II SA/Wa 1484/19

II SA/Wa 1484/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Iwona Maciejuk /przewodniczący/
Karolina Kisielewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 2498/21 - Wyrok NSA z 2023-07-18
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 996
art 89 ust 1 i 3
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art 7, art 77 par 1 , art 80 i art 107 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art 145 par 1 pkt 1 lit c , art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr. [...] w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Gminy [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. (nr [...]) Minister Edukacji Narodowej utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2019 r. (nr [...]) zawierające negatywną opinię o zamiarze likwidacji przez skarżącą Szkoły Podstawowej w N..
Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Rada Gminy [...] w dniu [...] lutego 2019 r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875) oraz art. 89 ust. 1 w związku z art. 29 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2019 r. Szkoły Podstawowej w N. wraz z oddziałem przedszkolnym.
W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy podała, że do szkoły podstawowej (kasy I-VIII) uczęszcza 36 uczniów (stan na 30 września 2018 r.), w oddziale przedszkolnym uczy się 13 dzieci w wieku od 3 do 6 lat (liczba urodzeń wskazuje tendencję spadkową). Poza obwodem szkoły obowiązek szkolny realizuje 38 dzieci (w tym 8 dzieci w Szkole Podstawowej w [...]). Szkoła mieści się w budynku wpisanym do rejestru zabytków (podlega ochronie konserwatorskiej), który znajduje się w złym stanie technicznym, wymaga naprawy elewacji, wykonania wentylacji, wymiany okien. Placówka nie posiada sali gimnastycznej (a jedynie małe boisko), nie ma pomieszczeń pozwalających na dożywianie uczniów w formie pełnych obiadów.
Rada Gminy dodała, że uczniowie zlikwidowanej szkoły w N. będą mogli kontynuować naukę w Szkole Podstawowej w [...] oddalonym od N. o 7 km. Szkoła ta jest wyposażona w halę sportową, kompleks boisk szkolnych, stołówkę oraz świetlicę, ponadto od 1 września 2019 r. przejmie pomieszczenia po wygaszonym gimnazjum, co pozwoli na zapewnienie właściwych warunków nauki dla wszystkich uczniów. Uczniom zostanie zapewniony bezpłatny transport (czas dojazdu nie będzie przekraczał 30 minut).
Biorąc powyższe pod uwagę, Rada Gminy w [...] zobowiązała Wójta Gminy [...] do dokonania czynności niezbędnych do likwidacji szkoły, w tym wystąpienia do kuratora oświaty o wydanie opinii w sprawie likwidacji szkoły.
[...] Kurator Oświaty postanowieniem z [...] marca 2019 r. wydanym na podstawie art. 89 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy Prawo oświatowe, negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w N.
Organ I instancji stwierdził, że szkoła tworzy wystarczające warunki do nauki i wychowania uczniów - dysponuje wystarczającą bazą dydaktyczną, boiskiem, zastępczą salą gimnastyczną, dużym terenem zielonym, placem zabaw, świetlicą, pracownią komputerową i sprzętem multimedialnym, a nauczyciele posiadają kwalifikacje do nauczania dwóch lub trzech przedmiotów. Uczniowie tej szkoły osiągają lepsze wyniki w nauce niż uczniowie Szkoły Podstawowej w [...] (o czym świadczą wyniki sprawdzianów zewnętrznych w latach 2013-2016), a mała liczebność klas "pozwala na indywidualizację nauczania i wsparcie każdego ucznia w jego rozwoju". Uczniowie Szkoły Podstawowej w N. zamieszkują przeciętnie ok. 2,5 km od szkoły, natomiast Szkoła Podstawowa w [...] jest oddalona od ich domów o ok. 7 km.
Kurator dodał, że rodzice uczniów Szkoły Podstawowej w N. podejmują społecznie wiele działań na jej rzecz (przygotowali boiska, rozebrali stare budynki, wytyczyli drogę dojazdową, wykonują prace remontowe) oraz wspierają placówkę finansowo (dofinansowują i sponsorują zakup pomocy dydaktycznych oraz nagród). Placówka jest miejscem integracji środowiska lokalnego.
Organ I instancji podniósł, że pałacyk z 1911 r. w którym mieści się szkoła przeznaczona do likwidacji, nie ma co prawda nowoczesnej infrastruktury (nowoczesnej sali gimnastycznej). Niemniej jednak budynek pod względem konstrukcyjnym jest w dobrym stanie technicznym. Elementy zewnętrzne budynku (tynki, stolarka, kominy dachowe) wymagają natomiast prac remontowo-konserwatorskich, za które jest odpowiedzialna Gmina [...].
W konkluzji Kurator stwierdził, że czynnik ekonomiczny nie może być jedynym powodem likwidacji szkoły. Edukacja publiczna jest zadaniem własnym gminy, a dobro dzieci ma zasadnicze znaczenie przy podejmowaniu decyzji o likwidacji szkoły.
Gmina [...] złożyła zażalenie na to postanowienie. Żaląca się podkreśliła wysokie koszty utrzymania szkoły, coraz mniejszą liczbę jej uczniów oraz niezadawalający stan techniczny budynku. Gmina stwierdziła, że za likwidacją szkoły przemawiają zarówno czynniki natury ekonomiczno-finansowej (koszty utrzymania) jak i uwarunkowania demograficzne, związane z niską dzietnością i liczbą urodzeń (liczba urodzeń w latach 2004-2018 wynosi od 3 do 12 i wykazuje tendencję spadkową, poza obwodem tej szkoły obowiązek szkolny realizuje 38 dzieci). Liczba uczniów w szkole uniemożliwia w istocie właściwą realizację programu dydaktycznego, nie gwarantuje optymalnego poziomu nauczania (brak warunków do uczniowskiej współpracy i rywalizacji, często niemożliwa praca w grupach, w klasach łączonych trudniej jest funkcjonować wybijającym się i zdolnym uczniom). Infrastruktura szkoły (w tym baza sportowo-rekreacyjna) jest nie jest rozwinięta w stopniu dostatecznym dla potrzeb uczniów.
Żaląca się dodała, że zapewni dzieciom bezpieczny przewóz do szkoły w [...] oraz wykwalifikowaną opiekę. W tej szkole uczniowie będą mieli dobre warunki lokalowe (zaplecze sportowe, świetlicę, stołówkę, opiekę medyczną i pedagogiczną), szerszy dostęp do zaplecza edukacyjnego i infrastruktury edukacyjnej i przede wszystkim będą mieli możliwość współzawodnictwa i rywalizacji z rówieśnikami. Uczniowie będą się uczyli w systemie jednozmianowym.
Gmina stwierdziła, że nie kwestionuje wyników nauczania, jednakże nie może to przesądzać o utrzymaniu placówki. Gmina jest zobowiązana do racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi. Subwencja oświatowa przekazywana jest na uczęszczających do szkoły uczniów, których liczba każdego roku maleje. Obawy rodziców uczniów i ich protesty są nieuniknione, niemniej trzeba mieć na uwadze, że poza obwodem tej szkoły obowiązek szkolny realizuje 38 dzieci. Gmina zarzuciła, że Kurator w opinii nie odniósł się do funkcjonowania klas łączonych, problemów w relacjach z rówieśnikami, integracji społecznej oraz kształtowania właściwych postaw społecznych.
W zażaleniu na postanowienie organu I instancji Gmina [...] podniosła również, że Kurator Oświaty nie jest organem nadzoru nad j.s.t, którymi zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Jego opinia nie jest więc opinią w ramach nadzoru. Opinię tę kurator wydaje jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad szkołą. Przy wydawaniu tej opinii zobowiązany jest więc nie tylko do uwzględnienia okoliczności wskazanych w art. 89 ustawy, ale także tych aspektów, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co jest związane z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Kurator oświaty nie może jednak "ograniczać (...) samorządności lokalnej"
W piśmie z dnia 8 kwietnia 2019 r. Wójt Gminy [...], odpowiadając na pismo organu II instancji zawierające prośbę o przekazanie dodatkowych informacji w sprawie, wyjaśnił, że po wygaszeniu Gimnazjum [...] w [...], budynek wraz z wyposażeniem, halą sportową i zapleczem kuchennym zostanie przekazany Szkole Podstawowej w [...] do wykorzystania na cele edukacyjne. Przyjęcie uczniów Szkoły Podstawowej w N. nie spowoduje nauki w systemie zmianowym, a obwód planowanej do likwidacji szkoły w całości zostanie włączony do obwodu Szkoły Podstawowej w [...].
Minister Edukacji Narodowej zaskarżonym postanowieniem z 19 kwietnia 2019 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 89 ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo oświatowe, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji negatywnie opiniujące zamiar likwidacji przez Gminę [...] z dniem 31 sierpnia 2019 r. Szkoły Podstawowej w N.
W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że kurator oświaty w trybie art. 89 ustawy - Prawo oświatowe, wydaje opinię jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Przy wydawaniu tej opinii zobligowany jest więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych wart. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też - stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy - zapewnienie dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Kurator musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki, zaś ocena, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 89 ust. 1 czy art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii. W związku z tym, jeżeli nawet gmina spełniałaby wszystkie wymogi określone wart. 89 i art. 39 ustawy - Prawo oświatowe, to nie nakłada to na kuratora oświaty obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły, bowiem kurator opiniuje przede wszystkim zamiar likwidacji szkoły, a nie spełnienie tylko wymogów określonych w powołanych przepisach.
Organ II instancji podkreślił, że Gmina która zamierza zlikwidować szkołę podstawową jest obowiązana zapewnić uczniom możliwość kontynuacji edukacji w innej szkole publicznej tego samego typu, w warunkach nie gorszych niż dotychczasowe. W szczególności przeciwko likwidacji szkoły winny przemawiać pogorszenie warunków nauki uczniów, w tym pogorszenie jakości tej nauki, zwiększenie okresu oczekiwania na dojazd i wydłużenie dojazdu do szkoły, przebywanie dzieci w znacznie przeludnionej świetlicy szkolnej (NSA w wyroku z 27 października 2009 r. sygn. akt I OSK 871/09). Organ prowadzący szkołę, w myśl art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe jest obowiązany zapewnić warunki jej działania, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki, wykonywać jej remonty oraz wyposażać w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania.
W ocenie Ministra obie szkoły : zarówna poddana zamiarowi likwidacji Szkoła Podstawowa w N., jak i Szkoła Podstawowa w [...], w której mają kontynuować naukę dzieci ze szkoły w N., dysponują warunkami lokalowymi dostosowanymi do potrzeb i liczebności danej szkoły.
Szkoła Podstawowa w [...] w roku szkolnym 2018/2019 dysponuje dziesięcioma salami lekcyjnymi, w tym jedną pracownią, salą gimnastyczną, salką do gimnastyki korekcyjnej, ponadto ma być jej przekazany budynek zajmowany przez Gimnazjum w [...] wraz z halą sportową, boiskiem i zapleczem kuchennym. Szkoła Podstawowa w N. ma siedem sal lekcyjnych, w tym jedną pracownię. Jej uczniowie mimo braku sali gimnastycznej, rozwijają swoje zainteresowania i umiejętności sportowe, mogą korzystać z boiska do piłki nożnej, do piłki siatkowej, koszykowej i ręcznej, które zostały przygotowane społecznie przez rodziców uczniów. Ta baza "sportowa" pozwala w wystarczającym stopniu na zrealizowanie podstawy programowej z wychowania fizycznego. W konkluzji Minister stwierdził, że prowadzenie zajęć wychowania fizycznego w formie realizowanej przez szkołę i w oparciu o posiadaną bazę, nie stanowi przesłanki przemawiającej za likwidacją Szkoły Podstawowej w N.
Minister dodał, że co prawda szkoła w N. nie posiada pomieszczeń i urządzeń pozwalających na organizację dożywiania uczniów w formie pełnych obiadów, niemniej jednak "przy odpowiednim dostosowaniu i wyposażeniu", jedno pomieszczenie może pełnić kilka funkcji, w tym pomieszczenia do spożywania posiłków. Organ wyjaśnił, że w ramach uchwalonego w dniu 15 października 2018 r. Wieloletniego Rządowego Programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, gminy mogą ubiegać się o środki na wyposażenie, remont stołówki lub jadalni w publicznych szkołach podstawowych. Oprócz zapewnienia wsparcia finansowego w organizacji stołówek oraz miejsc spożywania posiłków w szkołach, tzw. jadalni, program przewiduje wsparcie finansowe gmin w udzieleniu pomocy w formie posiłku, świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności oraz świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych.
Minister stwierdził, że skoro organ prowadzący szkołę odpowiada za zachowanie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 10 ust. 1 ustawy), to oznacza, że jest zobowiązany do niezwłocznego usunięcia usterek wymienionych w protokole z corocznej kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego i ta okoliczność nie może być argumentem za likwidacją placówki.
Zdaniem organu II instancji czynnik demograficzny również nie jest argumentem przemawiającym za likwidacją szkoły. Gdyby bowiem wszyscy uczniowie likwidowanej Szkoły podstawowej w N. (36 uczniów i 13 dzieci w oddziale przedszkolnym) uczęszczaliby do Szkoły Podstawowej w [...] w roku szkolnym 2019/2020, koniecznym by było utworzenie dwóch oddziałów w klasie I i II w miejsce pojedynczych oddziałów w tych klasach (przy zachowaniu jednozmianowości). W ocenie Ministra to, że część uczniów z obwodu Szkoły Podstawowej w N. spełnia obowiązek szkolny w szkołach, w których obwodach nie zamieszkują, nie stanowi przekonywującej przesłanki zamiaru likwidacji. Rodzicom przysługuje prawo wyboru dla swoich dzieci szkoły innej niż obwodowa i innej niż publiczna, natomiast gmina ma obowiązek zapewnienia możliwości realizacji tego obowiązku wszystkim dzieciom zamieszkałym na terenie gminy.
Według organu, przyjęcie do oddziału przedszkolnego funkcjonującego przy Szkole Podstawowej w N. dzieci z likwidowanej szkoły (oddziału przedszkolnego) nie poprawi warunków ich nauki i wychowania. Dzieci, które rozpoczęły edukację przedszkolną w małym, kameralnym oddziale przedszkolnym umiejscowionym w okolicy domu rodzinnego, gdzie występują lepsze warunki do indywidualizacji podejścia wychowawcy do każdego dziecka, może okazywać trudności w adaptacji do nowego miejsca. Ponadto w przypadku likwidacji Szkoły Podstawowej w N. wraz z oddziałem przedszkolnym, niektórzy rodzice mogą zrezygnować z przysługującego im prawa do korzystania przez ich dzieci z wychowania przedszkolnego np. z uwagi na liczbę dzieci wielokrotnie przewyższającą liczbę dzieci w dotychczasowym oddziale przedszkolnym, a także konieczność dowożenia swoich dzieci do [...]a, bądź przymusu korzystania z transportu zorganizowanego przez gminę, o ile zostanie on zorganizowany dla dzieci nieuprawnionych do niego (dzieci w wieku 3-4 lata). Zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, droga dziecka sześcioletniego spełniającego obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego i dziecka pięcioletniego realizującego prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego, z domu do m.in. publicznego przedszkola, oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej nie powinna przekraczać 3 km. Jeżeli droga ta przekracza 3 km, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice.
Zdaniem Ministra przeciwko likwidacji szkoły przez Gminę przemawia to, że dzieci uczęszczające do tej szkoły, na skutek jej likwidacji, zmuszone będą więcej czasu poświęcać na dojazd do szkoły (odległość między miejscowością [...] i Niewirków wynosi ok. 7 km). W konsekwencji wydłuży się czas ich pobytu poza domem, dzieci zostaną pozbawione komfortu uczęszczania do szkoły w pobliżu miejsca zamieszkania. Organ zauważył, że dzieci uczęszczające do Szkoły Podstawowej w N. nie korzystają z dowozu organizowanego przez gminę (uczniowie zamieszkują w odległości mniejszej niż 3 km od szkoły). Po likwidacji szkoły, uczniom zostanie zapewniony bezpłatny dowóz wraz z opieką do Szkoły Podstawowej w [...].
Minister stwierdził, że podziela pogląd rady rodziców i rady pedagogicznej szkoły przeznaczonej do likwidacji, że wcześniejsze rozpoczynanie dnia, późniejsze powroty do domu po zajęciach szkolnych, a także przebywanie dłużej w szkole, do której uczęszcza wielokrotnie więcej uczniów niż w szkole dotychczasowej, warunki nauki tych uczniów ulegną pogorszeniu.
W uzasadnieniu postanowienia Minister stwierdził, że baza materialna szkoły w [...] (warunki lokalowe) są "korzystne i dostosowane do specyfiki pracy i potrzeb dużej szkoły". Trudno jest jednak w sposób miarodajny porównywać warunki lokalowe większej i mniejszej szkoły, gdyż ilościowe porównanie będzie korzystniejsze dla dużej szkoły. Dlatego też należałoby oceniać je z uwzględnieniem specyfiki danej szkoły oraz zwracając uwagę, czy szkoła jest dostosowana do konkretnych uwarunkowań, liczby klas i potrzeb uczniów. Pomimo, że baza lokalowa szkoły w [...] jest bogatsza (wynikającą z potrzeb dużej szkoły), to baza materialna szkoły w N. jest wystarczająca do realizacji podstawy programowej w klasach l-VIII i w oddziale przedszkolnym. Dlatego w ocenie Ministra nie zachodzą przesłanki uzasadniające jej likwidację, w odniesieniu do warunków lokalowych, demografii, czy organizacji dowożenia uczniów do szkoły.
W konkluzji organ stwierdził, że pomimo, że warunki lokalowe w Szkole Podstawowej w [...] są lepsze niż w Szkole Podstawowej w N., to takie aspekty jak liczebność uczniów w szkole i poszczególnych oddziałach, bliskość szkoły od domu rodzinnego, czy kameralna atmosfera oraz możliwość indywidualizacji nauczania, opieki i wychowania mają także ogromne znaczenie przy podejmowaniu decyzji o likwidacji szkoły.
Na zakończenie organ podniósł, że zgodnie z art. 8 ust. 15 ustawy Prawo oświatowe zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gmin, więc argumenty natury ekonomicznej nie mogą stanowić zasadniczej przesłanki powzięcia zamiaru likwidacji szkoły.
Gmina [...] w skardze na to postanowienie Ministra Edukacji Narodowej zarzuciła naruszenie art. 89 ustawy Prawo oświatowe przez jego nieuzasadnione niezastosowanie oraz art. 7, art. 8 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podniosła, że organ zaniechał dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych, nie ustosunkował się do jej argumentów dotyczących kształcenia i wychowywania dzieci w "nowej" szkole, nie wyjaśnił dostatecznie, jakie racje ekonomiczne i pozaekonomiczne uzasadniają utrzymanie szkoły, do której uczęszcza niewielka liczba uczniów, w sytuacji gdy w Gminie znajduje się dobrze wyposażona szkoła, zdolna do przejęcia zdań szkoły likwidowanej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarg rozwinęła powyższe zarzuty.
Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W rozpatrywanej sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły.
W związku z tym należy przypomnieć, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).
Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 pust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.
Przepis art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego stanowi, że kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6).
Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58).
Należy przyjąć, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji szkoły publicznej, warunkującej dopuszczalność podjęcia decyzji o likwidacji (art. 89 ust. 3 ustawy).
Zdaniem Sądu kompetencje nadzorcze kuratora oświaty - podmiotu działającego w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 ustawy), działającego w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 ustawy) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regułom nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonym w Konstytucji i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym. Pozytywna opinia kuratora oświaty działającego w imieniu wojewody w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalności gminy przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g.
Z tych powodów Sąd nie podziela stanowiska wyrażanego niekiedy w orzecznictwie, co do tego, że opinia przewidziana w art. 89 Prawa oświatowego nie jest opinią, która mieści się w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy i którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w Prawie oświatowym wyjątków od ukształtowanego w Konstytucji modelu samodzielności samorządu terytorialnego, w tym podstawowej jego jednostki - gminy. W szczególności czynienia odstępstwa polegającego na rozszerzeniu kompetencji nadzorczych organów administracji rządowej w stosunku do gminy w sprawach dotyczących wykonywania jej zadań własnych, polegających na prowadzeniu szkoły. Ingerowania zatem w tę działalność gminy głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy oświatowej mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa.
Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego obowiązany do realizowania w stosunku do gminy swoich zadań według zasady legalności, może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji byłaby sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadnia zatem takiej odmowy powoływanie się na politykę państwa – kryterium z natury nieostre i w tej sprawie użyte w sposób niejasny, przez wybiórcze przywołanie celów tej polityki.
Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.
Zdaniem Sądu wiążąca opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły powinna przede wszystkim odnosić się do spełniania przez organ prowadzący szkołę tych ustawowych przesłanek dopuszczających likwidację. Jak już powiedziano, taka ingerencja jest dopuszczalna w granicach określonych ustawą i tą ustawą jest ustawa Prawo oświatowe.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego. Zapewniła możliwości kontytuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom oraz dzieciom w wieku przedszkolnym, w tym bezpłatny transport zgodnie z art. 39 Prawa oświatowego, który określa wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły.
Przepis art. 89 ust. 1 nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub nawet lepszych warunków kontynuowania nauki. Niemniej jednak należy uznać za przekonujące wyjaśnienia skarżącej Gminy, że pod wieloma względami warunki nauki w szkole w [...] są lepsze niż w szkole w N.. Nie kwestionuje tego zresztą organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Zdaniem Sądu negatywna opinia organów w sprawie likwidacji szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej, a więc wykraczającej poza określone wyżej granice ingerencji w samodzielność gminy. Nie ma zatem dostatecznego uzasadnienia prawnego, nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do likwidacji szkoły.
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyroki NSA z dnia 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06 i z dnia 2 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1128/05, orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stanowisko Sądu w tej sprawie znajduje również uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r. sygn. K 29/2000 (publ. OTK ZU 2002/3A poz.30). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził m. in. że kurator oświaty jest organem odpowiedzialnym za jakość oświaty oraz posiadającym w stosunku do szkól publicznych i niepublicznych szereg ściśle określonych w przepisach prawa uprawnień kontrolnych. W granicach wyznaczonych konkretnymi normami prawnymi, kurator oświaty wydaje także opinie w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. W sprawach tych - co Trybunał również oidjreslił - kurator oświaty nie może działać arbitralnie. Niewydanie pozytywnej opinii o likwidacji szkoły samorządowej może mieć miejsce tylko w razie niedochowania wymogów określonych w przepisach prawa regulujących przesłanki likwidacji szkoły. Każda negatywna opinia kuratora oświaty w tym przedmiocie powinna znajdować uzasadnienie w racjach i przesłankach zawartych w prawie materialnym. Musi zatem wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich uprawnień, które wynikają z konkretnych norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub innych ustawach. Dopiero niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego wskazanego w ustawie obowiązku, może prowadzić, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, do odmowy wydania pozytywnej opinii.
W rozpoznawanej sprawie organy nie powołały żadnych naruszeń prawa materialnego uzasadniających negatywną opinię. Nie wykazały też czy, i ewentualnie jakich wymogów przewidzianych w ustawie i odrębnych przepisach nie spełniła skarżąca Gmina, decydując się na likwidację szkoły. Uzasadnienia podjętych postanowień sprowadzają się do opisów faktów i prognoz. Nie ustosunkowano się także do argumentów i zarzutów wnioskodawcy, w szczególności podniesionych w zażaleniu, akcentując to, że względy ekonomiczne nie mogą decydować o likwidacji placówki oświatowej.
Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2019 r. zawierające negatywną opinię o zamiarze likwidacji przez skarżącą Szkoły Podstawowej w N., zapadły zatem z istotnym naruszeniem art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego oraz mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 80, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji.