decyzji) kryteriów wyliczenia wynagrodzenia zasadniczego nieokreślonych w ustawie.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu [...] maja 2017 r. otrzymał propozycję (z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]) określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w IAS w [...]. W dniu [...] czerwca 2017 r. złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji nowych warunków pełnienia służby, a następnie w ustawowym 14-dniowym terminie, zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, złożył do Dyrektora IAS w [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę decyzji określającej warunki pełnienia służby w zakresie stanowiska oraz uposażenia zasadniczego. Dyrektor IAS w [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżący podkreślił, że z uwagi na negatywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zasadnym stało się wniesienie skargi do Sądu.
Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja narusza art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby, jak również zadań przypisanych komórce organizacyjnej, w której otrzymał propozycję pełnienia służby, tj. w Dziale [...]. Otrzymana propozycja służby obniża uposażenie zasadnicze w stosunku do uprzednio posiadanego, co jest niesprawiedliwe i godzi w dalszy rozwój jego kariery zawodowej. Służba w Służbie Celno-Skarbowej jest kontynuacją służby w Służbie Celnej, a zatem powinna respektować dotychczasową pozycję zawodową, stanowisko i status skarżącego. Skutki obniżenia uposażenia są wielopłaszczyznowe, bowiem prowadzą również do obniżenia należnych dodatków do uposażenia.
Skarżący podkreślił, że nie istnieje podstawa prawna do takich działań ze strony organu i czuje się "ukarany" taką sytuacją. Zaznaczył również, że w złożonej propozycji nie zostały mu przedstawione kryteria jakimi kierował się organ, bowiem nie zawiera ona uzasadnienia.
Skarżący zaznaczył również, że otrzymał propozycję pełnienia służby w komórce organizacyjnej, w której wykonywane są zadania zbieżne z tymi jakie realizował przed reformą w Wydziale Kontroli w Izbie Celnej w [...]. Stwierdził, że ma to na celu wykorzystanie jego dotychczasowego dorobku zawodowego w realizacji określonych zadań, jednakże niezasadne i krzywdzące jest przedstawienie warunków pełnienia służby na gorszym poziomie niż dotychczasowy. Wskazał, że niewątpliwy atut, tj. długoletni, nienaganny staż pracy, pełnienie stanowisk kierowniczych w UKS w [...] i w UC w [...], wyróżnienia, awans na stopień [...] w 2016 r. (łącznie 21 lat pracy i służby w administracji skarbowej i celnej, całkowity staż pracy - 33 lata), wydaje się w chwili obecnej elementem mającym wpływ na zmniejszenie zasadniczego wynagrodzenia.
Skarżący zaznaczył również, że określając nowe warunki pełnienia służby organ stosował pozaustawowe kryteria, co - jego zdaniem - potwierdza treść pisma Dyrektora IAS w [...] o sygnaturze [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., wystosowanego do Zakładowej Organizacji Izbowej Związku Zawodowego [...] w [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wskazał, iż analogiczne przepisy ustawowe dające możliwość ingerowania w sferę ukształtowanych wcześniej stosunków pracy, w związku z reformą administracji publicznej, były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyrokach z dnia 13 marca 2000 r. (sygn. akt K 1/99), z dnia 12 lipca 2011 r. (sygn. akt K 26/09), z dnia 18 lutego 2003 r. (sygn. akt K 24/02). Trybunał w ww. wyrokach uznał, że ustawodawca w ramach przysługującej mu swobody legislacyjnej może dokonywać przekształceń ustrojowych, w tym również takich, które dotyczą reformowania administracji publicznej i w konsekwencji stanowią również ingerencję w sferę wcześniej ukształtowanych stosunków pracowniczych. Trybunał podkreślił również prawo ustawodawcy do "przeprowadzania reform ustrojowych w konstytucyjne określonych granicach". Nie ma zatem racji skarżący, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy wprowadzającej i godzi w zasadę ciągłości służby.
Organ wskazał również, że wynikające z pisma Dyrektora IAS z dnia [...] czerwca 2017 r. zasady przeliczania wynagrodzeń i uposażeń obrazują zjawisko jakie zaistniało w nowej strukturze administracji podatkowej, gdzie znalazły się różne kategorie pracowników z różnymi wysokościami wynagrodzeń ustalanych wcześniej na podstawie odrębnych regulacji właściwych dla każdej z grup. Z pisma tego wynika, że przyjęte zasady dotyczyły wszystkich zatrudnionych w IAS w [...], a przyjęte kryteria nie były sprzeczne z ustawą.
Obecny na rozprawie skarżący doprecyzował skargę wskazując, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Dyrektora IAS w [...] z dnia [...] października 2017 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie określenia S. S., będącemu funkcjonariuszem celnym, nowych warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z ww. przepisem dyrektor izby administracji skarbowej składa funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.
Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, o której mowa w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 ww. ustawy).
Zgodnie z art. 169 ust. 6 ustawy wprowadzającej, do postępowań w przedmiocie propozycji składanej przez organ funkcjonariuszowi, ustalającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że właściwe organy administracji celno-skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza składając mu propozycję pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej i zarazem ustalając nowe warunki pełnienia służby. Funkcjonariuszowi, który nie zgadza się z propozycją (całością lub częścią określonych w niej warunków służby) przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 zdanie drugie ustawy wprowadzającej), a po wyczerpaniu tego trybu - prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 tej ustawy). W niniejszej sprawie powyższa procedura została zachowana, dlatego skutecznie wniesiona skarga podlegała rozpoznaniu merytorycznemu.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać należy, że w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej zostały określone kryteria, które właściwy organ bierze pod uwagę i wykazuje w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego składania funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków pełnienia służby. Propozycja taka powinna uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Należy mieć przy tym na uwadze, że choć propozycja pełnienia służby ma charakter uznaniowy, to jednak w każdym przypadku ma wymiar indywidualny, odnoszący się do konkretnych okoliczności, na co wyraźnie wskazują zawarte w ustawie kryteria.
Uznanie administracyjne nie oznacza bowiem dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia. Nie jest zatem tak, do czego w praktyce prowadzi argumentacja organu, że decyzja dotycząca propozycji służby ma charakter w pełni autonomiczny, a organ posiada prawo do ukształtowania stosunku służbowego funkcjonariusza poprzez określenie "nowych warunków" pełnienia służby bez należytego uzasadnienia swego stanowiska. Złożona propozycja służby w formie decyzji administracyjnej (art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej), której wydanie powiązane jest z dokonaniem przez organ oceny przesłanek wymienionych w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, wymaga bowiem wykazania, że organ działał na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem dowolności bądź arbitralności.
Zaznaczenia wymaga, że uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w tym przypadku art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej - zawierający kryteria, które organ uwzględnia i którymi ma się kierować przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby. Oznacza to, że odniesienie się do tych kryteriów oraz ich rozważenie (wyważenie) w treści decyzji jest obligatoryjne i indywidualne w każdej takiej sprawie. Przez pryzmat indywidualizacji i konkretyzacji tych kryteriów dokonuje się bowiem zobiektywizowana ocena przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej (por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 739/17, z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 922/17, z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 892/17; wyrok WSA w Lublinie z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 888/17; publ. CBOSA).
Decyzje ustalające warunki pełnienia służby podlegają kontroli sądów administracyjnych poprzez zbadanie, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).
Jak już wyżej wskazano, w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawodawca zamieścił kryteria jakimi winien kierować się dyrektor izby administracji skarbowej przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby, tj. "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Oznacza to, że zastosowanie ww. kryteriów musi zostać wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji - propozycji nowych warunków pełnienia służby (art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i 4 oraz § 3 k.p.a.). Jedynie bowiem prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwala poznać motywy organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną. Uzasadnienie ma stanowić uzewnętrznienie motywów i pokazanie rozumowania organu, a nie tylko przywołanie treści przepisu mającego zastosowanie w sprawie i przedstawienie chronologicznie zebranych w sprawie faktów. Z uzasadnienia decyzji winno wynikać, że organ działał na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).
Dodać również należy, że zmiana struktury organizacyjnej i kadrowej służby celno-skarbowej nie oznacza, że podejmowane decyzje (propozycje) mogą mieć charakter blankietowy, nie poddający się indywidualnej weryfikacji. W przypadku reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, m.in. poprzez obniżenie zajmowanego stanowiska oraz wysokości uposażenia zasadniczego - jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie - konieczne jest wykazanie, że organ dokonał pełnej oceny dotychczasowej służby funkcjonariusza oraz posiadanych kwalifikacji, a przedstawiona funkcjonariuszowi propozycja jest wynikiem analizy tych kryteriów w odniesieniu do jego indywidualnej sytuacji. Konieczne jest również wykazanie jakie okoliczności przesądziły o ukształtowaniu stosunku służbowego funkcjonariusza w określony sposób.
W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z powołanych wyżej regulacji.
Organ przedstawił fakty odzwierciedlające przebieg pracy i służby skarżącego w latach 1996 - 2017. Wskazał przy tym, że z dniem [...] marca 2017 r. skarżący stał się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...], przy zachowaniu dotychczasowych warunków pełnienia służby, w tym stanowiska służbowego - [...] Służby Celnej oraz uposażenia zasadniczego określonego mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 2,481. Zaznaczył, że ogółem uposażenie brutto skarżącego wynosiło 6982,45 zł.
Następnie organ powołał art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej oraz wskazał na wynikające z ww. przepisu uprawnienie do ukształtowania stosunku służbowego dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celnej. Stwierdził, że zaproponowane skarżącemu stanowisko służbowe [...] Służby Celno-Skarbowej to stanowisko [...] (według rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej), a zaproponowane uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,271 kwoty bazowej mieści się w przedziale mnożnika kwoty bazowej przyporządkowanej do stanowiska młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej: 1,974 - 2,481. Nadto wskazał, że pisemna propozycja określająca warunki pełnienia służby jest zgodna z obowiązującym prawem, bowiem stopień służbowy [...] jest równorzędny do dotychczasowego, a przy ustalaniu stanowiska służbowego - [...] Służby Celno-Skarbowej - zostały uwzględnione przesłanki wynikające z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, czyli posiadane kwalifikacje i doświadczenie zawodowe, co pozwoliło na zaproponowanie funkcjonariuszowi służby w Dziale [...] IAS w [...].
W ocenie Sądu, mając na względzie powyższe należało uznać, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, z jakiego powodu właśnie takie stanowisko służbowe zostało zaproponowane funkcjonariuszowi, biorąc pod uwagę jego dotychczasowe stanowiska służbowe (m.in. [...] urzędu celnego, p.o. [...] urzędu celnego), czy też fakt, że skarżący pełnił funkcję [...] w Związku Polskiego [...] z administracją celną/skarbową, na co wskazywał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ma to tym większe znaczenie, że - jak wskazał sam organ - skarżący w ww. komórce organizacyjnej IAS w [...] ma realizować zadania zbliżone do tych, które realizował w Wydziale Kontroli Urzędu Celnego [...] w [...], przy czym organ nie podał z jakich powodów przyjęto, że stanowisko [...] będzie stanowiskiem właściwym dla skarżącego.
Organ nie wskazał również, czy dysponował innymi stanowiskami adekwatnymi dla kwalifikacji zawodowych i przebiegu służby skarżącego, czy też miał do zaproponowania wyłącznie stanowisko [...].
Wydając zaskarżoną decyzję organ nie odniósł się w sposób wyczerpujący do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności dotyczących kwalifikacji skarżącego, przebiegu jego służby, doświadczenia zawodowego oraz bardzo dobrych wyników w służbie. Argumentacja organu sprowadzająca się w zasadzie do stwierdzenia, iż kształtując sytuację skarżącego Dyrektor IAS brał pod uwagę podnoszone wyżej elementy - nie jest wystarczająca z punktu widzenia wymogów jakie powinna spełniać decyzja uznaniowa.
Ponadto brak jest także wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji dlaczego uposażenie zasadnicze skarżącego ustalono według mnożnika kwoty bazowej 2,271, w sytuacji gdy zgodnie z załącznikiem do ww. rozporządzenia z dnia 28 lutego 2017r. dla stanowiska [...] Służby Celno-Skarbowej mnożnik kwoty bazowej mieści się w przedziale 1,974 - 2,481. Wprawdzie faktycznie przyjęty wskaźnik mieści się w górnym przedziale, nie mniej jednak organ nie przedstawił należytej argumentacji, z której wynikałoby dlaczego tak przyjęty wskaźnik jest adekwatny dla stanowiska skarżącego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika również jakie kryteria powinna spełnić osoba na stanowisku [...], aby otrzymać najwyższy wskaźnik. Decyzja nie wyjaśnia również, dlaczego skarżący - na stanowisku młodszego eksperta - nie mógł pozostać przy dotychczasowym mnożniku kwoty bazowej 2,481, który jest tożsamy z najwyższym mnożnikiem w przedziale 1,974 - 2,481.
Należytej argumentacji Dyrektora IAS w kwestii obniżenia stanowiska służbowego oraz obniżenia uposażenia zasadniczego skarżącego nie może zastąpić ogólne stwierdzenie, że rzeczą organu było zapewnienie właściwej obsady kadrowej zarówno pod względem liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy pod względem realizacji zadań zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy i służby oraz zadaniami ustawowymi jakie zostały nałożone na jednostkę z uwzględnieniem limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej oraz środków finansowych przeznaczonych na ich uposażenia.
Zaznaczenia przy tym wymaga, że w przypadku reorganizacji i zmiany proponowanych nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza konieczne jest wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.). Organ miał zatem obowiązek odniesienia się do istotnych dla rozstrzygnięcia indywidualnych okoliczności, w tym zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wskazania kryteriów jakimi się kierował.
Obowiązku tego organ jednak nie dopełnił. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma bowiem charakter bardzo ogólny i nie wyjaśnia, jakimi przesłankami kierował się organ uwzględniając przede wszystkim interes społeczny, a nie słuszny interes skarżącego. Skarżący, będąc funkcjonariuszem publicznym, może oczekiwać, w świetle art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, a także z mocy art. 7 in fine k.p.a., że przedstawione nowe warunki pełnienia służby co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełnił służbę dotychczas, chyba, że zaistniały okoliczności to uzasadniające, czego jednak organ w motywach zaskarżonej decyzji nie wykazał.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, co skutkowało jej uchyleniem. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości mając na względzie, że na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy przedmiotem rozpatrzenia przez organ były te elementy propozycji (decyzji) ustalającej warunki pełnienia służby, które wynikały z zakresu tego wniosku.
Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Uwzględni przy tym reguły postępowania administracyjnego dotyczące decyzji uznaniowych, w szczególności w zakresie wyczerpującego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia odnoszących się indywidualnie do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Organ ustosunkuje się również do zarzutów i argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i tych, które zostaną ewentualnie zgłoszone w toku postępowania odwoławczego.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.