II SA/WA 1556/23

II SA/Wa 1556/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa
Joanna Kruszewska-Grońska
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Zabezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
III OSK 2844/24 - Wyrok NSA z 2025-04-15
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 303
art. 3
Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2024 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "Prezes ZUS" lub "organ") wydał w dniu [...] maja 2023 r. decyzję nr [...], którą działając na podstawie art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1051), odmówił przyznania H.M. (dalej jako "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.
W uzasadnieniu decyzji organ przywołał art. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym zgodnie którym Prezes ZUS może przyznać rodzicielskie świadczenie uzupełniające matce, która spełnia łącznie następujące warunki:
- urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci,
- zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i posiada po ukończeniu 16 roku życia centrum interesów osobistych lub gospodarczych (ośrodek interesów życiowych), o którym mowa w art. 3 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przez okres co najmniej 10 lat,
- jest obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej lub posiadającym prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelem państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia
o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej lub cudzoziemcem legalnie przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,
- osiągnęła wiek 60 lat,
- nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania,
- nie jest uprawniona do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury.
Organ wyjaśnił, że wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki powinny być spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia.
Prezes ZUS wskazał, że może odmówić przyznania przedmiotowego świadczenia w razie:
- pozbawienia przez sąd władzy rodzicielskiej lub ograniczenia władzy rodzicielskiej przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej,
- długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci.
Organ zauważył, że zgodnie z ustawą o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci
w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Proces wychowawczy obejmuje pieczę nad osobą dziecka, pieczę nad majątkiem dziecka oraz prawo do jego wychowania z poszanowaniem jego godności i praw. Zasadą jest, że proces wychowawczy powstaje z chwilą urodzenia dziecka i zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. Długotrwałość wychowania należy rozumieć jako proces, który łączy się z systematycznością sprawowania ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dziecka.
Prezes ZUS stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawczyni urodziła jedno dziecko A.M. ur. [...] kwietnia 1985 r. Ponadto postanowieniem sądu z [...] kwietnia 2005 r. została ustanowiona rodziną zastępczą dla małoletniej M.M. ur. [...] czerwca 2004 r. Natomiast postanowieniem sądu z [...] kwietnia 1994 r. wnioskodawczyni została ustanowiona rodziną zastępczą dla małoletnich dzieci: D.D. ur. [...] listopada 1979 r., A.D. ur. [...] listopada 1982 r. i A.D. ur. [...] października 1985 r. W dacie [...] kwietnia 1994 r. dzieci miały ukończone odpowiednio 14, 11 i 8 lat. Zatem można uznać, że wnioskodawczyni wychowała troje dzieci. Nie można zatem uznać, że został spełniony warunek konieczny do przyznania prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego
w postaci wychowania czworga dzieci, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności.
W związku z powyższym, w przedstawionym w sprawie stanie faktycznym
i prawnym, organ nie znalazł podstaw do przyznania wnioskodawczyni rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego na podstawie wyżej wymienionej ustawy.
Pismem z [...] lipca 2023 r. wnioskodawczyni wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na ww. decyzję organu. Zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie w całości wniosła o jego uchylenie. Wskazała, że odmowa przyznania jej wnioskowanego świadczenia jest niezrozumiała gdyż skarżąca spełnia warunki ustawy. W ocenie skarżącej decyzja jest niesprawiedliwa społecznie, pominięto cele ustawy, nie dokonano wnikliwej analizy i sytuacji wychowania dzieci w rodzinie zastępczej, nie wiadomo też dlaczego i które dzieci pominięto.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że bezpodstawnie uznano, iż skarżąca wychowała troje dzieci gdyż faktycznie wychowała pięcioro dzieci. Urodziła bowiem
i wychowała córkę A. a w ramach rodziny zastępczej na mocy postanowienia sądu
z 1994 r. wychowała troje dzieci zmarłej siostry oraz od 2005 r. wnuczkę M.M., która jest nadal na utrzymaniu skarżącej na mocy art. 37 ustawy o pieczy zastępczej.
W ocenie skarżącej żaden zapis ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym nie wyklucza jej do uzyskania przedmiotowego świadczenia. Nie ma ustalonej granicy mogącej wskazać, że dziecko zostało wychowane. Jest forma dokonana - wychowała i doprecyzowanie, że "wychowanie polega na sprawowaniu osobistej opieki nad dziećmi, w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi". Skarżąca wskazała, że dzieci wychowała zgodnie z postanowieniem sądu czyli
w ramach praw jej przysługujących względem dzieci. Z przyjętych obowiązków nie zrezygnowała, wychowując dzieci stale, osobiście, ciągle. Brakuje uznania i docenienia jej pracy, bo samotne wychowanie porzuconych dzieci z problemami szczególnie
w wieku dorastania, to wyzwanie, wymagające poświęcenia, czasu, umiejętności.
Skarżąca przy tym dodała, że na rzecz dzieci zrezygnowała z kariery zawodowej, wychowała je dobrze do samodzielności, nie były bezrobotne, pracują i służą
w ojczyźnie dobru wspólnemu. Przejęła zadania Państwa w opiece nad potrzebującymi dziećmi, przyczyniła się do oszczędności jego budżetu gdyż utrzymanie czworga dzieci w placówkach lub zawodowych rodzinach zastępczych, to wysokie koszty. Zasłużyła więc na świadczenie, o które się ubiega. Inwestowała własne środki, bo na każde
z dzieci otrzymywała jedynie świadczenie na ich utrzymanie.
Zdaniem skarżącej decyzja jest niesprawiedliwa społecznie, bowiem wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Skarżącą zaś wykluczono i brak jej poczucia bezpieczeństwa finansowego. Ponadto z powodu szkodliwej dla skarżącej do 2012 r. niesprawiedliwej ustawy o pieczy zastępczej, skarżąca nie ma wymaganego przez ZUS stażu pracy, do przyznania najniższej emerytury.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że nie można przyjąć, iż skarżąca zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy
o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym wychowała co najmniej czworo dzieci.
W stosunku bowiem do dwójki dzieci uczestniczyła ona w procesie ich wychowywania przez krótki okres czasu. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4717/21, dostępny
w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (dalej CBOSA); https://orzeczenia.nsa.gov.pl.
W piśmie procesowym z [...] lipca 2024 r. pełnomocnik organu podtrzymując dotychczasową argumentację wskazał, że brak jest podstaw do dokonywania wykładni rozszerzającej art. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że w przypadku skarżącej został spełniony warunek konieczny do przyznania jej przedmiotowego świadczenia w postaci wychowania czworga dzieci, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności. W ocenie organu wychowywanie przez skarżącą dzieci przyjętych na wychowanie do osiągnięcia pełnoletności nie mogło realnie wpłynąć na rezygnację lub nie podjęcie przez skarżącą zatrudnienia na okres co najmniej kilkunastu lub kilkudziesięciu lat, a przez to uniemożliwiło wypracowanie emerytury przynajmniej
w minimalnej wysokości. Okres możliwej aktywności zawodowej kobiet wynosi bowiem ponad 40 lat (od ukończenia 18 roku życia do osiągnięcia podstawowego wieku emerytalnego wynoszącego w przypadku kobiet 60 lat). W tej sytuacji okres sprawowania opieki nad dzieckiem w ramach rodziny zastępczej przez 3, 6 czy nawet 9 lat nie mógł faktycznie wpłynąć na rezygnację z pracy lub nie podjęcie zatrudnienia skutkujące brakiem możliwości wypracowania emerytury przynajmniej w wysokości najniższej emerytury, której uzyskanie jest możliwe nawet po udokumentowaniu
w przypadku kobiet 20 lat okresów składkowych i nieskładkowych zgodnie z zasadami zawartymi w ustawie emerytalnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym
i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej także: "P.p.s.a.").
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa ZUS z [...] maja 2023 r. o odmowie przyznania skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego narusza obowiązujące przepisy prawa.
Analizując niniejszą sprawę, Sąd doszedł do wniosku, że Prezes ZUS, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się przede wszystkim - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: "k.p.a."), z uwagi na fakt, iż odmawiając przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że nie można uznać, iż został spełniony warunek konieczny do przyznania prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w postaci wychowania czworga dzieci, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności. Organ wskazał przy tym jedynie, że skarżąca wychowała tylko troje dzieci, nie wyjaśniając
w ogóle wychowanie których dzieci uwzględnił, a których nie uwzględnił i z jakiego powodu. Tym samym, w ocenie Sądu, organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji nie pozwoliło na ustalenie istotnych okoliczności dających podstawę do prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej.
Z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym wynika, że decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie przyznania przedmiotowego świadczenia ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem prawa, ale i celem ustanowionego przepisu. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, publ. LEX nr 79608).
Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich, istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada, czy w toku postępowania administracyjnego organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrał dowody celem ustalenia przesłanek do przyznania świadczenia oraz czy uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega
w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10, z 6 listopada 2014 r. sygn. akt
I OSK1981/14; publ. CBOSA).
Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja administracyjna zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia (części dyspozytywnej decyzji). Z tego względu motywy decyzji, w szczególności wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania organu oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.
Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niedopuszczalne jest przy tym uchylanie się od oceny zarzutów podnoszonych przez stronę, natomiast organ
w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne. W przeciwnym wypadku organ naraża się na skuteczny zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej
i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) oraz wadliwie sporządzonego uzasadnienia, a więc dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia. Ponadto, w przypadku gdy prawo materialne pozostawia rozstrzygnięcie organu uznaniu administracyjnemu, obowiązkiem organu jest załatwić sprawę po dokładnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (por. wyroki NSA: z 23 października 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 225/97, publ. Biul. Skarb. 1999, nr 1, poz. 20; z 16 marca 1998 r. sygn. akt II SA 96/98, publ. LEX nr 41681, wyrok SN z 18 listopada 1993 r. sygn. akt III ARN 49/93, publ. OSNC 1994/0/181).
Przenosząc powyższe na realia faktyczne niniejszej sprawy wskazać należało, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zbyt lakoniczne i wskazuje na powierzchowne oraz "mechaniczne" podejście do sytuacji skarżącej. Tymczasem, jak podkreślano
w uzasadnieniu do projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, "każdy wniosek o świadczenie będzie szczegółowo rozpatrywany indywidualnie" (s. 3).
W ocenie Sądu, w tej konkretnej sprawie administracyjnej, organ nie dopełnił obowiązku indywidualnego, wnikliwego rozpatrzenia wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.
Nie ulega wątpliwości, że Prezes ZUS, rozpoznając wniosek skarżącej
o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, a następnie wydając sporną decyzję administracyjną, zobowiązany był w sposób dokładny i jednoznaczny wyjaśnić, dlaczego przyjmując ustalone okoliczności faktyczne sprawy - uznał, że skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania wspomnianego świadczenia.
Obowiązek ten nie budzi wątpliwości, jeśli zważy się, że w dotychczasowych poglądach zarówno nauki, jak i judykatury, zgodnie przyjmuje się, iż przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku następuje w postępowaniu administracyjnym, a więc Prezes ZUS związany jest wszystkimi regułami tego postępowania dotyczącymi obowiązków w zakresie jego prowadzenia oraz orzekania (por. m.in. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. Beaty Gudowskiej i dr hab. Krzysztofa Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i powołane tam m.in. wyrok WSA w Warszawie z 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/WA 618/07, czy też wyrok WSA w Warszawie z 29 marca 2007 r., sygn. akt II SA/WA 149/07).
W tej sytuacji, uznać należy, że Prezes ZUS, rozstrzygając sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącej, był zobligowany do przedstawienia jasnych kryteriów, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji (tak również m.in. wyrok WSA
w Warszawie z 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/WA 230/07). W zaskarżonej decyzji Prezes ZUS nie przedstawił jednak takich kryteriów i nie uzasadnił w przekonywujący sposób swojego stanowiska w sprawie.
Jednocześnie, Sąd uznał, że wydając sporną decyzję administracyjną, Prezes ZUS naruszył w sposób istotny przepisy prawa materialnego, dokonując błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r.
o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, która polegała na nieuprawnionym przyjęciu, że wychowanie czworga dzieci ogranicza się wyłącznie do uczestniczenia
w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności.
Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym stanowi, że świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci.
W art. 2 pkt 9 cyt. ustawy zdefiniowano pojęcie wychowania, przyjmując, że wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi, polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem.
W art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym użyto czasownika w formie dokonanej ("wychować"), definiując to pojęcie przez określenie, na czym wychowanie polega - na sprawowaniu osobistej opieki nad dziećmi.
Sąd podziela stanowisko wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. m.in. wyroki z 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1064/19, z 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1032/19, z 15 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1432/19, z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 840/19, a także z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1014/19 - dostępne na www.nsa.gov.pl), że formy dokonanej czasownika "wychowywać" użyto celowo. Warto zauważyć bowiem, że ustawodawca w innym miejscu cyt. ustawy - w art. 3 ust. 5 pkt 2 - posłużył się pojęciem "wychowywania". Jednocześnie, nie sposób pominąć tego, że ustawodawca nie odwołał się ponadto do żadnych kryteriów pozwalających uznać, że proces wychowywania dziecka doprowadził do jego wychowania. Ponadto, co również bardzo istotne, ustawodawca nie wskazał też czasokresu wychowywania, który doprowadził do stanu wychowania.
Zdaniem Sądu, ze względu na tę niemożność określenia rezultatu w postaci wychowywania, konieczne jest poszukiwanie innych wskazówek, które mogłyby dać podstawę do przyjęcia, że matka wychowała dziecko, w rozumieniu ustawy
o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Należy sięgnąć więc do ustawowej definicji wychowania, zawartej w art. 2 pkt 9 cyt. ustawy, w której za wychowanie uznano stałe, bezpośrednie i ciągłe wykonywanie ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługującym względem dzieci.
Według Sądu, w świetle tej definicji, nieuprawnione jest stanowisko Prezesa ZUS wyrażone w zaskarżonej decyzji, że proces wychowania ma być procesem długotrwałym. Długotrwałość nie jest bowiem synonimem stałości, ani ciągłości. Pewien stan może mieć charakter stały, czyli nieulegający zmianom, albo trwający bez przerwy, nawet jeżeli zamknął się w niedługim okresie czasu. Ta sama uwaga dotyczy pojęcia "ciągłości". Ciągłość nie oznacza długotrwałości. Stanowisko to wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wskazanym wyżej wyroku z 15 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1432/19, a skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten
w pełni aprobuje, uznając za własny.
Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozstrzygający niniejszą sprawę w pełni podziela też stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4874/21, zgodnie z którym czynności podejmowane w toku wychowania dziecka nie w każdym przypadku muszą mieć początek w chwili urodzenia dziecka. O świadczenie może bowiem - jak stwierdził NSA - ubiegać się również matka, która rozpoczęła wychowanie dziecka po osiągnięciu przez nie starszego wieku, np. wskutek jego przysposobienia, czy stania się dla niego rodziną zastępczą. Trzeba mieć bowiem na uwadze to, że w wyjątkowych przypadkach, z przyczyn zależnych albo niezależnych od opiekunów dziecka, władzę rodzicielską można zacząć sprawować nad dzieckiem po osiągnięciu przez niego starszego wieku, również nastoletniego. Dokonując wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym należy mieć na uwadze bardzo różne, ale dopuszczone przez ustawodawcę, okoliczności faktyczne sprawy, a to oznacza, że efektem wykładni powinno być takie rozumienie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, które będzie przydatne w bardzo różnorodnych stanach faktycznych.
Jeżeli wychowanie dziecka, które rozpoczęło się i trwało przez określony czas, choć nie przerodziło się w proces długotrwały, ale obejmowało czas trwania władzy rodzicielskiej i spełniło wymagania stałości, bezpośredniości i ciągłości, należy uznać, że matka wychowała dziecko w rozumieniu, jakie ustawa nadała temu pojęciu. Dlatego też nie można wprowadzać konkretnych ram czasowych dla ustalenia przesłanki "wychowała", ale w każdym konkretnym przypadku należy ustalać, czy czynności podejmowane względem dziecka przez matkę doprowadziły do jego wychowania, czyli do względnej samodzielności w jego bieżącym funkcjonowaniu.
Warto zauważyć, że Kodeks rodzinny i opiekuńczy traktuje sprawowanie władzy rodzicielskiej również w kategoriach obowiązków rodziców (art. 95 § 1 i art. 96 § 1 k.r.i.o.). Z tych względów ustawodawca przewiduje pozbawienie prawa do świadczenia osobę, która nie wykonywała obowiązków w zakresie wychowania dziecka do czasu uzyskania przez niego pełnoletności, z powodów przez nią niejako "zawinionych" (np. według art. 3 ust. 5 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym w razie sądowego pozbawienia władzy rodzicielskiej lub ograniczenia tej władzy przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej).
Zdaniem Sądu, tego rodzaju wyłączenia prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego potwierdzają tezę, że przesłanka wychowania dziecka, określona
w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, może być spełniona również wówczas, gdy wychowywanie dziecka rozpoczęło się później niż
z dniem jego narodzin. Wskazane wyżej wyłączenie prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego byłoby bowiem zbędne, przy założeniu, że o wychowaniu, w rozumieniu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, można mówić jedynie wówczas, gdy trwało ono od chwili urodzenia dziecka.
Sąd podkreśla ponadto, że z ustawowej definicji wychowania (art. 2 pkt 9 cyt. ustawy) wynika, że określone tam działania składające się na proces wychowania odnoszą się do dziecka w każdym wieku. Nie ma zatem przeszkód, aby przyjąć, że matka wychowała dziecko nawet wtedy, gdy zaczęła je wychowywać później niż od chwili narodzin.
W tej sytuacji, wobec braku wyraźnej, normatywnie ustalonej czasowej miary wychowywania dziecka, pozwalającej ustalić, że dziecko zostało wychowane, nie jest uprawione prezentowane przez Prezesa ZUS w zaskarżonej decyzji stanowisko, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające może być przyznane jedynie matce, która wychowywała dzieci od chwili ich narodzin do osiągnięcia przez nie pełnoletności. Takie stanowisko organu wskazuje na "uzupełnienie" w ten sposób definicji ustawowej wychowania, przez dodanie, że chodzi wyłącznie o długotrwałość wychowania. Tymczasem, w art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym mowa jest jedynie o stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu obowiązków w zakresie wychowania. Wymagania te mogą być więc również spełnione, jeżeli wychowanie dziecka nie trwało od jego narodzin.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, uznać należy, że przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, jest spełniona również w sytuacji sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w sposób wskazany w art. 2 pkt 9 tej ustawy przez okres przysługującej władzy rodzicielskiej po ustanowieniu rodzicielstwa zastępczego dla dziecka.
Wobec normatywnej niedoskonałości ustawowej definicji wychowania zawartej
w ustawie o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym należałoby mieć również na uwadze względy celowościowe. Warto zwrócić więc uwagę na fakt, że w uzasadnianiu do projektu tej ustawy podniesiono na stronie 3, że "trudno określić ramy czasowe wychowania (...). Stąd też każdy wniosek o świadczenie będzie szczegółowo rozpatrywany indywidualnie". W uzasadnieniu tym, na stronie 1, przyjęto ponadto, że podstawowym celem tej regulacji jest "zapewnienie środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub go nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci
w rodzinach wielodzietnych".
W tej sytuacji, wzięcie pod rozwagę ww. sformułowań zawartych w uzasadnieniu projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym oraz definicji "wychowania" zawartej w tej ustawie, powoduje, że Prezes ZUS przy ocenie zasadności wniosku
o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego powinien brać pod uwagę nie tylko okres wychowania dziecka ( także ten krótkotrwały), lecz jego wpływ na możliwość podjęcia, czy też kontynuowania zatrudnienia przez osobę wskazaną w art. 3 ustawy
o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Prezes ZUS powinien więc ocenić, czy wychowanie jednego dziecka od narodzin do osiągnięcia pełnoletności oraz sprawowanie rodzicielstwa zastępczego przez skarżącą wobec czworga dzieci,
w jakikolwiek sposób ograniczyło jej możliwości na rynku pracy. Nie da się bowiem wykluczyć, że wychowanie w sumie pięciorga dzieci, nawet jeśli nie trwało ono od momentu narodzin czworga z nich, mogło przeszkodzić skarżącej w wykonywaniu pracy zawodowej, czy też w ogóle w podjęciu zatrudnienia.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną Sądu, wydając należycie uzasadnioną decyzję administracyjną w przedmiocie przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Organ winien mieć na uwadze, jak słusznie wskazała skarżąca, że samotne wychowanie przez nią dzieci z problemami szczególnie w wieku dorastania, to z pewnością wyzwanie, wymagające poświęcenia, czasu, umiejętności. Nadto organ winien również rozważyć koszty jakie Państwo poniosłoby w przypadku utrzymania wychowanych przez skarżącą dzieci w domu dziecka czy też w innych placówkach lub zawodowych rodzinach zastępczych.
Mając powyższe na względzie, Sąd uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.