II SA/Wa 1494/23

II SA/Wa 1494/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Joanna Kube /sprawozdawca/
Waldemar Śledzik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 1372/24 - Wyrok NSA z 2025-05-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 217, art. 218 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. Z. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2023 r.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej: także "organ odwoławczy") z dnia [...] maja 2023 r. nr [...], wydane na podstawie art. 144
w związku z art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775), dalej: "k.p.a.", którym utrzymano
w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2023 r. o odmowie wydania P. Z. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Straży Granicznej:
w okresie od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] lutego 2023 r. w warunkach,
o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja
2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej
i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611), tj. w warunkach określonych w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 1626 z późn. zm.).
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia [...] listopada 2022 r., [...] P. Z. – funkcjonariusz Wydziału [...] [...] Oddziału SG, zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału SG z wnioskiem o wydanie na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...), zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Straży Granicznej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] lutego 2022 r. Wyżej wymieniony w przedmiotowym wniosku nadmienił, że w ramach obowiązków służbowych, pełnił służbę bezpośrednio w fizycznym zwalczaniu terroryzmu, brał udział w licznych działaniach bojowych oraz w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań. Pismem z dnia [...] grudnia 2022 r., w nawiązaniu do powyższego wniosku, wyżej wymieniony wnioskował o wydanie zaświadczenia od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] lutego 2023 r.
Dokonując analizy przebiegu służby funkcjonariusza, na podstawie dokumentacji zgromadzonej w Teczce Akt Osobowych, ustalono, że P. Z.
w okresie objętym przedmiotowym wnioskiem, pełnił służbę w następujących komórkach organizacyjnych:
- [...].01.2009 r. - [...].12.2013 r. Wydział [...] [...] Oddziału SG;
- [...].01.2014 r. - [...].03.2014 r. Wydział [...] w [...] Ośrodku w [...] [...] Oddziału SG;
- [...].03.2014 r.- [...].08.2016 r. Wydział [...] [...] Ośrodka Wsparcia SG,
- [...].08.2016 r. - [...].02.2023 r. Wydział [...] [...] Oddziału SG.
Rozkazem personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] grudnia 2022 r., [...] P. Z., został zwolniony ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] lutego 2023 r.
Komendant Główny Straży Granicznej, rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, wskazał, że tryb prowadzenia postępowania w zakresie ustalania prawa do emerytury policyjnej, określony został w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 2373 z późn. zm.).
Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy.
W § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia wskazano, że przedmiotowe zaświadczenie wydaje właściwy organ Straży Granicznej na żądanie funkcjonariusza.
Natomiast w myśl art. 15 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 1626 ze zm.), emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze nurków i płetwonurków oraz w zwalczaniu fizycznym terroryzmu.
W niniejszym postępowaniu P. Z. wniósł o wydanie zaświadczenia na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.
w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy za okres służby w Straży Granicznej od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] lutego 2023 r. W myśl przywołanego przepisu:
"Emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
a) nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Centralny Pododdział [...] Policji "[...]" lub samodzielny pododdział [...] Policji, jednostkę lub komórkę [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje [...], b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej".
W związku z okresem wskazanym przez skarżącego we wniosku o wydanie zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, zastosowanie mają uregulowania obowiązujące
w okresach, których dotyczyć ma zaświadczenie. Powołane brzmienie przepisu weszło w życie w dniu 7 czerwca 2019 r., a zatem nie ma on zastosowania do całości okresu służby w Straży Granicznej wskazanego przez P. Z..
W związku z powyższym do stanu faktycznego niniejszej sprawy zastosowanie będzie miał wyżej wymieniony przepis § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia w brzmieniu pierwotnym, obowiązującym do dnia 14 listopada
2012 r., tj. "Emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera - pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Straż Graniczną,
b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Komendanta Głównego Straży Granicznej".
Ponadto, za okres do dnia [...] listopada 2012 r. do dnia [...] czerwca 2019 r.: "Emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną,
b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej."
W kontekście powyższych przepisów, obowiązujących w okresie od dnia
1 stycznia 2009 r. do dnia 6 czerwca 2019 r., wskazać należy, że jedyną formą działań bojowych wówczas realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko-pirotechniczne. Kwestie uzyskiwania uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do wykonywania działań minersko-pirotechnicznych zostały uregulowane w decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej
z dnia [...] października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. [...]), a także w zastępującym ją zarządzeniu nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2009 r. w sprawie szkolenia
w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. [...]).
Wskazał, iż w myśl przywołanych aktów prawnych, uprawnienia z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego nie są uprawnieniami równoznacznymi
z uprawnieniami antyterrorysty minera-pirotechnika. Podkreślił, że warunkiem, niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej w bezpośrednim zwalczaniu terroryzmu przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawnień
i rozszerzeniem katalogu działań bojowych jest nabycie uprawnień i kwalifikacji
w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 781/14). Powyższe potwierdza również "stanowisko Zarządu Granicznego KGSG dotyczące podstaw podwyższania emerytur funkcjonariuszom SG wykonującym zadania minersko-pirotechniczne", zawarte w piśmie nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., zgodnie z którym zespoły minersko-pirotechniczne zajmują się rozpoznaniem i neutralizacją zagrożeń bombowych, przede wszystkim w komunikacji międzynarodowej, prowadzą działania antyterrorystyczne ukierunkowane na rozpoznawanie i przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmem bombowymi, w związku z powyższym uprawnienia minera-pirotechnika Straży Granicznej są tożsame
z uprawnieniami antyterrorysty minera-pirotechnika.
Niezależnie od powyższego zaznaczył, że we wnioskowanym okresie obowiązywały następujące akty prawne regulujące sposób oraz status działań specjalnych: zarządzenie nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2007 r., zarządzenie nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej
z dnia [...] września 2010 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG z 2010 r. poz. [...]) oraz zarządzenie nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG z 2014 r. poz. [...] z późn. zm.).
Działania specjalne, w odróżnieniu od działań minersko-pirotechnicznych, nie zostały włączone do katalogu działań bojowych. Dopiero zarządzenie nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. [...]) w § 2 pkt 2 uregulowało pojęcie działań bojowych, jako formę wykonywania działań specjalnych zakładającą możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Tym samym przed wejściem w życie zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r., tj. przed dniem 16 września 2019 r., jedyną formą działań bojowych realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko-pirotechniczne, co koresponduje z zarządzeniem nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2017 r., dot. wprowadzenia do stosowania w Straży Granicznej "Instrukcji prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych w Straży Granicznej".
Zarządzenie nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r. weszło w życie w dniu 16 września 2019 r., zatem w myśl zasady lex retro non agit, ww. akt prawa wewnętrznego nie może mieć zastosowania do oceny wnioskowanego okresu służby, pod kątem spełnienia przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...), przed dniem 16 września 2019 r. Akty prawne, obowiązujące w okresie do dnia 15 września 2019 r., nie definiowały działań specjalnych jako działań bojowych.
Zgodnie z § 2 ust. 1 punkt 2 lit a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...), funkcjonariusz musi posiadać uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, albo uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika.
Odmiennie ukształtowana jest kwestia uzyskiwania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych w Straży Granicznej.
W myśl § 4 ust. 3 zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2019 r., funkcjonariusze wykonujący działania specjalne powinni posiadać przygotowanie uzyskane w szczególności z zakresu:
1) taktyki specjalnej;
2) wyszkolenia strzeleckiego;
3) użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego;
4) rozpoznania minersko-pirotechnicznego;
5) technik wysokościowych;
6) płetwonurkowania i prac podwodnych (dotyczy funkcjonariuszy pełniących służbę
w Morskim Oddziale Straży Granicznej).
Cytowany przepis określa jedynie zakres przygotowania zawodowego funkcjonariuszy realizujących działania specjalne, natomiast w powołanym akcie prawa wewnętrznego nie ma żadnych regulacji odnoszących się do uzyskiwania przez funkcjonariuszy uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach specjalnych. Również w innych aktach prawnych brak jest przepisów odnoszących się do powyższej materii.
Komendant Główny Straży Granicznej podkreślił, że brak regulacji w zakresie uzyskiwania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych w Straży Granicznej powoduje, iż brak jest możliwości potwierdzania okresów służby, pełnionych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa
w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...), jedynie w sposób i na podstawie wytycznych Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2020 r. określających sposób ewidencjonowania i potwierdzania okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariuszy Straży Granicznej na podstawie § 2 ust. 1 i § 3 pkt 2 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...). Brak jest podstawy prawnej do dokonywania takich potwierdzeń.
W odniesieniu do powyższego wskazał, że na podstawie § 7 ust. 2 pkt 1 zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie zakresu oraz szczegółowych zasad szkolenia funkcjonariuszy
i pracowników Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. [...] z późn. zm.) doskonalenie zawodowe prowadzone jest jako doskonalenie centralne obejmujące szkolenie specjalistyczne i kursy doskonalące. Zgodnie z § 42 ust. 2 ww. rozporządzenia, szkolenie specjalistyczne ma na celu uzyskanie przez funkcjonariuszy i pracowników nowych kwalifikacji niezbędnych do wykonywania zadań na zajmowanym lub przewidywanym do objęcia stanowisku służbowym. Ust. 1
powołanego przepisu stanowi, że doskonalenie centralne organizują i prowadzą, ośrodki szkolenia.
Natomiast w oparciu o § 62 ust. 3 ww. zarządzenia funkcjonariusze, którzy ukończyli szkolenie specjalistyczne, otrzymują zaświadczenie.
Wykładnia powołanych regulacji prowadzi do wniosku, że nabycie nowych kwalifikacji i uprawnień następuje jedynie na drodze ukończenia szkolenia specjalistycznego realizowanego przez ośrodki szkolenia, a wydane po zakończeniu takiego szkolenia zaświadczenie stanowi dowód uzyskania stosownych kwalifikacji.
Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że wobec braku przepisów regulujących kwestię nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach specjalnych w Straży Granicznej, nie ma możliwości potwierdzenia przez organ spełnienia przesłanki określonej w § 2 ust. 1 punkt 2 lit. a 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...). Wobec czego nawet w przypadku spełnienia przez funkcjonariusza przesłanki z § 2 ust. 1 punkt 2 lit. b nie ma podstaw do wydania przedmiotowego zaświadczenia.
Komendant Główny Straży Granicznej reasumując stwierdził, że [...] P. Z. nie uzyskał uprawnień [...], wobec czego nie mógł wykonywać [...] działań bojowych, a więc wydanie mu zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie do dnia [...] czerwca 2019 r. nie jest możliwe z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 4 maja 2005 r., w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] czerwca
2019 r.
Natomiast w odniesieniu do okresu od dnia [...] czerwca 2019 r. do dnia [...] lutego 2023 r. uznał, że nie ma możliwości do wydania żądanego zaświadczenia, ponieważ obowiązujące przepisy nie regulują kwestii nabywania uprawnień
i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (specjalnych), a więc właściwy organ nie jest władny do potwierdzenia spełnienia przez funkcjonariusza przesłanki określonej w § 2 ust. 1 pkt. 2 lit. a ww. rozporządzania w aktualnie obowiązującym brzmieniu.
P. Z. pismem z dnia 27 czerwca 2023 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] maja 2023 r., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:
1. naruszenie art. 217 § 2 i art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez przeprowadzenie wybiorczego i skróconego postępowania dowodowego,
z naruszeniem zasady obiektywizmu i rzetelności gromadzenia dowodów i ich oceny, podczas gdy organy posiadały wystarczającą ilość materiału dowodowego potwierdzającego stan faktyczny wskazywany przeze stronę i potwierdzający w swej treści fizyczne zwalczanie terroryzmu przez funkcjonariuszy [...] SG, w tym skarżącego, co skutkowało ustaleniem stanu faktycznego odmiennego niż rzeczywisty,
2. naruszenie przepisów § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...) poprzez błędne uznanie, że nie pełnił służby w warunkach uzasadniających zwiększenie emerytury o 2%.
Skarżący, mając powyższe na uwadze, wniósł o uznanie pełnionej przez niego służby i wykonywane przez niego czynności służbowe, jako służby pełnionej przy fizycznym zwalczaniu terroryzmu przy jednoczesnym posiadaniu niezbędnych kwalifikacji i uprawnień i o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia wraz
z poprzedzającym go postanowieniem organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniósł ponadto
o przesłuchanie go w charakterze świadka.
Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej
o oddalenie w zakresie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego, że skarżący w okresie od [...] stycznia 2009 r. do [...] lutego 2023 r. pełnił służbę
w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.); zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienie wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
W związku z powyższym Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie postępowania uproszczonego.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] maja 2023 r., utrzymujące
w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2023 r., odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści, narusza prawo materialne, w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało
w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a.
Zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Podkreślić też trzeba, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych, niewynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11).
Postępowanie, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności, wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 1518/12).
Tak więc organ, w celu ustalenia danych niezbędnych do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę, nie jest uprawniony do stosowania wprost szczegółowych przepisów k.p.a., a zwłaszcza przepisów o postępowaniu dowodowym. Główną rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia pełnią bowiem dane
z ewidencji, rejestrów i zbioru dokumentów, będących w posiadaniu organu właściwego do wydania zaświadczenia.
Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu.
Zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co do właściwego rozumienia pojęć nabycia kwalifikacji do działań bojowych oraz brania w nich udziału, w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur (...)
w brzmieniu od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r. Prowadziło to do przedwczesnej odmowy wydania żadnego zaświadczenia, bez prawidłowego wyjaśnienia, czy zachodzą ku temu przesłanki. Uchybienie przepisów prawa materialnego miało więc wpływ na wynik sprawy.
Organ wprawdzie trafnie przywołał treść mających w sprawie zastosowanie regulacji materialnoprawnych – przepisów określających warunki nabycia prawa do podwyższenia wynagrodzenia w poszczególnych okresach, objętych wnioskiem funkcjonariusza - oraz ogólne reguły wydawania zaświadczeń, mylnie jednak odczytał ich znaczenie w kontekście realiów rozpatrywanej sprawy - wynikających
z nich ram prawnych dla wydania zaświadczenia o żądanej przez funkcjonariusza treści.
Organ błędnie uznał, jakoby posiadanie kwalifikacji w zakresie rozpoznania [...] - jak u funkcjonariusza - wykluczało uznanie spełnienia przezeń wymagań określonych § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur (...), skoro nie miał on uprawnień [...]. Gdyby w istocie intencją prawodawcy było wprowadzenie obligatoryjnego wymagania uzyskania kwalifikacji [...], jako niezbędnego dla uznania służby jako pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, to pominąłby w treści danej regulacji sformułowanie "w tym także". Wypowiedź miałaby wówczas znaczenie takie, jakie nadał jej organ. Z kolei - wedle reguł prawidłowej legislacji - w treści przepisu nie zamieszcza się słów zbędnych – niesłużących wypowiedzi normatywnej. Potwierdza to wniosek, że posiadanie kwalifikacji wskazanych w danym przepisie stanowi wypowiedź precyzującą zakreślone przypadki - służy eliminacji wątpliwości, czy wykonywanie czynności [...] stanowi także o uprawnieniu z tytułu uczestniczenia
w działaniach bojowych, w rozumieniu dalej regulacji.
Sąd w tym składzie nie podziela natomiast innych stanowisk w tym zakresie prezentowanych judykaturze. Ze wskazanych wyżej powodów, pierwszeństwo należy bowiem tu przyznać względom wykładni językowo-logicznej. Mylnie wyłożono więc znaczenie przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia w okresie jego obowiązywania w brzmieniu od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r.
Jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, na podstawie przepisów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur
w brzmieniu obowiązujących w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 6 czerwca 2019 r., jedyną formą działań bojowych wówczas realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko-pirotechniczne.
Kwestie uzyskiwania uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do wykonywania działań minersko-pirotechnicznych zostały uregulowane w decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2007 r.
w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego
i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. [...]) oraz w zastępującym ją zarządzeniu nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. [...]).
Organ stwierdził, że w myśl przywołanych aktów prawnych uprawnienia
z zakresu rozpoznania [...] nie są uprawnieniami równoznacznymi z uprawnieniami [...].
Nie ma jednak racji organ, przyjmując na podstawie przywołanych przepisów, że warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej
w bezpośrednim zwalczaniu terroryzmu przed zmianą przepisów, regulujących zakres uprawnień i rozszerzeniem katalogu działań bojowych, jest uzyskanie uprawnień [...].
Ponieważ zamiarem ustawodawcy, wyrażonym w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy
z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), jest przyznanie prawa do podwyższania emerytury o 2 procent dla wszystkich funkcjonariuszy Straży Granicznej biorących udział w fizycznym zwalczaniu terroryzmu, tj. działaniach bojowych, nie ma uzasadnienia ograniczanie tego prawa tylko do przypadków funkcjonariuszy posiadających zarówno uprawnienia do udziału w działaniach bojowych, jak też uprawnienia [...].
Biorąc pod uwagę, że skarżący w dniach od [...] kwietnia do [...] kwietnia 2011 r. odbył i ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie specjalistyczne z zakresu rozpoznania [...] (k.52), o którym mowa w cytowanym § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., to należało ocenić także zaistnienie przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia.
W przedmiotowej sprawie nie może mieć istotnego znaczenia wprowadzenie definicji "działań bojowych" dopiero zarządzeniem nr [...] - w 2019 r.
W judykaturze niekwestionowane jest wydawanie zaświadczeń dla celów ustalenia wystąpienia podstawy wymiaru świadczeń, wobec spełnienia szczególnych warunków, określonych rozporządzeniem o podwyższaniu emerytur, poprzez dopuszczenie w pewnym zakresie, wydawania zaświadczeń na podstawie oceny zgromadzonej dokumentacji, pomimo że określone zasoby dokumentów nie zawierają stwierdzeń z użyciem wyrażeń identycznych z zawartymi w przepisach, określających warunki uzyskania szczególnych uprawnień. Wydanie zaświadczenia uznaje się za dopuszczalne także wtedy, gdy w posiadanych dokumentach posłużono się wyrażeniami, które w języku potocznym odpowiadają znaczeniem tym, zawartym w regulacji normatywnej. Odniesienie znaczenia poszczególnych sformułowań nie jest przy tym traktowane jako prowadzenie postępowania wyjaśniającego – czyli czynności wykraczającej poza proste badanie zasobu rejestrów lub innych baz danych, w rozumieniu art. 218 § 2 k.p.a.
W tym kontekście bez znaczenia jest w danej sprawie, czy w stosownym akcie normatywnym, obowiązującym w jednostkach SG, zdefiniowano pojęcie działania bojowego. Nie tylko bowiem zapisy o uczestniczeniu w takich czynnościach opisanych z użyciem danego sformułowania mogą stanowić podstawę wydania zaświadczenia.
Działanie bojowe jest z kolei pojęciem używanym także w języku potocznym
i mającym określone znaczenie, zwłaszcza w aspekcie funkcjonowania służb mundurowych. Posłużył się nim zresztą prawodawca w treści rozporządzenia
o podwyższaniu emerytur, nie nadając mu innego znaczenia niż potocznie przyjęte, np. w tych formacjach (brak definicji legalnej). Skoro od wykonywania związanych
z działaniami bojowymi zadań prawodawca uzależnił uzyskanie określonego uprawnienia, rolą organu było ustalenie, czy posiadane zasoby dokumentów pozwalają uznać, że funkcjonariusz w czynnościach takich uczestniczył (wymaganie z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur (...). Nie można tu pominąć faktu, że wprawdzie zarządzenia nr [...] oraz [...] nie określały, co rozumieć jako działanie bojowe, to jednak posługiwały się pojęciem "działań specjalnych", do których zaliczono uczestniczenie
w przedsięwzięciach, mających na celu przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmem - tak § 3 pkt 3 obu aktów.
Zadaniem organu, wydającego zaświadczenie wobec funkcjonariusza, który co bezsporne służył w jednostce wykonującej działania specjalne, było ustalenie, czy posiadane dokumenty potwierdzają wykonywanie przezeń działań specjalnych, które stanowiły także działania bojowe, w potocznym znaczeniu tego określenia. Jedynie pomocniczo można się tu odwołać do definicji tego pojęcia - zamieszczonej
w zarządzeniu nr [...], co nie uchybia zasadzie niedziałania prawa wstecz.
Organ uchybił tej powinności mylnie konstatując, że dopiero normatywne zdefiniowanie w regulacji wewnętrznej określonego pojęcia może stanowić podstawę oceny działań funkcjonariusza w kontekście wydania żądanego zaświadczenia. Nie uczynił zadość obowiązkowi wyjaśnienia sprawy w jej istotnych aspektach przed wydaniem rozstrzygnięcia.
Również z powodu braku prawnej regulacji kwestii nabywania uprawnień
i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (specjalnych), o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...), w aktualnie obowiązującym brzmieniu, skarżącemu odmówiono potwierdzenia służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury za okres od dnia [...] czerwca 2019 r. do dnia [...] lutego
2023 r.
Nie można podzielić stanowiska organu także w tym względzie, ponieważ
w świetle akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, skarżący nabył uprawnienia
i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, co zostało potwierdzone zaświadczeniami Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...]: z dnia [...] czerwca 2020 r. i z dnia [...] czerwca 2021 r.
Biorąc zatem pod uwagę uczestnictwo skarżącego w kursach doskonalenia zawodowego w zakresie "Doskonalenia umiejętności prowadzenia działań specjalnych w formie działań bojowych", o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...), organ winien ocenić kwestie zaistnienie przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia.
Sąd uchylił postanowienia wydane przez organy obu instancji, ponieważ były one dotknięte analogiczną wadliwością, strona ma zaś prawo do rozpoznania jej sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu.
Rozpatrując ponownie sprawę, organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w uzasadnieniu wydanego wyroku.
W toku postępowania przed sądem administracyjnym, nie było możliwe uwzględnienie wniosku skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu
z jego przesłuchania, ponieważ zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Regulacja zawarta w powołanym przepisie wskazuje jednoznacznie na dopuszczalność przeprowadzenia przed sądem administracyjnym wyłącznie dowodu uzupełniającego z dokumentów i to jedynie w sytuacji, gdy wnioskowany dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu.
Z przytoczonych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku
z art. 135 oraz art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, albowiem skarżący nie wykazał poniesionych kosztów. Na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d ww. ustawy, skarżący nie miał obowiązku uiszczania kosztów sądowych.