II SA/WA 1480/22

II SA/Wa 1480/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Ewa Radziszewska-Krupa /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kube
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200 i art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1082
art. 89 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 89 ust. 9
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 136 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] - reprezentowanej przez Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze przekształcenia szkoły podstawowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz strony skarżącej Gminy [...] - reprezentowanej przez Wójta Gminy [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. Minister Edukacji i Nauki (zwany dalej: "Ministrem") postanowieniem z [...] czerwca 2022r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...] (zwana dalej: "Gminą"), utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty (zwany dalej: "Kuratorem Oświaty") z [...] marca 2022r. nr [...], negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia 1 września 2022r. Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] (zwana dalej "SP") przez utworzenie w miejscu likwidowanej Szkoły Podstawowej w [...], szkoły filialnej z oddziałami przedszkolnymi (zwana dalej "Szkołą"). W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735, ze. zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 89 ust. 3, 4 i 9 ustawy z 14 grudnia 2016r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021r., poz. 1082, zwana dalej: "u.P.o.").
Minister w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że [...] lutego 2022r. Rada Gminy [...] (zwana dalej "Radą Gminy") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia SP 1 września 2022r. W uchwale wskazano, że 1 września 2022r. zamierza się dokonać przekształcenia SP o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy l-VIII i oddziały przedszkolne, polegającego na zmianie organizacyjnej przez utworzenie i podporządkowanie organizacyjne Szkoły, obejmującej strukturą organizacyjną klasy I-III i oddziały przedszkolne. W wyniku zamierzonego przekształcenia, obwodem SP będą wszystkie miejscowości z terenu Gminy, z tym że uczniowie klas I-III i dzieci objęte wychowaniem przedszkolnym zamieszkałe w dotychczasowym obwodzie Szkoły będą uczęszczać do Szkoły.
Wójt Gminy, wykonując ww. uchwałę, pismem z 21 lutego 2022r. wystąpił do Kuratora Oświaty o wydanie opinii, załączając ww. uchwałę z uzasadnieniem, z którego wynika, że główną przesłanką podjętego zamiaru jest sytuacja demograficzna gminy, chęć zapewnienia wszystkim uczniom zamieszkałym w obwodzie likwidowanej Szkoły lepszych warunków kształcenia, wychowania i opieki, a także oszczędność finansowa związana z reorganizacją sieci szkolnej na ternie gminy.
Kurator Oświaty ww. postanowieniem z [...] marca 2022r., działając na podstawie art. 89 ust. 3, 4, 5 i 9 u.P.o., negatywnie zaopiniował zamiar przekształcenia SP. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowe warunki nauki zarówno w SP, jak i w Szkole. Ostatecznie, z uwagi na wyrażoną negatywną opinię w postanowieniu z [...] marca 2022r. (znak: [...]) w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły, Kurator Oświaty i w tym przypadku wyraził taką opinię.
Gmina w zażaleniu wniosła o uchylenie ww. postanowienia i wydanie pozytywnej opinii dotyczącej zamiaru przekształcenia SP, która dysponuje dużo lepszymi warunkami lokalowymi, dydaktycznymi, wychowawczymi i opiekuńczymi.
Minister, po rozpoznaniu zażalenia, w powołanym na wstępie postanowieniu wskazał, że zarówno względy merytoryczne, jak i niespełnienie przez Gminę warunków formalnych określonych w art. 89 ust. 1 u.P.o. (nieprawidłowo wskazany termin przekształcenia SP oraz nieprawidłowe powiadomienie rodziców uczniów szkoły przekształcanej) są podstawą do uznania, że należy podtrzymać negatywną opinię Kuratora Oświaty.
Zdaniem Ministra Gmina nie określiła prawidłowo terminu przekształcenia SP, wskazując 1 września 2022r. (postanowienie w ww. uchwale Rady Gminy z [...] lutego 2022r.), czyli na termin inny niż ten wynikający z art. 89 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 9 u.P.o. Zgodnie z ww. przepisami, szkoła może być przekształcona jedynie z końcem roku szkolnego. Art. 94 u.P.o. stanowi, że rok szkolny we wszystkich szkołach i placówkach oświatowych rozpoczyna się 1 września każdego roku, a kończy z dniem 31 sierpnia następnego roku. Tak określone terminy, w tym termin przekształcenia (likwidacji) szkoły, są obligatoryjne, ponieważ określone zostały przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Ani organ prowadzący, ani organ sprawujący nadzór pedagogiczny, nie może wyznaczyć innej daty przekształcenia (likwidacji) szkoły (por. wyroki NSA z 17 lipca 2014r. sygn. akt I OSK 861/14; 28 maja 2013r. sygn. akt I OSK 205/13).
Gmina nie spełniła także innego warunku formalnego - powiadomienia rodziców uczniów o podjętym zamiarze przekształcenia szkoły. Skoro do szkoły przekształcanej dołączą uczniowie klas IV-VIII likwidowanej Szkoły, powiadomienie takie jest niezbędne, gdyż dotyczy dalszego funkcjonowania szkoły. Warunek powiadomienia rodziców uczniów o zamierzonej likwidacji (przekształcenia) szkoły powinien dotyczyć poszczególnych rodziców danego dziecka, a nie jednego z nich (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2013r. sygn. akt: II SA/Wa 1922/12). Jeżeli władza rodzicielska bądź piecza nad dzieckiem przysługuje obojgu rodzicom (opiekunom), informacja powinna być przekazana do obojga, a nie tylko do jednego z nich (Prawo oświatowe. Pilich Mateusz. Komentarz wyd. II). W ocenie Ministra nie jest prawidłowe powiadomienie jednego rodzica przez system elektronicznego dziennika i uznanie, że drugi rodzic (nie posiadający konta) został także powiadomiony. W świetle ww. orzeczenia wspólne zamieszkiwanie rodziców pod jednym adresem nie jest wystarczające do wysnucia takiego wniosku. Z załączonej dokumentacji wynika, że z 205 uczniów skutecznie nie powiadomiono 56 osób.
Minister wskazał ponadto, że zamiar przekształcenia SP przez utworzenie szkoły filialnej z oddziałami przedszkolnymi w Szkole, jest drugim etapem zmiany zaplanowanej przez Gminę, która aby ten etap skutecznie zrealizować, musiałaby zlikwidować Szkołę. Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły, a Minister utrzymał w mocy to postanowienie. Niemożność likwidacji Szkoły, na bazie której ma powstać szkoła filialna, powoduje, że utworzenie w jej miejsce szkoły filialnej podporządkowanej organizacyjnie SP jest niemożliwe. Zamiar likwidacji Szkoły i utworzenia w jej miejsce szkoła filialnej o strukturze klas I-III i oddziały przedszkolne podporządkowanej organizacyjnie SP należy ocenić negatywnie, nie tylko ze względów formalnych, ale także ze względów merytorycznych.
Główną przesłanką do podjęcia zamiaru przeprowadzenia zmian w oświacie Gminy jest sytuacja demograficzna, która bezpośrednio wpływa na liczbę uczniów obu szkół podstawowych i ponoszenie przez Gminę w związku z tym większych kosztów utrzymania szkół. Gmina, podejmując zamiar reorganizacji oświaty winna jednak brać pod uwagę dobro dzieci. Po zmianach, dla wszystkich uczniów klas IV-VIII, zamieszkałych na terenie gminy, szkołą obwodową będzie SP, więc rodzice nie mieliby wyboru szkoły dla dzieci i wydłużony zostałby czas dojazdu uczniów do i ze szkoły.
Minister, odnosząc się do wskazanego przez Gminę w piśmie z 21 lutego 2022r. malejącego trendu urodzeń na terenie Gminy, w kolejnych latach, wskazał, że z analizy danych dotyczący liczby dzieci urodzonych w ostatnich 7 latach wynika, że jest ona stabilna i wynosi od 26 w 2015r. do 35 w 2017r. (pismo z 10 marca 2022r.). Niemniej jednak można założyć, że liczba urodzeń jest stabilna i w kolejnych latach znacząco się nie różniła. Nie wszystkie dzieci zameldowane zamieszkują na terenie gminy. Można jednak założyć, że liczba urodzeń jest stabilna i w kolejnych latach znacząco się nie różniła. Również dotychczasowe funkcjonowanie oddziałów przedszkolnych w dwóch samodzielnych szkołach podstawowych było wystarczające i przekładało się na stosunkowo niedużą, ale stabilną liczbę uczniów przyjmowanych do oddziału klasy I w obu szkołach, np. w roku szkolnym 2021/2022 - 18 uczniów w SP i 10 uczniów w Szkole, w roku szkolnym 2020/2021 odpowiednio 12 i 7 uczniów, a w roku szkolnym 2019/2020 - 17 i 11 uczniów.
2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina, wniosła o ww. uchylenie postanowienia Ministra z [...] czerwca 2022r., ewentualnie skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, z uwagi na naruszenie:
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz pominięcie szeregu istotnych okoliczności i uznanie, że podjęty zamiar przekształcenia SP nie będzie służył uczniom obu szkół; błędne uznanie, że proponowana przez Gminę organizacja SP zdecydowanie utrudni dalszą jej jednozmianową pracę; błędne uznanie, że warunki kształcenia, wychowania i opieki proponowane przez Gminę uczniom Szkoły likwidowanej ulegną pogorszeniu ze względu na czas, jaki uczniowie będą musieli poświęcić na dotarcie do szkoły; pominięcie szeregu istotnych okoliczności, dotyczących warunków lokalowych SP, szczegółowo wskazanych w zażaleniu i brak odniesienia się do nich; uznanie za własne ustaleń dokonanych przez Kuratora Oświaty, gdy były one błędne, na co Gmina zwracała uwagę w zażaleniu; dokonanie błędnej oceny sytuacji demograficznej Gminy, która bezpośrednio wpływa na liczbę uczniów obu szkół podstawowych; pominięcie, przy wydawaniu postanowienia przesłanki ekonomicznej Gminy, która ma istotne znaczenie dla braku dalszej zasadności funkcjonowania dwóch szkół na terenie Gminy;
- art. 89 ust. 1 u.P.o. - przez uznanie, że rodzice uczniów SP zostali nieprawidłowo zawiadomieni o zamiarze jej likwidacji;
- art. 89 ust. 1 u.P.o. przez uznanie, że rodzice uczniów SP zostali nieprawidłowo zawiadomieni o zamiarze jej przekształcenia;
- art. 89 ust. 1 u.P.o. w z związku z art. 89 ust. 9 i art. 95 ust. 3 i 4 u.P.o. - przez stwierdzenie, że Gmina nie określiła prawidłowo terminu przekształcenia SP.
Gmina w uzasadnieniu skargi podniosła, że skutecznie zawiadomiła wszystkich rodziców sprawujących opiekę nad dziećmi – uczniami obu szkół. Zawiadomienia były adresowane do obojga rodziców, a jedynie wysłane na jedno konto, z uwagi na brak odrębnego konta w dzienniku elektronicznym przez drugiego rodzica. Rodzice, którzy nie posiadali konta w dzienniku elektronicznym mieli możliwość założenia odrębnych kont, lecz uznali, że nie ma takiej potrzeby, gdyż wspólnie mieszkają i prowadzą gospodarstwo domowe, toteż będą korzystać z jednego konta w kontaktach ze szkołą. Wysłanie listu poleconego za zwrotnym potwierdzeniem odbioru do drugiego rodzica nie mającego konta w dzienniku elektronicznym także nie zagwarantowałoby, że rodzic ten osobiście go odbierze i pokwituje. Art. 89 ust. 1 u.P.o. nie precyzuje sposobu zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji/przekształcenia szkoły, określając jedynie termin, w którym takie zawiadomienie powinno nastąpić. Gmina powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki: WSA w Kielcach z 2 sierpnia 2012r. sygn. akt II SA/Ke 447/12 i NSA z 18 lutego 2014r. sygn. akt l OSK 2706/13) wyjaśniła, że zawiadomienia doręczane jedną przesyłką do obojga rodziców na ich wspólny adres, a nie oddzielnie do każdego z nich nie wpływa na skuteczność zawiadomienia. Brak podpisu adresata na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie powoduje przyjęcia, że przesyłka do niego nie dotarła, a co za tym idzie nie można automatycznie podważyć skuteczności powiadomienia takiego rodzica o zamiarze przekształcenia szkoły. Adresat może zdecydować o nieodebraniu przesyłki, co jednak nie powinno mieć negatywnych skutków dla ważności procedury likwidacji szkoły, ponadto wysyłanie zawiadomień w oddzielnych przesyłkach na taki sam adres nie zagwarantowałoby ich odbioru i pokwitowania przez obojga rodziców.
Gmina zwróciła uwagę, że wskazana w postanowieniu Ministra rozbieżność w dacie nadania i odbioru zawiadomienia zawartego w poz. 3 wykazu uczniów SP jest oczywistym błędem pisarskim i jako taka powinna zostać przez Ministra z oczywistych względów potraktowana. Przekształcenie miało polegać jedynie na utworzeniu szkoły filialnej na bazie likwidowanej innej szkoły i zwiększeniu obwodu szkolnego, a zatem jeżeli jedna szkoła jest likwidowana 31 sierpnia 2022r., to nie może być utworzona w jej miejsce szkoła filialna z tym samym dniem, bo w takim przypadku 31 sierpnia 2022r. funkcjonowałaby szkoła likwidowana i na jej bazie utworzona szkoła filialna, a uczniowie z obwodu likwidowanej szkoły objęci byliby również obwodem przekształcanej Szkoły. Skoro rok szkolny rozpoczyna się 1 września każdego roku, a kończy - 31 sierpnia następnego roku, to zasadne jest rozpoczęcie funkcjonowania szkoły filialnej 1 września 2022r. i rozszerzenie obwodu przekształcanej szkoły z dniem rozpoczęcia roku szkolnego, a nie - z dniem zakończenia roku szkolnego. Przecież uczniowie klas IV-VIII (31 uczniów klas IV, V, VIII, bo brak uczniów kl. VI, VII) likwidowanej szkoły uczęszczaliby do szkoły przekształcanej od 1 września 2022r., a nie od 31 sierpnia 2022r.
Gmina zwróciła uwagę, że wyroki przywołane w zaskarżonym postanowieniu dotyczą przekształcenia szkoły, polegającego na zmniejszeniu stanu organizacyjnego, a nie jej zwiększeniu, więc nie mogą mieć zastosowania w sprawie, a ponadto uchwała Rady Gminy nie była kwestionowana przez Wojewodę [...] w zakresie jej zgodności z prawem, ani przez Kuratora Oświaty.
Gminy wskazała też, że korytarze SP spełniają wszystkie normy bezpieczeństwa, higieny i przeciwpożarowe. W SP istnieją bardzo dobre warunki lokalowe i dydaktyczne. SP posiada pełnowymiarowe boiska sportowe do gry w piłkę ręczną, siatkówkę, koszykówkę i płac zabaw oraz nowoczesną pełnowymiarową halę sportową (w Szkole jest tylko klasa o pow. ok. 55 m2 przeznaczona na salę gimnastyczną w związku z brakiem uczniów dwóch klas). SP ma 14 sal lekcyjnych, zapewniających jednozmianowy system nauki i 2 gabinety specjalistyczne oraz zatrudnia specjalistów udzielających pomocy psychologiczno-pedagogicznej uczniom (psycholog szkolny, logopeda, pedagog szkolny, socjoterapeutka, doradca zawodowy i w zakresie: tyflopedagogiki, surdopedagogiki, pedagogiki opiekuńczo-wychowawczej, diagnozy i terapii pedagogicznej, oligofrenopedagogiki). Szkoła nie dysponuje tak szeroką gamą specjalistów, a zatrudnieni w niej nauczyciele nie podnoszą kwalifikacji, co ma miejsce w przypadku nauczycieli SP). Odległość miedzy szkołami wynosi 4 km, a zatem maksymalnie zwiększony czas przewozu wynosiłby ok. 10 minut. Trasy przewozowe już przebiegają przez wszystkie miejscowości, w których mieszkają uczniowie. Gmina zapewnia bezpłatny transport i opiekę wszystkim uczniom Szkoły i jej oddziałów przedszkolnych (5 i 6-latków) z wyłączeniem tylko miejscowości, w której Szkoła ma siedzibę, choć i z niej 2 uczniów jest dowożonych, a uczniowie klas IV-VIII po likwidacji Szkoły, będą nadal dowożeni do szkoły, niektórzy w innym kierunku, a inni 4 km dalej lub tą lub mniejszą odległość do Szkoły. Transport uczniów wykonywany jest na koszt Gminy, trzema autobusami szkolnymi, jadącymi w jednym czasie w różne kierunki. Trasy przewozowe przebiegają przez miejscowości, w których zamieszkują uczniowie, biorąc pod uwagę liczbę uczniów z poszczególnej miejscowości i miejsc w autobusie oraz rozkład zajęć poszczególnych klas/uczniów. Ze wszystkich miejscowości objętych obwodem Szkoły uczniowie są już przewożeni do i ze szkoły, bez zbędnego oczekiwania na transport (3 kursy z każdej szkoły) zgodnie z życzeniami rodziców i sytuacja w tym zakresie nie ulegnie zmianie. Obecnie nie ma kursów, na których byliby przewożeni wyłącznie uczniowie Szkoły.
Minister w zaskarżonym postanowieniu pominął niekorzystną sytuację ekonomiczną Gminy i błędnie ocenił sytuację demograficzną. Nieracjonalna sieć szkolna powoduje wysokie koszty funkcjonowania szkół, skutkiem czego Gmina zmuszona jest finansować zadania oświatowe, w znaczącej dla niej mierze, ze środków własnych, przy zbyt niskiej subwencji oświatowej do ponoszonych nakładów finansowych, a to uniemożliwia zapewnienie optymalnych warunków nauczania, wychowania i opieki oraz realizację innych zadań gospodarczych i rozwojowych, przy zbyt niskich dochodach własnych gminy wiejskiej, typowo rolniczej. Brak reorganizacji doprowadzi do zahamowania możliwości rozwojowych Gminy, degradacji budynków (w tym infrastruktury szkolnej), a także wprowadzania szeregu oszczędności kosztem nie tylko warunków życia mieszkańców, ale też warunków i jakości nauczania w szkołach.
3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. skarga jest zasadna, choć nie z powodów w niej wskazanych.
2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), gdyż przedmiotem skargi było postanowienie Ministra wydane w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w ww. przepisie.
Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2492 ze zm., zwana dalej "P.u.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest przez Sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. postanowienie) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).
Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a., wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy.
Sąd, zgodnie ponadto z art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów (art. 57a P.p.s.a.) nie miał zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie postanowienie, które zaskarżyła Gmina, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.
3. Sąd zdecydował się jednak, na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a., na wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonego postanowienia Ministra, jak również utrzymanego nim w mocy ww. postanowienia Kuratora Oświaty z [...] marca 2022r. Sąd doszedł bowiem do wniosku, że oba, ww. akty administracyjne – w świetle wskazanych wyżej kryteriów, wynikających z P.p.s.a. - były niezgodne przede wszystkim z prawem procesowym.
Zdaniem Sądu Minister, utrzymując w mocy, stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. ww. postanowienie Kuratora Oświaty z [...] marca 2022r. naruszył i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy zasadę dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., jak również zasadę zaufania do organów administracyjnych, do której odwołuje się art. 8 § 1 k.p.a., a ponadto zasadę prawdy obiektywnej, przewidzianą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Po pierwsze Sąd wskazuje, że z akt administracyjnych wynika, że Kurator Oświaty w ww. postanowieniu nie zajmował się kwestią wynikającą z art. 89 ust. 1 zd. 2 u.P.o. Wskazuje na to zarówno podstawa prawna ww. postanowienia z [...] marca 2022r., jak również jego uzasadnienie, a także materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy przed wydaniem ww. postanowienia, jak również po jego wydaniu.
W ww. postanowieniu Kurator Oświaty jako podstawę prawną powołał art. 89 ust. 3, 4, 5 i 9 u.P.o. Pominięto zatem dyspozycję art. 89 ust. 1 u.P.o. i nie czyniono w tym zakresie żadnych ustaleń. Również w uzasadnieniu tegoż postanowienia Kurator Oświaty nie odwoływał się do okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 89 ust. 1 u.P.o. Minister natomiast w konkluzji zaskarżonego postanowienia przyjął, że zarówno względy merytoryczne, jak i niespełnienie przez Gminę warunków formalnych określonych w art. 89 ust. 1 u.P.o. spowodowały utrzymanie w mocy ww. postanowienia Kuratora Oświaty.
Zdaniem Sądu okolicznością potwierdzającą, że Kurator Oświaty nie czynił ustaleń z zakresu art. 89 ust. 1 zd. 2 u.P.o. w związku z art. 89 ust. 9 u.P.o. jest - po pierwsze - w świetle akt administracyjnych sprawy, pismo Ministra z 11 i 13 kwietnia 2022r., w którym wskazano, że oprócz materiału źródłowego wskazane byłoby sporządzenie przez organ pierwszej instancji tabelarycznego zestawienia wszystkich uczniów przekształcanej szkoły wraz z przypisanymi do nich ich rodzicami/opiekunami prawnymi oraz datami ewentualnego wysłania listu, skutecznego zawiadomienia. Minister wskazał również, że niewystarczającym jest zastawienie liczbowe, porównujące jedynie liczbę uczniów i liczbę powiadomień, czy też wydruk wykazu pobranego z systemu Librus bez listy uczniów i przypisanymi do tych uczniów rodzicami /opiekunami prawnymi (obojga). Minister załączył do tego pisma tabelę i wskazał, że jej uzupełnienie, na podstawie zebranego materiału dowodowego, będzie pomocne w ostatecznym ustaleniu spełnienia warunku zawiadomienia rodziców o zamierzonej "likwidacji". Po drugie Kurator Oświaty nadesłał przy piśmie z 18 maja 2022r. materiał dowodowy, który za zgodność z oryginałem potwierdził Wójt (zaświadczenie Dyrektora SP z 28 lutego 2022r., z którego wynika, że zawiadomienie o zamiarze przekształcenia SP zostało skutecznie doręczone rodzicom – k. 163 akt administracyjnych, spis potwierdzeń odbioru zawiadomień o przekształceniu szkoły wraz z potwierdzeniami odbioru – k. 164-204 akt administracyjnych, pismo informujące o zamiarze przekształcenia Szkoły – k. 205-213 akt administracyjnych, listę uczniów lub rodziców, którzy powinni być zawiadomieni o zamiarze przekształcenia szkoły – k. 214-232 akt administracyjnych). Po trzecie Minister w piśmie z 20 maja 2022r. wskazał, że nadesłane przez Gminę dokumenty (podkreślenie Sądu) do wiadomości Ministra nie są wystarczające, a Kurator Oświaty został zobowiązany do przeprowadzenia dodatkowego postępowania, w tym zabrania niezbędnej dokumentacji i jej analizy, a następnie przekazania całego materiału dowodowego do organu drugiej instancji wraz ze stosowną konkluzją. Po czwarte Kurator Oświaty w piśmie z 25 maja 2022r., skierowanym do Ministra, wskazał w sposób wyraźny, że "wyrażając opinię nt. zamiaru przekształcenia szkoły nie badał faktu i prawidłowości zawiadomienia rodziców, gdyż okoliczność ta winna raczej być weryfikowana na etapie badania prawidłowości podjętej uchwały docelowej w sprawie przekształcenia (a nie uchwały intencyjnej).
Zdaniem Sądu wszystkie opisane wyżej okoliczności, wynikające z akt administracyjnych, na podstawie których, stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. orzeka Sąd administracyjny świadczą o tym, że obszerny i istotny w sprawie materiał dowodowy, który zdaniem Ministra, z powodów formalnych, przemawiał za utrzymaniem w mocy ww. postanowienia z [...] marca 2022r., nie był znany Kuratorowi Oświaty w chwili wydawania ww. postanowienia, choć powinien być przedmiotem analizy, z uwagi na treść art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 89 ust. 1 i 9 u.P.o. Stanowiło to zatem naruszenie zarówno ww. przepisów, jak również zasady zaufania do organu administracyjnego (art. 8 § 1 k.p.a.), gdyż organ pierwszej instancji uznawał, że nie miał obowiązku analizy tego materiału, choć jednocześnie wskazywał w ww. piśmie z 25 maja 2022r., że rodziców skutecznie powiadomiono o planowanym przekształceniu. Minister w zaskarżonym postanowieniu dokonał natomiast ocen zgoła przeciwnych, podkreślając, że z załączonej dokumentacji wynika, że z 205 uczniów skutecznie nie powiadomiono 56 osób.
Sąd w związku z tym uznaje, że skoro organ pierwszej instancji pominął istotny w sprawie materiał dowodowy, jak również nie rozważał okoliczności z niego wynikających, bo nie były mu one znane, a ponadto ani w podstawie prawnej ani w uzasadnieniu ww. postanowienia z [...] marca 2022r. nie powoływał art. 89 ust. 1 u.P.o., należało uznać, że Minister, dokonując po raz pierwszy w sprawie ustaleń i subsumpcji art. 89 ust. 1 u.P.o., naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Do istoty dwuinstancyjności postępowania należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Musi zatem zachodzić tożsamość podmiotów oraz przedmiotu postępowania. Tożsamość przedmiotowa powoduje, że organ odwoławczy nie może zmienić podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jak również nie może rozszerzyć rozstrzygnięcia na zakres nieobjęty postanowieniem organu pierwszej instancji.
Przedmiotem postępowania przed Kuratorem Oświaty nie była - choć powinna być - kwestia spełnienia przez organ prowadzący szkołę wymogu formalnego wynikającego z art. 89 ust. 1 u.P.o. w związku z art. 89 ust. 9 u.P.o. - prawidłowego i terminowego zawiadomienia rodziców uczniów - co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia szkoły – o zamiarze przekształcenia szkoły. Czyli Kurator Oświaty, na co wskazuje zarówno podstawa prawna, jak i uzasadnienie ww. postanowienia z [...] marca 2022r. nie rozpoznał sprawy w pierwszej instancji w istotnej kwestii wynikającej z art. 89 ust. 1 u.P.o. Takiej wadliwości postępowania organ odwoławczy nie może konwalidować, przeprowadzając rozpoznanie sprawy we własnym zakresie, gdyż narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania i pozbawienie stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej.
Sąd przypomni, że art. 89 ust. 1 zd. 1 u.P.p. wskazuje, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie.
Przepis art. 89 ust. 1 zd. 2 u.P.p. stanowi natomiast, że organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.
Z art. 89 ust. 9 u.P.o. wynika, że przepisy ust. 1-8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki.
Jakkolwiek Sąd zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 28 maja 2013r. sygn. akt I OSK 205/13, że rok szkolny we wszystkich szkołach i placówkach rozpoczyna się z 1 września każdego roku, a kończy 31 sierpnia następnego roku, tym niemniej zauważa, jeżeli jedna szkoła jest likwidowana 31 sierpnia 2022r., to nie może być utworzona w jej miejsce szkoła filialna z tym samym dniem, bo w takim przypadku 31 sierpnia 2022r. funkcjonowałaby szkoła likwidowana i na jej bazie utworzona szkoła filialna, a uczniowie z obwodu likwidowanej szkoły objęci byliby również obwodem przekształcanej Szkoły. Skoro rok szkolny rozpoczyna się 1 września każdego roku, a kończy - 31 sierpnia następnego roku, to zasadne jest rozpoczęcie funkcjonowania szkoły filialnej 1 września 2022r. i rozszerzenie obwodu przekształcanej szkoły z dniem rozpoczęcia roku szkolnego, a nie - z dniem zakończenia roku szkolnego. Warto też wskazać, że stanowisko Gminy z tego zakresu potwierdza art. 89 ust. 1 zd. 1 u.P.o., posługując się słowem "może", a nie słowem "musi". Ponadto z art. 89 ust. 9 u.P.o. wynika, że art. 89 ust. 1 u.P.o. stosuje się "odpowiednio", a nie wprost, w przypadku przekształcenia szkoły.
Sąd wskazuje ponadto, że w przepisie art. 89 ust. 1 u.P.o. w związku z art. 89 ust. 9 u.P.o. przewidziano jeden z elementów procedury likwidacji oraz przekształceń szkół i placówek – zawiadomienie stosownych, wyraźnie wskazanych podmiotów i uczynienie tego w terminie - co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Tym samym kurator oświaty - organ sprawujący nadzór pedagogiczny – powinien rozważyć czy organ prowadzący szkołę terminowo zawiadomił nie tylko Kuratora Oświaty, ale także m.in. rodziców uczniów.
Sąd podkreśla, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącym analogicznych postanowień wydawanych przez Kuratorów Oświaty i ww. Ministra, podkreśla się, że informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć, przy czym u.P.o. nie określa formy powiadomienia, ważne jest aby faktycznie miało ono miejsce. Rodzice (opiekunowie prawni) uczniów jako sprawujący władzę rodzicielską (bądź pieczę) nad dzieckiem, mają interes prawny, aby dostatecznie wcześnie otrzymać informację o zamierzonej likwidacji szkoły publicznej (por. wyrok NSA z 12 października 2022r. sygn. akt III OSK 6372/21, LEX nr 3419864). Orzeczenia te zachowują aktualność w sprawie z uwagi na art. 89 ust. 9 u.P.o.
Ważne jest zatem dostatecznie wczesne powiadomienie rodziców/opiekunów prawnych uczniów o zamierzonej przekształcenia szkoły publicznej, gdyż przepisy u.P.o. zagwarantowały rodzicom udział w procedurze przekształcenia szkoły. Zdaniem NSA skutkiem tego osoby sprawujące władzę rodzicielską (pieczę) nad dzieckiem mają interes prawny w tym postępowaniu (są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.). Ważne jest również, że ze stanowiska NSA wynika, że dokonanie zawiadomienia po upływie terminu wskazanego w ww. przepisie, powoduje bezskuteczność czynności zawiadomienia (por. uzasadnienie uchwały NSA z 29 listopada 2010r. sygn. akt I OPS 2/10, ONSA i WSA 2011/1/2; wyrok NSA z 22 lutego 2012r. sygn. akt I OSK 2376/11, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu powyższe wskazuje, że Kurator Oświaty w postanowieniu o wyrażeniu opinii o zamiarze przekształceniu szkoły, jako pierwszy organ, powinien zbadać i wyjaśnić, a następnie na podstawie wszystkich dowodów, w sposób należyty ocenić kwestię otrzymania przez wszystkich rodziców uczniów informacji o przekształceniu szkoły, która stanowi przesłankę formalną wynikającą z art. 89 ust. 1 u.P.o. w związku z art. 89 ust. 9 u.P.o., czego jednak w sprawie nie uczynił. Takie stanowisko prezentował również Minister i to zarówno w toku postępowania odwoławczego, jak również w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Niezrozumiałe i nieprawidłowe było w związku z tym zastosowanie przez Ministra art. 138 § 1 k.p.a.
Warto też wskazać, że z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że organ odwoławczy ma za zadanie odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania, które dotyczą kwestii mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżone postanowienie warunku tego nie spełnia, w szczególności w kontekście powierzchni sal 10 i 11, możliwości przejęcia niewielkiej liczby uczniów Szkoły, która ma być zlikwidowana, transportu zapewnianego przez Gminę, jak również samodzielności Gminy w zakresie przeznaczanych wydatków na oświatę. Również z art. 11 k.p.a. wynika potrzeba takiego skonstruowania uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, aby wyjaśniać stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy przy załatwieniu sprawy i dlaczego nie wziął pod rozwagę przesłanek wskazanych przez Gminę w zażaleniu. Sąd nie jest uprawniony do uzupełniania argumentacji, której nie powołał Minister w odniesieniu do zarzutów zawartych w zażaleniu.
Sąd stwierdza ponadto, że o wadliwości utrzymania przez Ministra w mocy ww. postanowienia Kuratora Oświaty wskazują też art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. Z przepisów tych wynika bowiem, że organ odwoławczy ma kompetencje do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego, z zastrzeżeniem prawa strony/stron do odstąpienia od tego ograniczenia (art. 136 § 3 i 4 k.p.a.).
Art. 138 § 2 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Tym samym ww. przepis wyodrębnia dwie przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu wydać decyzję, w której uchyla on zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:
a) organ odwoławczy stwierdzi, że decyzję pierwszej instancji wydano z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych;
b) organ odwoławczy uzna, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2); w razie gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest bowiem obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Z art. 138 § 2b k.p.a. wynika, że przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4.
Przepis art. 136 § 2 zd. 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.
W art. 136 § 2 zd. 2 k.p.a. wskazano, że jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.
Z art. 136 § 3 k.p.a. wynika, że art. 136 § 2 k.p.a. stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.
Przepis art. 136 § 4 k.p.a. wskazuje, że przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.
Z okoliczności faktycznych sprawy nie wynika, aby organ Gminy w zażaleniu wniesionym od ww. postanowienia Kuratora Oświaty wskazywał na potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie weryfikacji terminowości zawiadomienia rodziców uczniów o przekształceniu SP. Ponadto należy stwierdzić, że rodzice nie składali odrębnych środków odwoławczych - zażaleń w toku postępowania przed Ministrem. Nie można tym samym uznać, że doszło w sprawie do wypełnienia dyspozycji art. 136 § 2 k.p.a. lub art. 136 § 3 k.p.a.
Warto też ponownie wskazać, że Kurator Oświaty podstawą materialnoprawną ww. postanowienia z [...] marca 2021r. nie uczynił art. 89 ust. 1 u.P.o., a więc niemożliwe było prowadzenie w związku z tym przepisem, w trybie art. 136 § 1 k.p.a. całościowego – a nie dodatkowego, jak twierdził Minister - postępowania wyjaśniającego. Minister powinien tym samym zastosować w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a nie art. 138 § 1 k.p.a., z uwagi na brak jakichkolwiek ustaleń i ocen organu pierwszej instancji w zakresie przesłanki wynikającej z przepisu prawa materialnego – art. 89 ust. 1 zd. 2 u.P.o. w związku z art. 89 ust. 9 u.P.o.
4. Zdaniem Sądu powyższe wadliwości proceduralne występujące w postępowaniu zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji uniemożliwiały ustosunkowanie się do zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy obu instancji zastosują się, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., do ocen prawnych i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych przez Sąd w niniejszym orzeczeniu.
5. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę, uznał, że zasadne było uchylenie ww. postanowień wydanych przez organy administracyjne obu instancji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. (punkt pierwszy sentencji).
Postanowienie o zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd wydał na mocy art. 200 i art. 209 P.p.s.a. (punkt drugi sentencji).