II SA/Wa 1491/19

II SA/Wa 1491/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-01-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Piotr Borowiecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Sygn. powiązane
III OSK 2735/21 - Wyrok NSA z 2022-09-23
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska – Krupa, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2019 r.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także: "Prezes ZUS" lub "organ") - działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku H. S. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") z dnia [...] kwietnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Prezesa ZUS decyzji z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], odmawiającej przyznania skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] marca 2019 r.
Zaskarżona decyzja Prezesa ZUS została wydana w następującym stanie faktycznym.
W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej H. S. z dnia [...] lutego 2019r. o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, określonego szczegółowo w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r., poz, 303), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], odmówił stronie skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS, powołując się na brzmienie przepisu art. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, zauważył, że wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki powinny być spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia.
Prezes ZUS wskazał, że może odmówić przyznania przedmiotowego świadczenia w razie zarówno pozbawienia przez sąd władzy rodzicielskiej lub ograniczenia władzy rodzicielskiej przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej, jak i długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z ustawą o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem.
Prezes ZUS zauważył jednocześnie, że proces wychowawczy obejmuje pieczę nad osobą dziecka, pieczę nad majątkiem dziecka oraz prawo do jego wychowania z poszanowaniem jego godności i praw. Organ wskazał, że zasadą jest, iż proces wychowawczy powstaje z chwilą urodzenia dziecka i zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. Według organu, długotrwałość wychowania należy rozumieć jako proces, który łączy się z systematycznością sprawowania ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dziecka.
Prezes ZUS podniósł, iż z akt sprawy wynika, że od dnia [...] lutego 1975 r. skarżąca zaprzestała wychowywania syna K., ur. [...] czerwca 1969 r., z powodu wczesnej śmierci dziecka.
W tej sytuacji, organ uznał, że wystąpiła całkowita przerwa w sprawowaniu przez skarżąca osobistej opieki nad synem i ustało wykonywanie czynności, które składają się na pojęcie wychowania, w rozumieniu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
W związku z powyższym, Prezes ZUS stwierdził, że w przedstawionym w niniejszej sprawie stanie faktycznym i prawnym, brak jest podstaw do przyznania stronie skarżącej wnioskowanego rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.
W piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżąca wystąpił do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zarzucając organowi zarówno błąd w ustaleniach faktycznych, jak również niewłaściwą wykładnię i zastosowanie przepisu art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, strona skarżąca stwierdziła przede wszystkim, że organ w sposób nieprawidłowy przyjął w uzasadnieniu spornej decyzji z dnia [...] marca 2019 r., że śmierć dziecka to stan powodujący długotrwałe zaprzestanie wychowywania dziecka, podczas gdy - jak zauważyła skarżąca - w rzeczywistości jest to definitywne i ostateczne zakończenie wykonywania wychowywania dziecka, a więc sytuacja, której dyspozycja przepisu art. 3 ust. 5 pkt 2 cyt. ustawy nie obejmuje. Skarżąca stwierdziła więc, że wobec powyższego, uznać należy, że przesłanka długotrwałego zaprzestania wychowywania nie może obejmować sytuacji, w której dziecko umiera i proces wychowania ulega jednoznacznemu i nieodwracalnemu zamknięciu. Tym samym, jak uznała skarżąca, brak jest podstaw do odmowy przyznania prawa do świadczenia z powodu tej okoliczności.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.
W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS, powołując się na brzmienie art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, stwierdził, że - w ocenie organu - skarżąca nie spełniła warunku określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy (urodzenie i wychowanie lub wychowanie co najmniej czworo dzieci). Organ wskazał bowiem, że skarżąca urodziła czworo dzieci, ale wskutek śmierci jednego z nich nie można uznać, że wychowała troje dzieci.
Prezes ZUS stwierdził, że ma obowiązek ocenić, czy w sprawie spełniona jest przesłanka wychowania dzieci, a także, czy nie wystąpiła okoliczność zaprzestania wychowania dzieci. Jednocześnie, organ wskazał, że przesłanka wychowania dzieci podlega uznaniu administracyjnemu.
Organ zauważył, że w świetle art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może odmówić przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci.
Organ wskazał, że pojęcie wychowania jest zdefiniowane w ustawie o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym w art. 2 pkt 9. Organ zauważył, że wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci, w celu należytego wykonywania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem.
Mając powyższe na uwadze, organ zauważył, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca urodziła czworo dzieci, lecz syn K., urodzony [...] czerwca 1969 r., zmarł [...] lutego 1975 r. W tej sytuacji, organ uznał, że okres, w którym skarżąca poświęciła się wychowaniu syna K. wyniósł 5 lat i 8 miesięcy. Zdaniem organu, nie można zatem uznać, że skarżąca wychowała czworo dzieci, bowiem wraz ze śmiercią dziecka zakończył się okres jego wychowywania, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki, rozumianym jako okres liczony od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności.
Prezes ZUS stwierdził, że długość okresu wychowania należy rozumieć jako proces, który łączy się z systematycznością działań mających na celu zachęcenie do naśladowania sposobu działania kontrolowanego przez rodziców, a następnie dopuszczenie do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych mających zapewnić trwałe przyswojenie tradycji i obyczajów. Organ wskazał, że wychowanie to proces długofalowy i ciągły, który ma na celu kształtowanie osobowości dziecka według społecznie zaakceptowanego wzoru. W konsekwencji, Prezes ZUS uznał, że w sprawie skarżącej - w związku ze śmiercią dziecka - nastąpiła przerwanie realizacji procesu wychowawczego, a sam proces obejmował okres od dnia [...] czerwca 1969 r. do dnia [...] lutego 1975 r.
Prezes ZUS uznał, że bezspornym jest fakt, iż skarżąca uczestniczyła w procesie wychowawczym syna K. przez okres 5 lat i 8 miesięcy, niemniej jednak - jak podniósł organ - z chwilą śmierci dziecka nastąpiło zakończenie jego wychowywania. W konsekwencji, organ stwierdził, że nie można zatem uznać, że proces wychowawczy syna K. był procesem długotrwałym, co oznacza, że skarżąca nie spełnia warunku wychowania co najmniej czworga dzieci.
W związku z powyższym, Prezes ZUS stwierdził, że po ponownym przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, przyjąć należy, że nie można przyznać stronie skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.
W piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. skarżąca - działając za pośrednictwem organu - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] maja 2019 r.
Wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS, jak i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] marca 2019 r., strona skarżąca zarzuciła Prezesowi ZUS:
1. błąd w ustaleniach faktycznych - polegających na nieprawidłowym przyjęciu, że od dnia [...] lutego 1975 r., z uwagi na śmierć syna K., skarżąca długotrwale zaprzestała go wychowywać, podczas gdy zaprzestanie wychowywania miało charakter definitywny w związku z wygaśnięciem władzy rodzicielskiej wskutek śmierci,
2. błąd w ustaleniach faktycznych - polegających na nieprawidłowym przyjęciu, iż w skutej śmierci syna K. w dniu [...] lutego 1975 r. skarżąca nie urodziła i nie wychowała czworga dzieci,
3. niewłaściwą wykładnię i nie zastosowanie przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym - polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że od chwili urodzenia syna K. w dniu [...] czerwca 1069 r. do dnia jego śmierci, tj. [...] lutego 1975 r. skarżąca nie sprawowała osobistej opieki nad dzieckiem polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na niej w ramach praw jej przysługujących względem dziecka w celu należytego sprawowania pieczy nad nim i nad jego majątkiem, wobec czego nie wychowywała go i tym samym nie urodziła i nie wychowała czworga dzieci, co skutkowało odmową przyznania świadczenia, podczas gdy opiekę taką skarżąca sprawowała i tym samym wypełniła przesłankę urodzenia i wychowania czwórki dzieci,
4. niewłaściwą wykładnię i zastosowanie przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym - polegające na nieprawidłowym uznaniu, że śmierć dziecka to stan powodujący długotrwałe zaprzestanie wychowywania dziecka, podczas gdy w rzeczywistości jest to definitywne i ostateczne zakończenie wykonywania wychowywania dziecka, a więc sytuacja, której dyspozycja przepisu art. 3 ust. 5 pkt 2 cyt. ustawy nie obejmuje i jest tożsama z wygaśnięciem władzy rodzicielskiej wskutek uzyskania przez dziecko pełnoletności i pełnej zdolności do czynności prawnych.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że niewłaściwa jest ocena dokonana przez organ, że wychowanie, którego definicja ustawowa wskazuje tylko, że jest to sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na matce w ramach praw jej przysługujących względem dziecka w celu należytego sprawowania pieczy nad nim i nad jego majątkiem, jest okresem liczonym od dnia urodzenia do dnia uzyskania pełnoletności dziecka. Zdaniem strony skarżącej, jest to nadinterpretacja, która stoi w sprzeczności z innymi przepisami cyt. ustawy. Według skarżącej, ustawodawca nie miał takiej intencji i nie zawarł takiego uregulowania, a jedynie wskazał przesłanki stałości, bezpośredniości i ciągłości pewnych zachowań. Skarżąca stwierdziła, że potwierdza to również brzmienie art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, który daje możliwość nieprzyznania świadczenia w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowania. Skarżąca zauważyła bowiem, że bezpośrednio dopuszcza się, iż przesłanka wychowania zostaje spełniona również w sytuacji, gdy nie trwa ono od dnia urodzenia do dnia osiągnięcia pełnoletności, a więc dopuszcza okresy "krótsze", które wynikają np. z zawieszenia w tym okresie władzy rodzicielskiej lub np. śmierci dziecka w pewnym wieku.
Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, że bezpodstawne, nieuargumentowane i niezrozumiałe jest stwierdzenie Prezesa ZUS, że wychowywanie przez 5 lat i osiem miesięcy nie jest procesem długotrwałym. Skarżąca zarzuciła przy tym, iż organ nie wskazał w żaden sposób, od jakiego okresu taki proces można by uznać za długotrwały i dlaczego. Skarżąca stwierdziła, że dla niej te 6 lat to był bardzo znaczący okres.
Strona skarżąca zarzuciła również zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że od dnia [...] lutego 1975 r., z uwagi na śmierć jej syna K., długotrwale zaprzestała go wychowywać. Zdaniem skarżącej, ów błąd jest skutkiem niewłaściwej wykładni i zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, polegającej na nieprawidłowym uznaniu, że śmierć dziecka to stan powodujący długotrwałe zaprzestanie wychowywania dziecka, podczas gdy w rzeczywistości jest to definitywne i ostateczne zakończenie wykonywania wychowywania dziecka, a więc sytuacja której dyspozycja w/w przepisu nie obejmuje.
Skarżąca, nie zgadzając się zaprezentowaną przez Prezesa ZUS oceną faktu śmierci jej syna oraz niewłaściwą i niesprawiedliwą interpretacją przepisów ustawy, stwierdziła, że przepisy analizowanego aktu normatywnego wskazują na możliwość odmowy przyznania stronie świadczenia jedynie w sytuacji, gdy w stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na stronie skarżącej w ramach praw jej przysługujących względem dziecka w celu należytego sprawowania pieczy nad nim oraz jego majątkiem, a więc w wychowaniu, nastąpi jego długotrwałe zaprzestanie, czyli przerwa. Zdaniem skarżącej, sformułowanie przepisu dotyczące długotrwałego zaprzestania należy więc odnosić do stanów faktycznych, w których możliwe jest powrócenie do wychowania dziecka po długotrwałym jego zaprzestaniu, albo gdy faktycznie taka możliwość obiektywnie istniała. Skarżąca zauważyła, że powodem zaprzestania wychowania mogą być różne sytuacje i okoliczności, jednakże z pewnością o charakterze przejściowym, usuwalnym, mogące ulec zmianie z uwagi na działania rodzica lub innych właściwych podmiotów. Według skarżącej, będą to z pewnością faktyczne konsekwencje modyfikacji rozstrzygnięć sądowych w kwestii władzy rodzicielskiej, np. jej ograniczenie lub zawieszenie, ubezwłasnowolnienie rodzica, czy też sytuacje faktyczne, jak porzucenie dziecka, dobrowolne oddanie dziecka po opiekę innej osoby, czy też długotrwała choroba rodzica uniemożliwiająca wychowanie. Skarżąca stwierdziła, że długotrwałe zaprzestanie dotyczy tylko sytuacji, w których to zaprzestanie w jakiejś formie jest odwracalne i istnieje możliwość ponownego podjęcia wychowania lub powrócenia do wychowywania. Oczywiście, jak zauważyła skarżąca, długotrwałe zaprzestanie wychowania w takich sytuacjach, z uwagi z utrwalenie się jego powodów (uzyskanie pełnoletności dziecka) może przekształcić się w sytuację, w której nie będzie już możliwe przywrócenie wychowania, ale tak czy inaczej będzie to zawsze sytuacja wtórna do sytuacji, w której taka możliwość wcześniej istniała.
Wskazując na powyższe, skarżąca stwierdziła, że w jej sprawie sytuacja długotrwałego zaprzestania wychowania nie występuje. Strona skarżąca wskazała, że śmierć dziecka to stan definitywnego i nieodwracalnego zakończenia przez skarżącą jego wychowywania wskutek obiektywnych okoliczności. Jednocześnie, skarżąca uznała, że wskazanie przez Prezesa ZUS, że była to "całkowita przerwa" w wychowaniu, jest też wewnętrznie sprzeczne, ponieważ znaczenie słowa przerwa odnosi się do stanów przejściowych, do fragmentów dłuższych procesów i sytuacji, które jeszcze nie uległy definitywnemu zakończeniu. Tymczasem, jak stwierdziła skarżąca, śmierć jej sześcioletniego syna z powodu powikłań po ciężkiej chorobie spowodowało bezwzględne zakończenie procesu wychowania i jest to taka sama obiektywna i niezależna od rodzica okoliczność, jak uzyskanie przez dziecko wieku pełnoletności i wyjście spod władzy rodzicielskiej, skutkujące również zakończeniem procesu wychowania, a nie jego przerwą. Skarżąca uznała, że z całą pewnością śmierć dziecka nie prowadzi do długotrwałego zaprzestania jego wychowania, ale kończy je definitywnie (podobnie jak uzyskanie pełnoletności).
Wobec powyższego, skarżąca uznała, że - wbrew stanowisku Prezesa ZUS - przesłanka długotrwałego zaprzestania wychowania nie może obejmować sytuacji, w której dziecko umiera i proces wychowania ulega jednoznacznemu i nieodwracalnemu zamknięciu. Tym samym, w ocenie skarżącej, brak było podstaw do odmowy przyznania jej prawa do świadczenie z powodu tej okoliczności.
Jednocześnie, skarżąca wskazała, że przepis stanowiący podstawę spornego rozstrzygnięcia Prezesa ZUS ma charakter uznaniowy (ocenny), a nie obligatoryjny i - zdaniem skarżącej - nawet, gdy przyjąć za właściwą interpretację przedstawioną w uzasadnieniu spornej decyzji, okoliczności w jakich doszło do zaprzestania wychowania przez skarżącą dziecka oraz okresu, w jakim ono trwało, zastosowanie tego przepisu wydaje się budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasad słuszności, sprawiedliwości i współżycia społecznego.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Ustosunkowując się do argumentów przedstawionych w skardze, organ wskazał, że skarżąca nie spełnia warunku wychowania czwórki dzieci. Organ zauważył, że skarżąca wprawdzie urodziła czworo dzieci, ale wskutek śmierci jednego z nich wychowała troje dzieci. Zdaniem organu, skarżąca nie uczestniczyła w procesie wychowawczym syna K. liczonym od urodzenia dziecka do osiągnięcia pełnoletności w sposób stały, bezpośredni i ciągły, w tym skutkujący koniecznością rezygnacji z kontynuacji lub podjęcia zatrudnienia w celu należytego wykonywania pieczy nad dziećmi. Prezes ZUS stwierdził, że długotrwałość wychowania należy rozumieć jako proces, który łączy się z systematycznością działań mających na celu zachęcenie do naśladowania sposobu działania kontrolowanego przez rodziców, a następnie dopuszczenie do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych mających zapewnić trwałe przyswojenie tradycji i obyczajów. Według organu, wychowanie to proces ciągły i długofalowy mający na celu kształtowanie osobowości dziecka według społecznie zaakceptowanego wzoru. W tym przypadku, jak zauważył organ, wobec śmierci jednego dziecka nastąpiła przerwa w realizacji procesu wychowawczego, a sam proces obejmował 5 lat 8 miesięcy. Prezes ZUS uznał, że wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci, w celu należytego wykonywania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także: "P.p.s.a.").
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga H. S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego - narusza obowiązujące przepisy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że Prezes ZUS, rozpoznając wniosek strony skarżącej z dnia [...] lutego 2019 r. oraz wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2019 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2019 r. - dopuścił się przede wszystkim istotnego naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., albowiem odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że wychowanie zmarłego dziecka nie miało charakteru długotrwałego, nie badając innych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.
Ponadto, organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 5 pkt 2 oraz art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Tym samym, Sąd uznał, że organ, wydając zaskarżoną decyzję w przedmiocie odmowy przyznania stronie skarżącej wnioskowanego rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, bez jednoznacznego uzasadnienia przyjętej interpretacji ustalonego stanu faktycznego - dopuścił się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP.
Przechodząc do oceny legalności spornej decyzji administracyjnej, na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.
Tymczasem, uznać należy, iż nie ulega jakichkolwiek wątpliwości, że Prezes ZUS, rozpoznając wniosek strony skarżącej z dnia [...] lutego 2019 r. o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, a następnie wydając obie sporne decyzje administracyjne, zobowiązany był w sposób dokładny i jednoznaczny wyjaśnić, dlaczego przyjmując ustalone okoliczności faktyczne sprawy - uznał, że skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania wspomnianego świadczenia.
Obowiązek ten nie budzi wątpliwości, jeśli zważy się, iż w dotychczasowych poglądach zarówno nauki, jak i judykatury, zgodnie przyjmuje się, iż przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku następuje w postępowaniu administracyjnym, a więc prezes ZUS związany jest wszystkimi regułami tego postępowania dotyczącymi obowiązków w zakresie jego prowadzenia oraz orzekania (por. m.in. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. Beaty Gudowskiej i dr hab. Krzysztofa Ślebzaka, wyd. 1, C.H. Beck, Warszawa 2013 i powołane tam m.in.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/WA 618/07, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2007 r., sygn. akt II SA/WA 149/07).
W tej sytuacji, uznać należy, iż Prezes ZUS, rozstrzygając sprawę zainicjowaną wnioskiem strony skarżącej, był zobligowany do przedstawienia jasnych kryteriów, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji (tak również /w:/ m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/WA 230/07).
W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji przyjął, że skarżąca, która urodziła czworo dzieci i której jedno z dzieci zmarło w wieku 5 lat i 8 miesięcy nie spełnia przesłanki przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, gdyż skarżąca od [...] lutego 1975 r. zaprzestała wychowywania jednego z dzieci. Zdaniem Prezesa ZUS wraz ze śmiercią jednego z czwórki dzieci nastąpiło długotrwałe zaprzestanie jego wychowywania - uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki, rozumianym jako okres liczony od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności. Prezes ZUS stwierdził też, że proces wychowawczy zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności.
Sąd nie podziela tego zapatrywania Prezesa ZUS, ponieważ nie znajduje ono uzasadnienia w przepisach prawa będących podstawą wydania obu spornych decyzji.
Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym stanowi, że świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci (forma dokonana czasownika).
W art. 2 pkt 9 cyt. ustawy zdefiniowano pojęcie wychowania, przyjmując, że wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem.
W art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym użyto czasownika w formie dokonanej (wychować), definiując to pojęcie przez określenie, na czym wychowanie polega - na sprawowaniu osobistej opieki nad dziećmi.
Sąd podziela stanowisko wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1064/19, z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1032/19, z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1432/19, z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 840/19, a także z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1014/19 - dostępne na www.nsa.gov.pl), że formy dokonanej czasownika "wychowywać" użyto celowo. Ustawodawca w innym miejscu cyt. ustawy - w art. 3 ust. 5 pkt 2 - posłużył się pojęciem "wychowywania". Ustawodawca nie odwołał się ponadto do żadnych kryteriów pozwalających uznać, że proces wychowywania dziecka doprowadził do jego wychowania. Ustawodawca nie wskazał też np. czasokresu wychowywania, który doprowadził do stanu wychowania.
Zdaniem Sądu, ze względu na tę niemożność określenia rezultatu w postaci wychowywania, konieczne jest poszukiwanie innych wskazówek, które mogłyby dać podstawę do przyjęcia, że matka wychowała dziecko, w rozumieniu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Należy sięgnąć więc do ustawowej definicji wychowania, zawartej w art. 2 pkt 9 cyt. ustawy, w której za wychowanie uznano stałe, bezpośrednie i ciągłe wykonywanie ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługującym względem dzieci.
Według Sądu, w świetle tej definicji, nieuprawnione jest stanowisko Prezesa ZUS wyrażone w zaskarżonej decyzji, że proces wychowania ma być procesem długotrwałym. Długotrwałość nie jest bowiem synonimem stałości, ani ciągłości. Pewien stan może mieć charakter stały, czyli nieulegający zmianom, albo trwający bez przerwy, nawet jeżeli zamknął się w niedługim okresie czasu. Ta sama uwaga dotyczy pojęcia "ciągłości". Ciągłość nie oznacza długotrwałości. Stanowisko to wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wskazanym wyżej wyroku z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1432/19, a skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni aprobuje, uznając za własny.
Wymagania długotrwałości wychowania nie można również wyprowadzać z użytego w ustawowej definicji wychowania określenia "w ramach praw im przysługującym względem dzieci". Wynika z niego, że wychowanie, na użytek ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, powinno trwać tak długo, jak długo dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską. W typowych przypadkach ta władza trwa do uzyskania przez dziecko pełnoletności. Kwestie te reguluje ustawa z 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2086 - dalej także: "k.r.i.o.").
Przepis art. 92 k.r.i.o. stanowi, że dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską aż do pełnoletności. Przepis ten nie daje jednak podstawy do stwierdzenia, że przesłanka wychowania w rozumieniu ustawy została spełniona, dopiero wtedy, gdy wychowywanie trwało aż do uzyskania przez dziecko pełnoletności. Pełnoletność wyznacza jedynie górną czasową granicę władzy rodzicielskiej.
W wyjątkowych przypadkach, z przyczyn zależnych albo niezależnych od rodziców, władza rodzicielska może ustać przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletności (np. wskutek pozbawienia władzy rodzicielskiej przez sąd, przysposobienia dziecka przez inną osobę albo śmierci małoletniego). Wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej automatycznie ustaje prawo i obowiązek wychowania, bez względu na wiek dziecka. Jeżeli wychowanie dziecka, które rozpoczęło się i trwało przez określony czas, choć nie przerodziło się w proces długotrwały, ale obejmowało czas trwania władzy rodzicielskiej i spełniło wymagania stałości, bezpośredniości i ciągłości, należy uznać, że matka wychowała dziecko w rozumieniu, jakie ustawa nadała temu pojęciu.
Kodeks rodzinny i opiekuńczy traktuje sprawowanie władzy rodzicielskiej również w kategoriach obowiązków rodziców (art. 95 § 1 i art. 96 § 1). Z tych względów ustawodawca przewiduje pozbawienie prawa do świadczenia osobę, która nie wykonywała obowiązków w zakresie wychowania dziecka do czasu uzyskania przez niego pełnoletności, z powodów przez nią niejako "zawinionych" (np. według art. 3 ust. 5 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym w razie sądowego pozbawienia władzy rodzicielskiej lub ograniczenia tej władzy przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej).
Zdaniem Sądu, tego rodzaju wyłączenia prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego potwierdzają tezę, że przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym może być spełniona również wówczas, gdy wychowywanie ustało wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletności. Ww. wyłączenie prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego byłyby bowiem zbędne, przy założeniu, że o wychowaniu, w rozumieniu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, można mówić jedynie wówczas, gdy trwało ono do chwili, gdy dziecko stało się pełnoletnie.
Sąd podkreśla ponadto, że z ustawowej definicji wychowania (art. 2 pkt 9 cyt. ustawy) wynika, że określone tam działania składające się na proces wychowania odnoszą się do dziecka w każdym wieku. Nie ma zatem przeszkód, aby przyjąć, że matka wychowała dziecko nawet wtedy, gdy zaczęła je wychowywać i zostało ono przerwane (zakończyło się) wskutek śmierci dziecka. Wobec braku wyraźnej, normatywnie ustalonej czasowej miary wychowywania dziecka, pozwalającej ustalić, że dziecko zostało wychowane, nie jest uprawione prezentowane przez Prezesa ZUS w zaskarżonej decyzji stanowisko, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające może być przyznane jedynie matce, która wychowywała dzieci przez okres "znaczący", czy z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. Takie stanowisko organu wskazuje na "uzupełnienie" w ten sposób definicji ustawowej wychowania, przez dodanie, że chodzi wyłącznie o długotrwałość wychowania. W art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym mowa jest natomiast jedynie o stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu obowiązków w zakresie wychowania. Wymagania te mogą by również spełnione, jeżeli dziecko żyło kilka miesięcy, czy też, jak w rozpoznawanej sprawie przez prawie 6 lat.
Przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, jest spełniona, jeżeli matka sprawowała osobistą opiekę nad dzieckiem w sposób wskazany w art. 2 pkt 9 tej ustawy przez okres przysługującej jej władzy rodzicielskiej nad zmarłym przedwcześnie dzieckiem.
Zdaniem Sądu, nie można więc uznać - tak, jak uczynił to Prezes ZUS w uzasadnieniu obu spornych decyzji - że śmierć dziecka przed ukończeniem 18 roku życia sama w sobie stanowi wypełnienie przesłanki z art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy o ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. O "zaprzestaniu wykonywania władzy rodzicielskiej" (art. 3 ust. 5 pkt 2 cyt. ustawy) można mówić wówczas, gdy matka posiada władzę rodzicielską, ale dziecka nie wychowuje (nie wykonuje władzy rodzicielskiej), a nie wtedy, gdy zaprzestaje wychowywania (sprawowania władzy rodzicielskiej) wskutek śmierci dziecka.
Wobec normatywnej niedoskonałości ustawowej definicji wychowania zawartej w ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym należałoby mieć również na uwadze względy celowościowe. W uzasadnianiu do projektu tej ustawy podniesiono na stronie 3, że "trudno określić ramy czasowe wychowania (...). Stąd też każdy wniosek o świadczenie będzie szczegółowo rozpatrywany indywidualnie". W uzasadnieniu tym na stronie 1 przyjęto też, że podstawowym cel tej regulacji jest "zapewnienie środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub go nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci w rodzinach wielodzietnych".
Wzięcie pod rozwagę ww. sformułowań z uzasadnienia projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym oraz definicji "wychowania" zawartej w tej ustawie, powoduje, że Prezes ZUS przy ocenie zasadności wniosku o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego powinien brać pod uwagę nie tylko okres wychowania dziecka (także ten krótkotrwały), lecz jego wpływ na możliwość podjęcia, czy też kontynuowania zatrudniania przez osobę wskazaną w art. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, także w kontekście przeżyć, jakie wiążą się ze stratą dziecka, jak również potrzebą zapewnienia opieki pozostałym dzieciom. Prezes ZUS powinien więc ocenić, czy czwarte macierzyństwo skarżącej, w jakikolwiek sposób ograniczyło jej możliwości na rynku pracy. Nie da się bowiem wykluczyć, że urodzenie i wychowanie czwartego dziecka przez prawie 6 lat, które zmarło tragicznie, wywołało zmiany np. dotyczące bezpośrednio stanu fizycznego lub psychicznego skarżącej, które przeszkodziły dalszemu zatrudnieniu, czy też podjęciu zatrudnienia.
Skoro Prezes ZUS ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że wychowanie nie miało charakteru długotrwałego, nie badając innych okoliczności - zdaniem Sądu - istotnych przy rozstrzyganiu rozpoznawanej sprawy. W ten sposób doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Prezes ZUS w okolicznościach faktycznych sprawy nie wziął też pod rozwagę w sposób należyty treści przepisów prawa materialnego: art. 3 ust. 1 pkt 1, ust. 5 pkt 2 i art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Tym samym, Sąd uznał również, że Prezes ZUS dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście zastosowania przepisu art. 3 powołanej wyżej ustawy, nie wyjaśnił wszechstronnie wszelkich istotnych okoliczności dotyczących analizowanej sprawy, jak również nie wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle wskazanego przepisu - nie zachodzą podstawy do przyznania stronie skarżącej wnioskowanego świadczenia.
W niniejszej sprawie, Prezes ZUS, wydając obie sporne decyzje, dopuścił się - poza naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów - istotnej obrazy zasady praworządności przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a..
Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione wyżej rozważania i ocenę Sądu, co do wymogów należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej wydanej w sprawie przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.
Mając powyższe okoliczności na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.